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Der „Exit vom Brexit“ als komplexes Problem
Obwohl im Zuge der Aushandlung des Austrittsabkommens des Vereinigten Königreichs (UK) mit der Europäischen Union (EU) gem. Art. 50 Abs. 2 EUV mehrfach auch die Möglichkeit eines Widerrufs der „Brexit“-Erklärung des UK angedacht wurde, ist es bisher noch nicht zu einer vertieften Diskussion darüber gekommen. In dem, legistisch alles andere als geglückten, Art. 50 EUV,[1] ist darüber keine wie immer geartete Regelung enthalten. Nunmehr liegt aber ein entsprechendes Vorabentscheidungsersuchen eines schottischen Gerichts vor, über das der EuGH in Kürze in einem beschleunigten Verfahren zu entscheiden hat. Auf die dabei anstehenden Rechtsfragen soll nachstehend in aller Kürze eingegangen werden.
Einführung
In Bezug auf den Brexit und dessen möglichen Widerruf („Exit vom Brexit“) wird in der Literatur einerseits von einer „der größten rechtlich organisierten Zäsuren in der Europäischen Rechtsgeschichte“ und andererseits der „Vorlagefrage des Jahrzehnts“,[2] die als „historisch einzustufen“ ist,[3] gesprochen, was durchaus nicht als Übertreibung anzusehen ist. Die dabei auftauchenden rechtsdogmatischen Probleme sind singulär und von einer solchen Komplexität, dass sich dazu noch keine einheitliche Meinung unter den (wenigen) einschlägigen Autoren herausgebildet hat. Dazu kommt noch die enge zeitliche Verzahnung dieser Rechtsfragen mit den politischen Vorgaben im UK, die sich wechselseitig bedingen und auch gegenseitig anregen.
Das besondere Merkmal ist dabei aber der Umstand, dass der Gerichtshof (EuGH) zu dieser Fragestellung mit einem Vorabentscheidungsersuchen befasst wurde, über das er nun in aller Kürze zu entscheiden hat, ohne sich dabei auf eine mehr oder weniger gesicherte Rechtsmeinung beziehen zu können. Allerdings werden ihm in wenigen Tagen die Schlussanträge des Generalanwalts vorliegen, an denen er sich orientieren kann.
Es ist daher zunächst der enge zeitliche Zusammenhang zwischen den Vorgängen im UK und dem Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH aufzuzeigen, um dann auf die denkmöglichen Alternativen in der Lösung der Rechtsfrage „Exit vom Brexit“ sowie deren jeweilige Begründung einzugehen.
Das Vorabscheidungsverfahren in der Rs. C-621/18
Am 21. September 2018 fasste das oberste schottische Zivilgericht, der Court of Session, Inner House, First Division – als Rechtsmittelinstanz – den Beschluss, dem EuGH ein Vorabentscheidungsersuchen gem. Art. 267 AEUV mit der Frage vorzulegen, ob es neben der parlamentarischen Zustimmung zu einem etwaigen Austrittsvertrag oder einem „harten Brexit“ (ohne Austrittsvertrag) auch noch eine dritte Alternative gibt, nämlich die Rücknahme der Brexit-Erklärung.[4] Formal war der Antrag gegen den Secretary of State for Exiting the European Union gerichtet. Das Ersuchen ging am 3. Oktober 2018 beim EuGH ein und wurde dort unter der Rechtssachen-Nummer C-621/18 registriert.[5]
Seinen Ausgang nahm dieses Verfahren in einer Anrufung des Court of Session durch sieben schottische Abgeordneten des Europäischen Parlaments, des britischen Parlaments und des schottischen Parlaments[6], die auf eine Feststellungsentscheidung hinauslief, ob der Widerruf der Austrittserklärung des UK einseitig möglich sei, oder nicht, und mit welchen Rechtsfolgen die Austrittserklärung des UK aus der EU gem. Art. 50 Abs. 1 EUV vom 29. März 2017 zurückgenommen werden könnte. Mit dieser Entscheidung würde ihnen nämlich die Möglichkeit eröffnet werden, den etwaigen Austrittsvertrag nicht nur deswegen abzulehnen, da er eine schlechtere Option als ein Austritt ohne Vertrag wäre, sondern womöglich auch deswegen, da er eine schlechtere Option als ein Verbleib des UK in der EU wäre.
