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Im Gegensatz zur gewaltenteilend organisierten Staatsgewalt der Mitgliedstaaten der EU ist die Verbandsgewalt der EU „gewaltenkumulierend“ ausgestaltet und konnte schon zu Zeiten der Gründung der Europäischen Gemeinschaften in den Jahren 1951 (EGKS) bzw. 1957 (EWG und EAG) ihre notwendige Rechtsstaatlichkeit ua nur dadurch nachweisen, dass sie einer strikten Rechtmäßigkeitskontrolle durch einen Gerichtshof (EuGH) unterliege. Dass sich dieser Gerichtshof im Laufe der Zeit aber nicht nur, quasi „de lege lata“, als Organ der Rechtmäßigkeitskontrolle, sondern in vielen Fällen auch, quasi „de lege ferenda“, als veritabler „Rechtssetzer“ erwiesen hat, der das Unionsrecht unerlaubterweise massiv umgestaltet, wird im Zuge der aktuellen Herausforderungen der Gestaltung einer neuen Union, erneut releviert.
Neuerdings wird vom EuGH, wegen dieser seiner überschießenden Aktivität, sogar als vom „Totengräber Europas“ [1] gesprochen. Es gilt daher, sowohl der rechtstheoretischen Stellung des Gerichtshofs als rechtsgestaltendes Organ in der EU, als auch dessen pragmatischer Effizienz bei der Bearbeitung und Lösung von Rechtsfragen, nachzugehen [2].
Kritik an der „überschießenden“ Judikatur des EuGH
Nach einer Reihe von kritischen Bemerkungen an der zu weit gehenden Judikatur des EuGH war es erstmals ein Artikel des ehemaligen deutschen Bundespräsidenten und vormaligen Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts sowie emeritierten Professors für Staatsrecht und Politik an der FU Berlin, Roman Herzog, der mit seinem Mitautor, Lüder Gerken, in einem Artikel in der FAZ vom 8. September 2008, mit dem Titel „Stoppt den Europäischen Gerichtshof“, aufzuzeigen versuchte, dass der EuGH längst weit über seine Befugnisse hinausgegangen ist, und „mit immer erstaunlicheren Begründungen den Mitgliedstaaten ureigene Kompetenzen entzieht und massiv in ihre Rechtsordnungen eingreift“. Die Kritik beider Autoren kulminiert abschließend in folgendem Fazit: „Die beschriebenen Fälle zeigen, dass der EuGH zentrale Grundsätze der abendländischen richterlichen Rechtsauslegung bewusst und systematisch ignoriert, Entscheidungen unsauber begründet, den Willen des Gesetzgebers übergeht oder gar in sein Gegenteil verkehrt und Rechtsgrundsätze erfindet, die er dann bei späteren Entscheidungen wieder zugrunde legen kann. Sie zeigen, dass der EuGH die Kompetenzen der Mitgliedstaaten selbst im Kernbereich nationaler Zuständigkeiten aushöhlt“ [3].
Ausgangspunkt dieser fundamentalen Kritik am „judicial activism“ des EuGH war das sog. „Mangold-Urteil“ des EuGH, in dem es um die europarechtliche Zulässigkeit von Altersgrenzen im Arbeitsrecht ging, wobei der EuGH das Verbot der Altersdiskriminierung als allgemeinen Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts ansah [4]. Laut Herzog & Gerken habe der EuGH diesen aber in einer „abenteuerlichen“ und „aus dem Hut gezauberten Konstruktion“ „frei erfunden“. Damit handle der EuGH aber nicht mehr als Teil der rechtssprechenden Gewalt, sondern gebärde sich vielmehr als gesetzgebende Gewalt, als Legislative. Dieser „Verstoß gegen das Prinzip der Gewaltenteilung“ wird in einer Reihe von Kommentaren zum Beitrag von Herzog & Gerken ebenfalls kritisiert [5].
Im Gegensatz dazu geht eine Reihe von Autoren von der Überlegung aus, dass dieser „judicial activism“ des EuGH eine „rechtskontextuelle Notwendigkeit“[6] darstellt und mit der traditionellen Überlegung richterlicher Rechtsfortbildung durchaus gerechtfertigt werden könne. Auch benötige die EU aus funktionalen Gründen einen starken EuGH mehr denn je, da sich die Streitfälle in einer heterogeneren und zunehmend differenzierteren Union häufen werden. Ohne die Streitschlichtungsinstanz des EuGH drohe die Rechtsgemeinschaft der EU aber zu zerbrechen. Auch müssten die vielen unbestimmten (Rechts)Begriffe, die sich sowohl im primären, als auch im sekundären Unionsrecht finden, richterrechtlich durch den EuGH näher konkretisiert werden [7] uam.
Seit der „Causa Mangold“ hat der EuGH eine Fülle weiterer „gewagter“[8] Judikate erlassen, die immer wieder heftig kritisiert wurden, denen aber niemals seitens der verurteilten Partei die Gefolgschaft ganz verweigert wurde, ein Umstand, der für die grundsätzliche Anerkennung der richterlichen Funktion des EuGH spricht. Anschließend soll dieser Frage kurz nachgegangen werden.
