EU-USA: Freihandelsabkommen oder Freihandelszone?

Journalisten haben es heutzutage schwer. Sie müssten Polyhistoren sein, um ihre Tätigkeit korrekt verrichten zu können. Die eigenständige journalistische Aufbereitung von Fachtexten wird immer komplizierter und selbst dann, wenn sie vorgegebene Agenturmeldungen übernehmen, sind sie nicht immer in der Lage, die darin enthaltenen Fehler und Ungenauigkeiten zu erkennen. Dieser Umstand soll nachstehend am simplen Beispiel der synonymen Verwendung der beiden Termini Freihandelsabkommen und Freihandelszone veranschaulicht werden.

[[image1]]Mitte Februar 2013 überschlugen sich die Meldungen: US-Präsident Barack Obama hatte gemeinsam mit dem Präsidenten des Europäischen Rates, Herman van Rompuy, und dem Präsidenten der Kommission, Jose Manuel Barroso, für Juni dieses Jahres den Beginn von Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen zwischen den USA und der EU angekündigt. Dabei soll Präsident Barroso erklärt haben: „Wir werden die größte Freihandelszone der Welt ins Leben rufen“.[1]

Durch diese Äußerung wurde der Eindruck erweckt, dass durch das geplante Freihandelsabkommen eine Freihandelszone geschaffen werden sollte. Wenngleich sich der Verfasser dieser Meldung durch einen Hinweis auf eine übernommene Agenturmeldung (APA/Reuters, 13.2.2013) abzusichern versuchte, tappte er dabei in die vorstehend erwähnte „semantische Falle“, zwei völlig unterschiedliche Begriffe – Freihandelsabkommen und Freihandelszone – synonym oder zumindest sich gegenseitig bedingend verwendet zu haben.

Aber auch PolitikerInnen sind vor solchen Verwechslungen nicht gefeit. So erklärte Godelieve Quisthoudt-Rowohl, eine von der CDU in das Europäische Parlament (EP) entsandte Abgeordnete, in ihrer Eigenschaft als Mitglied im Ausschuss für Internationalen Handel des EP, in einem Interview, dass eine durch das Freihandelsabkommen geschaffene Freihandelszone einen zusätzlichen Wachstumsschub am EU-US-Markt bringen könnte.[2] Laut Handelsblatt wiederum hätte die französische Handelministerin Nicole Bricq mit einer Blockade der geplanten Verhandlungen über eine europäisch-amerikanische Freihandelszone gedroht, falls nicht alle Wirtschaftszweige, die kulturelle Güter beträfen, davon ausgenommen seien[3] etc.

Diese Zitate ließen sich beliebig fortsetzen. Sie sollen aber nur belegen – auch unter Nachsicht wegen der Berücksichtigung eventueller Übersetzungsfehler – dass hierbei offensichtlich zwei Begriffe unterschiedslos verwendet wurden, denen aber in Wahrheit völlig verschiedene Bedeutung zukommt und diese damit auch differente Rechtswirkungen haben. Wie stehen daher Freihandelsabkommen zu Freihandelszonen und führen Erstere notwendigerweise zur Einrichtung Letzterer?

Freihandelsabkommen

Freihandelsabkommen sind völkerrechtliche Verträge, mit denen sich die Vertragspartner gegenseitig Handelspräferenzen in Form von tarifären (zollrechtlichen) und nichttarifären (Abbau mengenmäßiger Beschränkungen, wie Quoten, Kontingente etc.) Begünstigungen konzedieren. Diese in Freihandelsabkommen enthaltenen Präferenzen stehen unter der Meistbegünstigungsklausel (MBKL) des Artikels I GATT ’94, was bedeutet, dass diese seitens der Vertragspartner nicht unter sich („inter-se“) gehalten werden können, sondern allen anderen GATT-Mitgliedern unverzüglich und ohne Gegenleistung weitergegeben werden müssen. In diesem Sinn ist die MBKL durch den durch sie verursachten Effekt einer weltweiten Multilateralisierung ursprünglich nur beschränkt konzedierter Präferenzen tatsächlich als „Motor des Welthandels“ anzusehen.