Der erstinstanzliche Richter des Court of Session, Outer House, wies den Antrag am 8. Juni 2018 aus folgenden drei Gründen ab: Zum einen qualifizierte er das Feststellungsbegehren als rein hypothetisch, sodass dieses nach schottischem Recht unzulässig sei; zum anderen würde dieses auch gegen den Grundsatz der Parlamentssouveränität verstoßen, da Äußerungen der Regierung im Parlament für unrichtig erklärt würden; zuletzt hielt der Richter das Begehren aber auch aus europarechtlicher Sicht[7] für hypothetisch, sodass ein diesbezügliches Vorabentscheidungsersuchen gem. Art. 267 AEUV unzulässig wäre.
Der Dreier-Senat des Court of Session, Inner House, verwarf diese Argumentation und stellte fest, dass das Verfahren nach Auslösung der Wirkungen des Art. 50 EUV nicht mehr als rein hypothetisch zu betrachten sei, sodass sehr wohl zulässigerweise ein Vorabentscheidungsbegehren gem. Art. 267 AEUV gestellt werden könnte. Zudem sei die Überprüfung der Richtigkeit von Aussagen von Regierungsvertretern im Parlament kein Eingriff in dessen verfassungsmäßig verbürgte Rechte.[8]
Aufgrund der Dringlichkeit der gegenständlichen Frage ordnete der Präsident des Gerichtshofs, Koen Lenaerts, am 19. Oktober 2018, nach Anhörung des Berichterstatters C. G. Fernlund, und des Generalanwalts, M. Campos Sánchez-Bordona, für das gegenständliche Vorabentscheidungsersuchen ein „Beschleunigtes Verfahren“ gem. Art. 105 der Verfahrensordnung des EuGH an,[9] im Zuge dessen er umgehend auch den Termin für die mündliche Verhandlung im Plenum mit 27. November 2018 festsetzte.[10] Die Präsentation der Schlussanträge des Generalanwalts Campos Sánchez-Bordona ist für den 4. Dezember 2018 vorgesehen.
Gegenseitige Bedingtheiten zwischen dem zu erwartenden EuGH-Urteil und den innenpolitischen Gegebenheiten im UK
Gem. Section 13 des Austrittsvertrages vom 14. November 2018, der am 25. November 2018 von allen Mitgliedstaaten der EU übereinstimmend angenommen wurde,[11] kann sowohl dieser, als auch das Protokoll über Irland/Nordirland sowie die Politische Erklärung über den Rahmen der künftigen Beziehungen zwischen dem UK und der EU,[12] aber erst dann ratifiziert werden, wenn auch das Parlament des UK diesen Übereinkommen zugestimmt hat. Bedenkt man, dass für diese Abstimmung im britischen Unterhaus bereits der 11. Dezember 2018 vorgesehen ist, erkennt man, wie klein dadurch das „Zeitfenster“ für die Sachentscheidung durch den EuGH geworden ist. Sollte, wie allgemein erwartet, die Abstimmung im britischen Parlament negativ ausgehen, dann wäre der Entwurf des gegenständlichen Austrittsvertrages sowie der Rahmenbedingungen für die zukünftigen Beziehungen zwischen dem UK und der EU gem. Art. 50 Abs. 2 EUV bereits gefallen, und realistischer Weise auch nicht mehr „verbesserbar“. Damit wäre aber ein „hard Brexit“ unvermeidbar und die Verträge der Union würden gem. Art. 50 Abs. 3 EUV zum bereits feststehenden Austrittszeitpunkt, nämlich dem 29. März 2019, auf das UK keine Anwendung mehr finden. Für diesen Fall würde sich gegebenenfalls die Alternative einer einseitigen Zurücknahme der Austrittserklärung des UK – mit oder ohne Zustimmung des Europäischen Rates bzw. mit oder ohne neuerlichem Referendum – anbieten.