Die Rolle des EuGH bei der Konstituierung der EU als Rechtsgemeinschaft
Um der Funktion des Gerichtshofs als Organ der Rechtmäßigkeitskontrolle der Rechtsakte der Europäischen Union entsprechend gerecht zu werden, muss man sich zunächst den Unterschied zwischen dem Aufbau und der Struktur der Staatsgewalt der Mitgliedstaaten und der Verbandsgewalt der Europäischen Union als internationale bzw. supranationale Organisation vor Augen halten [9]. Schon die Gründungsväter der Europäischen Gemeinschaften diskutierten Anfang der 1950er Jahre die Frage, ob deren öffentlich-rechtliche Verbandsgewalt „strukturell kongruent und homogen“[10] mit den Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten ausgestaltet sein muss, oder ob sie nicht gerade wegen der unterschiedlichen Natur und Zielsetzung der Europäischen Gemeinschaften notwendigerweise verschieden strukturiert sein müsse.
Nach einer langen akademischen und politischen Debatte [11] konzipierten die Gründungsväter der „Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft“ (EWG) im Vertrag von Rom (1957) eine völlig inkongruente Verbandsgewalt „sui generis“ der EWG, die sich – ohne Gewaltenteilung, ohne Grundrechtskatalog und ohne sachgegenständliche vertikale Kompetenzverteilung wie in einem föderal strukturierten Staatswesen – bewusst vom staatsrechtlichen Modell ihrer Mitgliedstaaten abhob. Trotz dieser „Inkongruenz“ der Verbandsgewalt der EWG in Bezug auf die Staatgewalt ihrer Mitgliedstaaten traten aber überraschenderweise in keiner der Ratifikationsdebatten des EWG-Vertrages in den nationalen Parlamenten der sechs Gründerstaaten irgendwelche verfassungsrechtliche Bedenken iSd Verdachts einer (Gesamt)Änderung der jeweiligen Verfassung auf und die parlamentarischen Genehmigungen erfolgten ohne die geringsten Probleme und mit großen Mehrheiten. Zum einen war dies auf die Qualifikation der EWG als bloß „funktionaler Zweckverband“ zur wirtschaftlichen Integration [12] iS einer regionalen Präferenzzone gem. Art. XXIV GATT, die, wegen ihres bloß „technischen“ (Harmonisierungs-)Charakters tarifärer Natur, keine wie immer gearteten Rechtstaatlichkeitsprobleme bzw. Beeinträchtigungen individueller Rechtspositionen nach sich ziehen würde, zurückzuführen. Zum anderen kam dazu aber auch noch die Ansicht, dass es im EWG-Vertrag ohnehin eine Reihe von „Surrogaten“ der Rechtsstaatlichkeit – wie zB das „institutionelle Gleichgewicht“[13], das „Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung“ und vor allem die strikte Legalitätskontrolle durch den EuGH – gebe [14].
„Staatsgewalt“ versus „Verbandsgewalt“
Aus theoretischer Sicht stellt sich das Spannungsverhältnis zwischen dem Staatsrecht der Mitgliedstaaten und dem Verbandsrecht internationaler Organisationen folgendermaßen dar: Im Gegensatz zum Staatsrecht, in dem sich innerhalb eines gewaltenteilenden Systems die einzelnen Staatsgewalten Legislative, Exekutive und Judikative zur Sicherung der Rechtsstaatlichkeit und zur Wahrung individualrechtlich geschützter Freiräume – iSv „checks and balances“ – zu hemmen und gegenseitig zu kontrollieren haben, hat die Verbandsgewalt intergouvernementaler Internationaler Organisationen im Allgemeinen und der supranationalen Europäischen Union im Speziellen einen völlig anderen Zweck und eine unterschiedliche Zielsetzung, nämlich die effektive Umsetzung der Organisationsziele im Allgemeinen bzw. die Integration der Volkswirtschaften ihrer Mitgliedsstaaten im Speziellen.
Die Verbandsgewalt der EU besteht auch nicht aus einzelnen Gewalten, die sich – wie in der Gewaltenteilung des Staatsrechts – zum Wohle der Individuen gegenseitig zu hemmen und zu kontrollieren haben, sondern sie ist in einzelne (Teil)Funktionen aufdifferenziert, innerhalb derer dasjenige Organ diejenigen Kompetenzen wahrnimmt, für die es gründungsvertraglich am besten ausgestattet ist [15]. Die Verbandsgewalt einer internationalen Organisation ist daher rein funktionell darauf ausgerichtet, die Organisationsziele so effektiv als möglich zu erreichen und die Funktionsfähigkeit der Organisation entsprechend sicherzustellen.
Die „begrenzten Einzelermächtigungen“, durch die die Mitgliedstaaten nationale Hoheitsrechte auf die jeweiligen Organe der EU übertragen haben, waren auch nicht wie in einer bundesstaatlichen Kompetenzverteilung sachgegenständlich, sondern vielmehr teleologisch–final determiniert [16]. Auch der EuGH betonte diesen fundamentalen Unterschied zwischen einer bundesstaatlich-föderalen und einer verbandlichen vertikalen Kompetenzverteilung zwischen Staaten und den von ihnen gegründeten internationalen Organisationen, indem er im Hinblick auf die Bundesrepublik Deutschland ausführte, „dass die Vorschriften, die die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten betreffen, nicht die gleichen sind wie diejenigen, die den Bund und die Länder miteinander verbinden“[17].