Räumen sich Staaten daher in Freihandelsabkommen gegenseitig wirtschaftliche Begünstigungen ein, dann müssen sie gewärtigen, dass diese Präferenzen nicht nur ihren Vertragspartnern, sondern allen GATT-Mitgliedstaaten zugute kommen. Gewährt sich also eine Gruppe von mehreren Staaten in einem Freihandelsabkommen eine gegenseitige Zollsenkung auf den Import von Äpfeln, dann werden von dieser Zollsenkung nicht nur die Äpfel aus den jeweiligen Vertragsstaaten selbst begünstigt, sondern auch Äpfel aus irgendwelchen anderen GATT-Staaten genießen dieselbe Begünstigung beim Import in einen der Vertragsstaaten.

Die Frage, die sich dabei sofort stellt, ist nun die, warum Staaten überhaupt Freihandelsabkommen schließen, wenn sie die durch sie eingeräumten Präferenzen nicht „inter se“ halten können, sondern allen anderen GATT-Staaten automatisch und unbedingt weitergeben müssen. Da die Errichtung von Freihandelsabkommen ja eine zeit- und geldaufwändige Prozedur darstellt, ist es unter diesem Aspekt eigentlich nicht einsichtig, warum weltweit hunderte von Freihandelsabkommen bestehen und immer noch neue abgeschlossen werden. Warum die durch die Meistbegünstigungsklausel herbeigeführte Multilateralisierung der von ihnen an sich nur den Vertragspartnern konzedierten Präferenzen Staaten nicht abhält, Freihandelsabkommen abzuschließen, ist einfach der, dass es aufgrund handelspolitischer Überlegungen auf der staatlichen Ebene bzw bereits etablierter wirtschaftlicher Kontakte auf der unternehmerischen Ebene regelhaft nur zur Inanspruchnahme der Handelspräferenzen zwischen den Vertragsparteien kommt.

Auf unser obiges Beispiels der Absenkung der Importzölle für Äpfel zwischen den europäischen Vertragspartnern eines Freihandelsabkommens angewendet, bedeutet das mit anderen Worten Folgendes: Obwohl zB auch argentinische oder chilenische Granny Smith-Äpfel dieselbe Zollbegünstigung beim Import in einen der Vertragsstaaten des Freihandelsabkommens genießen würden, werden sie von den Obstimportfirmen in den europäischen Vertragsstaaten nicht importiert, da diese – von Kosten- und Qualitätsüberlegungen abgesehen – ihre Importe regelhaft nach ihren bisherigen Bezugsländern ausrichten.

Zu diesem vereinfachten Beispiel sind allerdings zwei grundsätzliche Bemerkungen zu machen. Zum einen überlagert die ständig zunehmende Globalisierung der Handelsbeziehungen diesen Effekt immer mehr und zum anderen haben sich die Mitgliedstaaten der EU dieser Möglichkeit bereits vor nunmehr 45 Jahren (!) begeben, da sie mit Juli 1968 in der EWG eine Zollunion im Warenverkehr einrichteten und – damit noch vor Ablauf der 12-jährigen Übergangsfrist – einen kompletten Kompetenzübergang im Bereich der Außenhandelsbeziehungen auf die EWG vornahmen. Seit Ende der 1960-er bzw Anfang der 1970-er Jahre konnte kein Mitgliedstaat der E(W)G bzw der EU ein präferenzielles Handelsabkommen, geschweige denn eine Zollunion oder eine Freihandelszone mit dritten Staaten mehr abschließen. Allein dieser Umstand belegt wie kein zweiter den supranationalen Charakter der EU – hier im Bereich der Außenwirtschaftsbeziehungen.