Sollte es am 11. Dezember 2018 im britischen Unterhaus aber überraschenderweise doch zu einer Zustimmung zum Abschluss des Austrittsvertrages sowie der Rahmenbedingungen für die zukünftigen Beziehungen zwischen dem UK und der EU kommen, dann würde eine spätere einseitige Zurücknahme der Austrittserklärung des UK an sich keinen Sinn mehr machen, wäre aber denkmöglich nicht ausgeschlossen.
Diese Überlegungen würden es nahelegen, dass der Gerichtshof für seine Entscheidung zunächst den Ausgang der Abstimmung im britischen Unterhaus abwartet und diese nicht durch eine „vorschnelle“ Entscheidung präjudiziert. Sowohl eine Bejahung, als auch eine Verneinung der Zulässigkeit einer einseitigen Revokation des Austrittsbegehrens des UK würde direkte Konsequenzen für die Einstellung der Abgeordneten und damit auch für den Ausgang der Abstimmung haben. Würde nämlich der EuGH die Unzulässigkeit eines „Exit vom Brexit“ feststellen, dann müssten die Abgeordneten im Falle einer Verwerfung des Austrittsabkommens mit einem unwiderruflichen „hard Brexit“ und dessen nachteiligen wirtschaftlichen Konsequenzen rechnen, anderenfalls bliebe aber die Hoffnung bestehen, diesen unter Umständen – mit oder ohne neuerliches Referendum – noch abwenden zu können. Dementsprechend wird in der Literatur auch die Hoffnung gehegt: „In die grausame Situation, einem überraschenderweise dann doch angesetzten zweiten Referendum die Hoffnung zu nehmen, dürfte sich der Gerichtshof nach Möglichkeit nicht bringen lassen“.[13]
Auch aus pragmatischen Gründen ist wohl mit keinem „verfrühten“ Urteil des EuGH zu rechnen, verkündet der Generalanwalt seine Schlussanträge doch am 4. Dezember 2018, sodass dem Gerichtshof bis zur Abstimmung im britischen Parlament am 11. Dezember lediglich einige wenige Tage bleiben, um deren rechtsdogmatische Begründungen entsprechend zur Kenntnis zu nehmen bzw. auch darauf einzugehen.
Wie weitgehend in diesem Zusammenhang die Vermutungen hinsichtlich des zu erwartenden Urteils des EuGH gehen, zeigt folgende Argumentation eines Autors, der annimmt, dass der EuGH unter Umständen einen Mittelweg suchen könnte, um den Briten nicht die volle Verfahrenshoheit zu geben. Er könnte zB einen Rückzug vom Brexit davon abhängig machen, dass die ursprüngliche Austrittserklärung nach Art. 50 EUV mit einem Willensmangel behaftet war.[14]
Aus pragmatischer Sicht werden vor allem aber folgende drei Urteils-Varianten des EuGH erwartet: (1) Der EuGH könnte entscheiden, dass eine Rücknahme des Austrittswunsches nicht zulässig ist; (2) Eine einseitige Rücknahme durch Großbritannien wäre möglich und (3) Eine Rücknahme wäre nur mit Zustimmung aller EU-Mitgliedstaaten zulässig. Für die letzte Variante spräche der Umstand, dass selbst die Zwei-Jahres-Frist für die Austrittsverhandlungen nur mit Zustimmung aller Mitgliedstaaten verlängert werden kann.[15]
Mögliche Interpretationsalternativen des „Exit vom Brexit“
Die gegenständliche Fragestellung eines möglichen „Exit vom Brexit“ ist singulär, da zur Anwendung von Art. 50 EUV weder konkrete Anwendungsfälle,[16] noch eine einschlägige Rechtsprechung existiert, auf die eine abschließende Aussage gestützt werden könnte. Dazu kommt noch der Umstand, dass wegen der durch den Europäischen Rat gem. Art. 50 Abs. 2 Satz 2 EUV dafür festzulegenden Leitlinien von einem weiten politischen Handlungsspielraum im Rahmen des Austrittsverfahrens gem. Art. 50 EUV ausgegangen werden muss.