Ist damit aber der Gerichtshof der EU nicht in ein gewaltenteilendes System, wie im Staatsrecht der Mitgliedstaaten, eingebunden – am anschaulichsten geht das Fehlen des Gewaltenteilungsprinzips im Verbandsrecht der EU [18] daraus hervor, dass in der EU der „Hauptlegislator“ Rat [19] ein exekutiv rekrutiertes Organ ist, das sich aus Vertretern der nationalen Regierungen zusammensetzt [20], was einen „gewaltenkumulierenden“ Effekt hervorruft – dann unterliegt er auch nicht dem strikten Verbot, als Judikative nicht in den Kompetenzbereich der Legislative eingreifen zu dürfen. Damit ist es dem EuGH, im Gegensatz zu den Gerichten seiner Mitgliedstaaten, rechtsdogmatisch an sich nicht verboten, durch richterliche Rechtsfortbildung die komplexen integrationsrechtlichen Streitfälle entsprechend „elastisch“ zu lösen. Dazu kommt noch der spezielle Umstand, dass der EuGH, im Gegensatz zu nationalen Gerichten, viel mehr semantische Leerformeln in Form von „dilatorischen Formelkompromissen“ inhaltlich zu konkretisieren hat, wobei er des Öfteren über die hermeneutischen Grenzen einer an der Wortlautschranke orientierten Interpretation hinausgehen musste. Auch sind uU die Sprachfassungen der 24 Amtssprachen der EU nicht immer konsistent, sodass die Mehrsprachenauthentizität gem. Art. 33 WVK die zusätzliche Verwendung (wertend)-rechtsvergleichender, systematischer oder teleologischer Elemente notwendig machte. Vor allem aber der massive Einsatz des „Effektivitätsgrundsatzes“ („effet utile“) durch den Gerichtshof der EU, aufgrund dessen die einzelnen Bestimmungen der Gründungsverträge so ausgelegt werden, dass sie die größtmögliche Wirksamkeit entfalten, führte naturgemäß zu einer Überdehnung des jeweiligen Wortlauts des Primärrechts und damit des Öfteren zu einer Ausweitung der Befugnisse der EU.
Strukturelle Gliederung der Gerichtsbarkeit in den Europäischen Gemeinschaften und in der EU
Gemäß Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 EUV idF des Vertrags von Lissabon umfasst der Gerichtshof der Europäischen Union – in einem „trinitären Aufriss“ – den Gerichtshof (bisher: Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften/EuGH), das Gericht (bisher: Gericht erster Instanz/EuG) und Fachgerichte (bisher: nur Gericht für den öffentlichen Dienst/GöD). Infolge der Auflösung des GöD Ende August 2016 [21] verfügt der Gerichtshof der EU nur mehr über eine „duale Struktur“, nämlich den Gerichtshof und das Gericht. Nachstehend soll ein kurzer Blick auf die Ausformung der trinitären bzw dualen Gerichtsbarkeit in der EU sowie die Bemühungen zur Vermeidung von Judikaturdivergenzen zwischen diesen Gerichten geworfen werden.
Nachdem der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) über 35 Jahre (!) als alleinige Rechtsprechungsinstanz fungiert hatte, kam es Ende Oktober 1988 zur Einrichtung des Gerichts erster Instanz (EuG) [22], das im ersten Rechtszug für Klagen natürlicher und juristischer Personen zuständig war, sofern diese nicht einer Gerichtlichen Kammer übertragen wurden. Die Zuständigkeit der durch den Vertrag von Nizza (2001) eingerichteten Gerichtlichen Kammern sollte sich zunächst nur auf dienstrechtliche Streitigkeiten erstrecken [23]. In zweiter Instanz entscheidet das EuG über Rechtsmittel gegen Entscheidungen der Gerichtlichen Kammern. Im Juni 2004 wurde dem EuG die (erstinstanzliche) Zuständigkeit für Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen der Mitgliedstaaten gegen die Kommission sowie gegen das Europäische Parlament oder den Rat oder gegen beide Organe gemeinsam übertragen. In der Folge bekam das EuG noch weitere Kompetenzen zugewiesen. Aktuell ist die Zuständigkeit des EuG im ersten Rechtszug in Art. 256 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV verankert. Gegen die Entscheidungen des EuG ist die Ergreifung eines, allerdings auf Rechtsfragen beschränkten, Rechtsmittels an den EuGH zulässig.
Nach der Errichtung des EuG sollte es neuerlich weitere 20 Jahre (!) dauern, bis es zur effektiven Anwendung eines Konkordanzverfahrens zur Abgleichung der Judikaturlinien des EuGH und des EuG kam. Der mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Nizza (2001) am 1. Februar 2003 eingeführte Art. 225 Abs. 2 UAbs. 2 EGV [24] sah – für den Fall, dass „ die ernste Gefahr besteht, dass die Einheit oder Kohärenz des Gemeinschaftsrechts berührt wird“ – ein eigenes Verfahren vor dem EuGH zur Überprüfung der Urteile des EuG vor, das aber erst nach den entsprechenden Änderungen der Satzung und der Verfahrensordnung des EuGH im Jahre 2008 angewendet werden konnte [25]. Das erste Überprüfungsverfahren einer Rechtsmittelentscheidung des EuG war die aufgrund des Vorschlags der Ersten Generalanwältin Mitte Dezember 2009 entschiedene Rechtssache M. gegen Europäische Arzneimittelagentur (EMEA) [26].
Anfang November 2004 wurde – als erstes und bislang auch einziges Fachgericht – das Gericht für den öffentlichen Dienst der EU (GöD) [27] eingeführt, das seine Funktion am 12. Dezember 2005 aufnahm [28]. Für die Konkordanz seiner Judikatur mit der des EuG wurde wiederum in Art. 225a Abs. 3 EGV [29] ein Rechtsmittelverfahren gegen Urteile des GöD an das EuG vorgesehen, das auf Rechtsfragen beschränkt ist [30}.