Freihandelszonen und Zollunionen

Da die durch ein Freihandelsabkommen vereinbarte tarifäre und nicht-tarifäre Handelsliberalisierung nicht ausschließlich zwischen den Vertragspartnern gehalten werden kann, sondern „ausfließt“ und damit jedem Drittstaat ebenso zugute kommt, ist auf der Basis von bloßen Freihandelsabkommen keine engere regionale Integration möglich – man benötigt für eine wirtschaftliche Integrationszone daher eine Ausnahme von der Meistbegünstigung in Artikel I GATT ’94. Diese Ausnahme enthält nun Artikel XXIV GATT ’94, der für Freihandelszonen und Zollunionen vorsieht, dass die zwischen den daran teilnehmenden Staaten vereinbarten Präferenzen „inter se“, dh unter sich, gehalten werden können und nicht meistbegünstigt allen anderen GATT-Mitgliedstaaten weitergegeben werden müssen.

Damit eignen sich allein Freihandelszonen und Zollunionen als regionale Präferenzzonen zur Ausbildung von wirtschaftlichen Integrationszonen, wie das zB auch bei den Europäischen Gemeinschaften (EGKS, EWG, EAG) bzw der jetzigen EU der Fall ist, da diese im Kern eine Zollunion im Warenverkehr darstellen. Um allerdings eine Freihandelszone oder Zollunion ausbilden und damit eine Ausnahme von der Meistbegünstigungsverpflichtung erlangen zu können, bedarf es einer Reihe von Voraussetzungen, von denen vor allem die wichtigste erwähnt werden soll, dass nämlich die Gründer einer solchen regionalen Präferenzzone „annähernd den gesamten intrazonalen Handel“[4] liberalisieren müssen.

Damit besteht der grundlegende Unterschied zwischen einem Freihandelsabkommen und einer Freihandelszone darin, ob die Vertragspartner annähernd ihren gesamten zwischenstaatlichen Handel einer Präferenzbehandlung unterwerfen, oder ob sie ein solches Liberalisierungsregime lediglich für einige Bereiche des intrazonalen Handels etablieren wollen. An einem historischen Beispiel kann dieser Unterschied anschaulich dargestellt werden. Als die EGKS 1951 gegründet wurde, umfasste das Liberalisierungsregime innerhalb der Montanunion lediglich die vier Montanprodukte Kohle, Eisen, Stahl und Schrott, die im intrazonalen Handel der sechs Gründungsmitglieder weniger als ein Viertel desselben einnahmen. Da damit aber nicht „annähernd der gesamte intrazonale Handel“ liberalisiert wurde, konnte die EGKS nicht auf der Basis von Artikel XXIV Absatz 8 lit. a) GATT ’47 entstehen, sondern bedurfte einer Ausnahmegenehmigung („waiver“) gemäß Artikel XXV Absatz 5 GATT ’47 durch die GATT-Vertragsparteien, die sie im November 1952 auch bekam. Die 1957 gegründete EWG liberalisierte hingegen „annähernd den gesamten intrazonalen Handel“ und konnte daher problemlos auf der Basis von Artikel XXIV Absatz 8 lit. a) GATT ’47 gegründet werden.

Fazit

Um festzustellen, was denn eigentlich an den Agentur- und Pressemeldungen zu den am 12. März dieses Jahres begonnenen Handelsgesprächen zwischen der EU und den USA richtig oder falsch ist, muss daher das Verhandlungsmandat[5] untersucht werden, das der Rat der Kommission zur Aufnahme und Durchführung dieser Freihandelsgespräche gegeben hat.[6] Sollte darin als Ziel derselben eine Liberalisierung von annähernd dem gesamten transatlantischen Waren- und Dienstleistungshandel zwischen der EU und den USA intendiert sein, dann würde es sich um Verhandlungen zu Errichtung einer Freihandelszone handeln, sollten davon aber nur Teile des transatlantischen Handelsvolumens erfasst sein, käme es nur zum Abschluss eines Freihandelsabkommens. Ohne an dieser Stelle weiter in Details gehen zu können, kann aber festgestellt werden, dass wohl nur letztere Variante als realistisch anzusehen ist.