Mit Antrag vom 17. November 2015 schlug der Gerichtshof der EU dem „Gesetzgeber“ Europäisches Parlament und Rat den Erlass einer Verordnung vor, durch die das Gericht für den öffentlichen Dienst der EU (GöD) aufgelöst und die Streitsachen des öffentlichen Dienstes der Union – mit Wirkung vom 1. September 2016 – dem EuG übertragen werden sollen [31]. Dieser Vorschlag ergab sich notwendigerweise aus der Reform des EuG, die vom Unionsgesetzgeber deswegen beschlossen wurde, um die Zunahme der Rechtsstreitigkeiten vor dem EuG bewältigen zu können. Im Jahr 2014 betrug die Anzahl der beim EuG anhängigen und bisher unerledigten Rechtssachen insgesamt 1.600 Fälle, was dem Doppelten der Belastung des EuGH entsprach. Die Zahl der 2014 beim EuG neu anhängig gemachten Fälle betrug rund 1.000 Rechtssachen. Dazu kommt noch der Umstand, dass der EuGH, als Instanzgericht, über Schadensersatzklagen wegen Verletzung des „reasonable time“-Prinzips [32] in der Erledigung von Rechtssachen durch das EuG zu urteilen hatte [33], wobei eine überlange Verfahrensdauer zu Schadensersatzleistungen führte.
Mit Erlass der Verordnung (EU, Euratom) 2015/2422 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2015 zur Änderung des Protokolls Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union [34] kam es in der Folge nicht nur zur Auflösung des GöD, sondern auch zur Eingliederung von dessen sieben Richtern in die Richterbank des EuG sowie auch zu einer weiteren schrittweisen Erhöhung der Zahl der Richter des EuG, das ab dem 1. September 2016 aus 47 Mitgliedern bestand und ab dem 1. September 2019 aus zwei Mitgliedern je Mitgliedsstaat bestehen wird [35].
Aktivitäten und Effizienz des Gerichtshofs der EU
Im Gegensatz zur systematischen Dokumentation der angefallenen bzw. erledigten Rechtssachen – so hat der Gerichtshof von 1952 bis Ende 2016 in knapp 21.000 Rechtssachen (!) Urteile oder Beschlüsse erlassen, das Gericht (seit 1989) in knapp 13.000 und das Gericht für den öffentlichen Dienst (GöD) (seit 2005) in 1.550 Causen [36] – in den jeweiligen Jahresberichten des Gerichtshofs der Europäischen Union liegen hinsichtlich der Effizienz und zügigen Abwicklung der einzelnen Causen nur wenige einschlägige Dokumentationen des Gerichtshofs vor. Diesbezüglich kann aber auf die Dokumentation des Europäischen Rechnungshofs zurückgegriffen werden, der in seinem im Jahr 2017 erschienenen Sonderbericht Nr. 14 für die Jahre 1977 bis 2017 [37] eine Reihe weiterführender Hinweise vorgelegt hat. Dieser, gem. Art. 287 Abs. 4 UAbs. 2 AEUV erstellte Sonderbericht, enthält allerdings keine Aussagen zur Qualität der gerichtlichen Entscheidungen sowie zur laufenden Reform des Gerichtshofs der Europäischen Union. Gem. Art. 3 Abs. 1 der vorerwähnten Verordnung (EU, Euratom) 2015/2422 [38] muss aber der Gerichtshof selbst bis zum 26. Dezember 2020 einen Bericht für das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission über die Arbeitsweise des EuG erstellen, der sich auch auf die Effizienz desselben beziehen muss.
Die beiden Gerichte des „Gerichtshofs der Europäischen Union“, nämlich der „Gerichtshof“ und das „Gericht“ umfassen folgende Personalstände: Der Gerichthof besteht aus 28 Richtern, die von 11 Generalanwälten unterstützt werden, sowie 1 Kanzler. Das Gericht besteht derzeit aus 47 Richtern, deren Zahl bis 2019 auf 54 erhöht werden wird, und 1 Kanzler. Richter und Generalanwälte werden von den Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen ernannt. Ihre Amtszeit beträgt sechs Jahre, wobei eine Wiederernennung zulässig ist. Die Richter und Generalanwälte werden von den 386 Mitarbeitern ihrer Kabinette unterstützt. In den Kabinetten der Richter sind jeweils drei Rechtsreferenten tätig, in denen der Generalanwälte jeweils vier. Der Gerichtshof der Europäischen Union verfügt als Ganzes über 2.168 Mitarbeiter. Jedes der beiden Gerichte hat eine eigene Kanzlei, die über gemeinsame Sprach-, Informationstechnologie- und sonstige Dienste verfügen. Die Gesamtkosten des Gerichtshofs der Europäischen Union, die zulasten des Haushalts der EU gehen, beliefen sich 2017 auf rund 400 Mio. Euro [39]. Für 2018 sind die Ausgaben des Gerichtshofs mit 354,520.089 Euro präliminiert [40}.
Im Zeitraum von 2006 bis 2016 wurde der Gerichtshof pro Jahr durchschnittlich mit rund 1.500 Rechtssachen befasst. Die durchschnittliche Gesamtdauer der Verfahren beim Gerichtshof betrug im Jahr 2016 14,7 Monate und beim Gericht 18,7 Monate. Was den Ablauf und die Dauer der Bearbeitung der Rechtssachen betrifft, so ließen sich laut Rechnungshof in den einzelnen Phasen des „Lebenszyklus“ einer Rechtssache durchaus (unterschiedlich große) zeitliche Einsparungen erreichen. Der „Lebenszyklus“ beginnt mit der Einreichung der Klagschrift in der Kanzlei des Gerichtshofes bzw. des Gerichts, womit das „schriftliche Verfahren“ gemäß den Verfahrensordnungen der beiden Gerichte eröffnet wird. In der Folge weisen die Präsidenten der beiden Gerichte die Rechtssachen den Kammern und/oder den Berichterstattern zu. Beim Gerichtshof weist der Erste Generalanwalt die Rechtssachen einem der Generalanwälte zu. Nach Zuweisung einer Rechtssache und dem Abschluss des schriftlichen Verfahrens wird ein Vorbericht erstellt, wozu zunächst die meisten einschlägigen Schriftstücke ins Französische übersetzt werden müssen. Beim Gericht wird der Vorbericht durch einen Sitzungsbericht ergänzt. Der Vorbericht wird in der Folge in der Generalversammlung des Gerichtshofs bzw. im Rahmen der Kammertagung des Gerichts erörtert. Daran schließt sich die mündliche Verhandlung, an deren Ende – in Verfahren vor dem Gerichtshof – der Generalanwalt seine Schlussanträge stellt [41]. Mit der Beratung, die auf der Grundlage des vom Berichterstatter erstellten Urteilsentwurfs (ausschließlich auf Französisch) erfolgt, und der anschließenden Verkündung der Entscheidung – die Entscheidungen des Gerichtshofs werden mit Stimmenmehrheit gefasst, wobei etwaige abweichende bzw. ablehnende Meinungen nicht bekanntgegeben werden – gilt das jeweilige Verfahrens als abgeschlossen.
Die Urteilsentwürfe werden anschließend von der „Gruppe der Urteilslektoren“ – die für Qualitätssicherung und Kohärenz der Entwürfe, unter Berücksichtigung der Praxis sowie der Präzedenzfälle, zuständig ist – durchgesehen. Die Veröffentlichung der Urteile, in allen 24 Amtssprachen der EU, erfolgt anschließend, unter Hinzufügung des „Europäischen Urteilsidentifikators“ (European Case Law Identifier, ECLI) [42], in der elektronischen Sammlung der Rechtsprechung („Recueil numérique de la jurisprudence“), und kann unter „curia“ [43] im Internet abgefragt werden.
Was die durchschnittliche Dauer der einzelnen Phasen im Lebenszyklus einer Rechtssache betrifft, so variiert diese zum einen je nach Verfahrensart bzw. Streitgegenstand bzw zum anderen je nach Art des Gerichts (Gerichtshof, Gericht) signifikant. Greift man exemplarisch den Fall von Klagen vor dem Gerichtshof heraus, so betrug die durchschnittliche Verfahrensdauer der jeweiligen Hauptphase in den Jahren 2014 und 2015: Schriftliches Verfahren (knapp neun Monate), Erstellung des Vorberichts (etwas über drei Monate), Generalversammlung (ein halber Monat), mündliches Verfahren (Verhandlung) (eineinhalb Monate), Schlussanträge des Generalanwalts (dreieinviertel Monate) und die Abschlussphase (viereinviertel Monate) [44].
Während also zB die durchschnittliche Dauer der Ausarbeitung des Vorberichts beim Gerichtshof etwas über drei Monate dauerte – das „indikative Ziel“ [45] betrug diesbezüglich nur zwei Monate – so nahm im Vergleich dazu die Erstellung des Vorberichts beim Gericht über neun Monate – bei einem indikativen Ziel von zwei (für Rechtsmittel) bzw. vier Monaten (für sonstige Rechtssachen) – in Anspruch.
Als häufigste Faktoren mit Auswirkungen auf die Bearbeitungsdauer von Rechtssachen wurden dem Rechnungshof von Mitarbeitern des Gerichtshofs Folgende eingemeldet: Gerichtsferien [46], Arbeitsüberlastung der Rechtsreferenten, Krankheit, Mutterschafts- bzw. Elternurlaub der Rechtsreferenten oder ihr Ausscheiden aus dem Dienst, die Arbeitsbelastung der Berichterstatter und Generalanwälte, die Komplexität der Rechtssachen sowie die Bearbeitung umfangreicher Unterlagen zu den einzelnen Rechtssachen. Beim Gericht war hingegen der häufigste Verzögerungsfaktor die von der „Gruppe der Urteilslektoren“ benötigte Zeit. Grund dafür war die hohe Arbeitsbelastung dieser Gruppe.
Fazit
Was den ersten Teil des gegenständlichen Beitrags, nämlich die Würdigung der Kritik an der „überschießenden Judikatur“ des Gerichthofs der EU, betrifft, so wurde darin bewusst vor allem auf einen in der Literatur interessanterweise völlig vernachlässigten Aspekt hingewiesen, nämlich auf die gänzlich andere Stellung eines Gerichts im Staatsrecht und im Verbandsrecht einer internationalen Organisation. Im Gegensatz zur Doktrin der „Gewaltenteilung“ zur Sicherung der Rechtsstaatlichkeit in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen, herrscht im Verbandsrecht der EU eine völlig anders strukturierte „Funktionenordnung“ vor, gemäß derer die Organe der Union gehalten sind, durch die ihnen von den Mitgliedstaaten übertragenen Kompetenzen, die Organisationsziele der EU so effektiv als möglich zu verwirklichen. Die Kompetenzen der einzelnen Organe sind dabei nicht sachgegenständlich und nach einzelnen „Gewalten“ – die sich aus rechtsstaatlicher Sicht, zum Wohle der Individuen, gegenseitig hemmen und kontrollieren sollen – verteilt, sondern folgen funktional dem allgemeinen Prinzip, dass sie demjenigen Organ zugeteilt sind, das für die Erreichung des jeweiligen Organisationsziels am besten geeignet ist. In einer solchen „Funktionenordnung“ des Verbandsrechts einer internationalen Organisation kommt naturgemäß einem Gericht eine andere Stellung als im gewaltenteilenden System der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen zu. Es ist in seiner Judikatur nicht auf die eingegrenzte Position der „Judikative“ im gewaltenteilenden System des Staatsrechts konfiniert, sondern kann in seine Rechtsprechung durchaus auch „rechtsfortbildende“ Elemente einfließen lassen. Rechtsdogmatisch lautet die Frage also nicht, ob der Gerichtshof der EU in seinen Urteilen überhaupt rechtsfortbildend vorgehen darf oder nicht, sondern lediglich in welchem Umfang er dazu ermächtigt ist. Es ist daher lediglich das Ausmaß der Wahrnehmung dieser Funktion, also das „Wie“ zu untersuchen, nicht aber das „Ob“. Keiner der (vehementen) Kritiker macht aber diese grundlegende Unterscheidung, sondern geht einfach davon aus, dass der Gerichtshof in vielen Fällen an sich unerlaubterweise „rechtsfortbildend“ bzw. sogar „rechtssetzend“ tätig geworden ist.
Was den zweiten Teil des Beitrages betrifft, so versucht er der Effizienz der Wahrnehmung der richterlichen Funktion in der EU durch deren Gerichte nachzugehen. Erstmals liegen dazu, mit dem Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofes (2017), aussagekräftige Daten über den Ablauf und die Dauer der Bearbeitung von Rechtssachen durch den Gerichtshof der EU vor, die einen Blick in das Innenleben dieses komplexen Spruchkörpers ermöglichen. Interessanterweise stützt sich der Europäische Rechnungshof dabei nicht nur auf die gerichtsintern vorliegenden bzw. auf seine Aufforderung hin vorgelegten Daten, sondern berücksichtigt in seiner Studie auch die Leitlinien zu Effizienz und Zeitmanagement, die die im Bereich der Menschenrechte und der Rechtsstaatlichkeit tätige „Europäische Kommission für die Wirksamkeit der Justiz“ (CEPEJ) des Europarates entwickelt hat [47].
Als eines der wichtigsten Instrumente bezeichnet der Europäische Rechnungshof die Einführung „indikativer Fristen“ für den Abschluss der wichtigsten Phasen im Lebenszyklus einer Rechtsache sowie die fortschreitende Weiterentwicklung von Überwachungsinstrumenten und -berichten, die dazu beigetragen haben, stärkeres Augenmerk auf die zügige Erledigung von Streitsachen zu legen. Zu den Gründen, warum die indikativen Fristen nicht immer eingehalten wurden, gehören vor allem die Arbeitsbelastung der Richter, die Verfügbarkeit von Rechtsreferenten und die Komplexität der Rechtsache. Dazu kommt der Umstand, dass die im Gerichtshof der EU vorhandenen IT-Systeme komplex sind und auf der 1995 eingeführten und damit bereits veralteten zentralen Datenbank („Litige“) beruhen, der im Laufe der Zeit eine große Anzahl von Teilsystemen – insgesamt 95 IT-Anwendungen für Rechtssprechungs- und Verwaltungstätigkeiten – hinzugefügt wurden, sodass erwogen wurde, ein vollständig integriertes IT-System zur Unterstützung der Bearbeitung von Rechtssachen einzuführen. Dementsprechend leitete das Gericht im Jahr 2000 ein „Pro-Curia“ genanntes Projekt ein, das als integriertes IT-System „Litige“ durch vereinfachte und standardisierte Funktionen ersetzen sollte. Schwierigkeiten bei der Umsetzung von „Pro-Curia“ führten aber dazu, dass die Entwicklung dieses Systems gestoppt wurde. Aufgrund dessen behielt der Gerichtshof „Litige“ bei und entschied, zwei andere auf diesem System basierende Projekte umzusetzen, nämlich zum einen das Programm „Enterprise Content Management“ (ECM) und zum anderen eine Aktualisierung von „Litige“. Die Umsetzung dieser Entwicklungen ist aber noch im Gang [48].
Interessanterweise stellen die Übersetzungen von Vordokumenten für die Verfahrenssprache des jeweiligen Verfahrens vor dem Gerichtshof der Europäischen Union – diese wählt grundsätzlich der Kläger mit seiner Klagschrift aus [49] – keinen wesentlichen Verzögerungsfaktor dar und erfolgen regelhaft innerhalb der indikativen Fristen. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass alleine im Zeitraum 2014 bis 2016 die Zahl der beim EuGH übersetzten Seiten insgesamt 1,1 Mio. Seiten pro Jahr (!) betrug. 26% bis 36% davon wurden von externen Rechts- und Sprachsachverständigen angefertigt, wobei sich die Kosten auf 9 bis 12 Mio. Euro pro Jahr beliefen. Erwähnenswert ist abschließend auch die laufende Untersuchung für eine eventuelle Änderung der derzeitigen Sprachenpraxis in Richtung auf die Hinzufügung weiterer Sprachen, als Beratungssprachen der Richter, neben dem bisher dafür exklusiv verwendeten Französisch. Besondere Relevanz im Rahmen einer solchen Neugestaltung des Sprachenregimes wird in diesem Zusammenhang ohne Zweifel aber der durch den „Brexit“ verminderten Bedeutung des Englischen in der EU zukommen.
[1] Unterberger, A. Der Europäische Gerichtshof als Totengräber Europas, EU-Infothek, vom 28. Februar 2017. [2] Vgl. bereits Hummer, W. Die Konstituierung der EU als Rechtsgemeinschaft und die Rolle der Gemeinschaftsgerichte, in: Rill, B. (Hrsg.), Die Synamik der europäischen Institutionen (2011), S. 19 ff. [3] Herzog, R. – Gerken, L. Stoppt den Europäischen Gerichtshof, FAZ, vom 8. September 2008, S. 8. [4] EuGH, Rs. C-144/04, Mangold/Helm, Urteil vom 22. November 2005, Slg. 2005, I-9981, Rdnr. 75 (ECLI:EU:C:2005:709). [5] ZB Pflüger, N. „Stoppt den Europäischen Gerichtshof“, Leserbrief an die FAZ zum Beitrag von Herzog/Gerken. [6] Vgl. Veit, P. Stoppt den Europäischen Gerichtshof? Richterlicher Aktivismus als rechtskontextuelle Notwendigkeit, Recht und Politik 2/2014, S. 90 ff. [7] Höreth, M. Warum sich der Europäische Gerichtshof einfach nicht stoppen lässt. Eine Replik auf Roman Herzog und Lüder Gerken, Recht und Politik 2008, Vol. 44 No. 4, S. 195; vgl. Groh, T. Der Untergang des Abendlandes. Von einem Kreuzzug gegen den Erfinder der europäischen Grundrechte, myops 5/2009, S. 9 ff. [8] Höreth, Warum sich der Europäische Gerichtshof einfach nicht stoppen lässt (Fn. 7). S. 195. [9] Hummer, W. Die Konstituierung der EU als Rechtsgemeinschaft und die Rolle der Gemeinschaftsgerichte, in: Rill, B. (Hrsg.), Die Dynamik der europäischen Institutionen (2011), S. 19 ff. [10] Vgl. Kraus, H. Das Erfordernis struktureller Kongruenz und Homogenität zwischen der Verfassung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft und dem Grundgesetz – Gutachten, in: Veröffentlichungen des Instituts für Staatslehre und Politik e. V. in Mainz (Hrsg.), Der Kampf um den Wehrbeitrag, Bd. 2, 2. Halbband (1953), S. 545 ff. [11] Zusammengefasst in den beiden Bänden „Der Kampf um den Wehrbeitrag“ (1953), hrsg. vom Institut für Staatslehre und Politik e. V. in Mainz. [12] Ipsen, H.-P. Europäisches Gemeinschaftsrecht (1972), S. 196 ff. [13] Vgl. Hummer, W. Das „institutionelle Gleichgewicht“ als Strukturdeterminante der Europäischen Gemeinschaften, in: Miehsler/Mock/Simma/Tammelo (Hrsg.), FS für Alfred Verdross (1980), S. 459 ff.; vgl. dazu Fn. 18. [14] Vgl. Hummer, W. Die gemeinsame Wertebasis in der EU – Vertikales und horizontales „Kongruenz- und Homogenitätsgebot“, in: Pichler, J. W. (Hrsg.), Rechtswertestiftung und Rechtswertebewahrung in Europa (2015), S. 65 ff. [15] Vgl. Hummer, W. Legitimations- und Demokratiedefizit in der Europäischen Union? Rolle und Funktion des EP im „institutionellen Gleichgewicht“, in: Busek, E. – Hummer, W. (Hrsg.), Etappen auf dem Weg zu einer europäischen Verfassung (2004), S. 479 f. [16] Vgl. Giegerich, T. Europäische Verfassung und deutsche Verfassung im transnationalen Konstitutionalisierungsprozess: Wechselseitige Rezeption, konstitutionelle Evolution und föderale Verflechtung (2003), S. 333. [17] EuGH, Rs. C-359/92, Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-3712, Rdnr. 38 (ECLI:EU:C:1994:306). [18} Der EuGH „erfand“ zur Kompensierung des fehlenden Gewaltenteilungsprinzips im Verbandsrecht der EU judikativ die Kunstformel des „institutionellen Gleichgewichts“, die einen Ersatz dafür darstellen sollte; siehe dazu Hummer, W. Das „institutionelle Gleichgewicht“ (Fn. 13), op. cit. [19] Gem. Art. 16 Abs. 1 EUV wird der Rat (im Mitentscheidungsverfahren) gemeinsam mit dem Europäischen Parlament als Gesetzgeber tätig. [20} Vgl. dazu Hummer, W. Paradigmenwechsel im internationalen Organisationsrecht – Von der „Supranationalität“ zur „strukturellen Kongruenz und Homogenität“ der Verbandsgewalt, in: Hummer, W. (Hrsg.), Paradigmenwechsel im Völkerrecht zur Jahrtausendwende (2002), S. 154 ff.; Hummer, W. Vom Postulat „struktureller Kongruenz und Homogenität“ zum (vertikalen) „Homogenitätsgebot“ des Art. 6 Abs. 1 EUV. Strukturdivergenzen zwischen Staats- und Verbandsgewalt, dargestellt am Beispiel des Demokratiepostulats, in: Reinalter, H. (Hrsg.), Die Zukunft der Demokratie (2002), S. 151 ff. [21] Siehe dazu nachstehend. [22] Beschluss 88/591/EGKS/EWG/Euratom des Rates vom 24. Oktober 1988; ABl. 1988, L 319, S. 1 ff. [23] Erklärung (Nr. 16) zu Art. 225a EGV; ABl. 2001, C 80, S. 80. [24] Vgl. dazu die Erklärung (Nr. 13) zu Art. 225 Abs. 2 und 3 EGV; ABl. 2001, C 80, S. 79; siehe nunmehr Art. 256 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV. [25] Vgl. Kühn, W. M. Das Überprüfungsverfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, in: EuZ 1/2010, S. 4 ff. [26] EuGH, Rs. C-197/09 RX II, M/EMEA, Slg. 2009, I-12033 (ECLI:EU:C:2009:804); vgl. Hummer, W. Einheitlichkeit der Judikatur in der EU, Wiener Zeitung, vom 17. Februar 2010, S. 11. [27] Beschluss 2004/752/EG, Euratom des Rates vom 2. November 2004; ABl. 2004, L 333, S. 7 ff. [28] Vgl. Hummer, W. Das „Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union“, Wiener Zeitung vom 3. November 2005, S. 8. [29] IVm Anhang I (Art. 9 bis 13) der Satzung des Gerichtshofs; siehe nunmehr Art. 257 Abs. 3 AEUV. [30] Vgl. nunmehr Art. 256 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV iVm Art. 136a bis 149 VerfO EuG. [31] Vgl. COM(2016) 81 final, vom 22. Februar 2016. [32] Grundrechtlich verankert in Art. 41 Abs. 1 (Recht auf eine gute Verwaltung) und Art. 47 Abs. 1 und 2 (Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht) der Charta der Grundrechte der EU (ABl. 2016, C 202, S. 389 ff., berichtigt durch ABl. 2016, C 400, S. 1). [33] Gericht, Rs. T-479/14, Kendrion/Gerichtshof der EU, Urteil vom 1. Februar 2017 (ECLI:EU:T:2017:48); Gericht, Rs. T-577/14, Gascogne Sack Deutschland GmbH und Gascogne/Gerichtshof, Urteil vom 10. Jänner 2017 (ECLI:EU:T:2017:1); vgl. Hummer, W. Europa-Gericht soll „wachsen“, Salzburger Nachrichten, vom 22. Dezember 2014, S. 28. [34] ABl. 2015, L 341, S. 14 ff. [35] Art. 48 des Protokoll Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofs der EU idF des Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EU, Euratom) 2015/2422 (Fn. 34). [36] EuGH, der Gerichtshof in Zahlen; https://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_80908/ [37] Europäischer Rechnungshof, Beurteilung der Effizienz des Gerichtshofs der Europäischen Union bei der Bearbeitung von Rechtssachen, Sonderbericht Nr. 14 (2017). [38] Siehe Fn. 34. [39] Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht (Fn. 37), S. 9. [40] Endgültiger Erlass (EU, Euratom) 2018/251 des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2018 (ABl. 2018, L 57, S. 2030). [41] Im Gegensatz zur Beratungssprache der Richter, die ausschließlich Französisch ist, steht es den Generalanwälten an sich frei, die Schlussanträge in ihrer Muttersprache abzufassen. Sie werden aber gebeten, eine der „Relaissprachen“ (Deutsch, Englisch, Spanisch oder Italienisch) oder das Französische zu verwenden. [42] //curia.europa.eu/jcms/jcms/P_125997/; siehe dazu Hummer, W. Die Europäische Union – das unbekannte Wesen, Bd. 3 (2017), S. XXIII f. [43] //curia.europa.eu/juris/recherche.jsf?language=de [44] Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht (Fn. 37), S. 24. [45] Der Gerichtshof führte 2004 als Teil des „Praktischen Leitfadens“ [Guide pratique relatif au traitement des affaires portées devant la Cour de Justice (document interne de la Cour – dernière mise à jour à compter de juin 2017)] zur Behandlung von beim Gerichtshof anhängigen Rechtssachen einen sog. „Échéancier“ ein, in dem „indikative Fristen“ für die verschiedenen Schritte der Bearbeitung der meisten Rechtssachen festgelegt sind. Da es sich dabei aber um einen Einheitsansatz („one-size-fits-all approach“) handelt, der für alle Rechtssachen gleichartig verwendet wird, kann auf Art und Komplexität der jeweiligen Rechtssache nicht entsprechend punktgenau eingegangen werden; vgl. Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht (Fn. 37), S. 37 f. [46] Während der Gerichtsferien setzt der Gerichtshof seine Tätigkeit an sich fort, es finden nur keine mündlichen Verhandlungen und Beratungen statt. [47] //ww.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/default_en.asp; vgl. Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht (Fn. 37), S. 41 f. [48] Vgl. Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht (Fn. 37), S. 49. [49] Siehe Art. 29 § 2 VerfO-EuGH bzw. Art. 35 § 2 VerfO EuG; interessanterweise war im Zeitraum 2014 bis 2016 für einen erheblichen Anteil der beim Gerichtshof und insbesondere beim Gericht eingereichten Rechtssachen das Englische (28%) oder das Deutsche (20%) Verfahrenssprache, während das Französische lediglich 13% betrug; Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht (Fn. 37), S. 50.