Aus diesem Grunde kann im vorliegenden Kurzbeitrag auch keine abschließende Bewertung der komplexen Rechtsfrage eines „Exit vom Brexit“ auf der Basis von Art. 50 EUV gegeben, sondern nur versucht werden, eine Zusammenfassung der für und gegen die Möglichkeit einer Rücknahme der Austrittsmitteilung sprechenden Überlegungen im Rahmen einer Interpretation der dafür vorgesehenen Voraussetzungen des Art. 50 EUV zu geben. Die einschlägige Literatur dazu ist spärlich und darüber hinaus auch noch kontrovers.[17]
Widerruf der Austrittsmitteilung mit bzw. ohne Zustimmung der anderen Mitgliedstaaten?
Was den Widerruf der Austrittsmitteilung mit bzw. ohne Zustimmung der anderen Mitgliedstaaten betrifft, so besteht weithin Übereinstimmung, dass das Austrittsverfahren ausgesetzt werden könnte, wenn alle anderen Mitgliedstaaten der EU dieser Vorgangsweise zustimmen würden. Der Europäische Rat könnte daher im Konsens beschließen, den Widerruf der Mitteilung gem. Art. 50 EUV anzunehmen, wenngleich die Zustimmung anderer EU-Organe gegebenenfalls ebenfalls erforderlich sein könnte.[18] Andere Kommentatoren gehen wiederum von zwei weiteren Szenarien aus: entweder wird durch die künftige Beziehung zwischen der EU und dem austretenden Mitgliedstaat nach Abschluss der Verhandlungen lediglich die Anwendung der Verträge auf diesen Staat erneut bestätigt, oder die Parteien könnten sich darauf einigen, die Verhandlungen auf unbestimmte Zeit auszudehnen und möglicherweise ein Protokoll in die Verträge aufzunehmen, in dem der Widerruf der Austrittsmitteilung gem. Art. 50 EUV bestätigt wird.[19]
Auch das Europäische Parlament geht in seiner Resolution vom 5. April 2017 von der Zulässigkeit eines Widerrufs der Austrittsmitteilung der Briten aus, der aber nur unter Bedingungen, die von allen Mitgliedstaaten der EU-27 festgelegt werden, möglich sein dürfte.[20]
Im Gegensatz zu diesen Möglichkeiten der einvernehmlichen Aussetzung des Austrittsverfahrens erscheint ein einseitiger Widerruf einer Austrittsmitteilung gem. Art. 50 EUV wesentlich problematischer und wird in der einschlägigen Literatur dementsprechend auch kontrovers diskutiert. Nachstehend sollen die wesentlichsten Pro- und Contra-Argumente für einen einseitigen „Exit vom Brexit“ kurz dargestellt werden.
Argumente für die Zulässigkeit eines „Exit vom Brexit“
Art. 50 EUV geht, in bewusster Abweichung von den Kündigungs‑ bzw. Beendigungsgründen völkerrechtlicher Verträge gemäß der Wiener Vertragsrechtskonvention (1969), von einem speziellen einseitigen Austrittsrecht eines Mitgliedstaates aus der EU aus, das in dessen freiem Ermessen steht und an keine materiellen Voraussetzungen gebunden ist. Demgemäß könnte man von einer Revokationsmöglichkeit der Austrittsmitteilung als zulässigem contrarius actus ausgehen, vor allem auch deswegen, da durch die gegenständliche Mitteilung ja kein qualifizierter Vertrauenstatbestand auf Seiten der EU entstanden ist, den es zu beachten gelte. So regelt auch das Austrittsabkommen gem. Art. 50 Abs. 2 EUV lediglich die konkreten Modalitäten des Austritts, nicht aber diesen selbst, der in der alleinigen Verfügungsgewalt des austrittswilligen Mitgliedstaates verbleibt. Drastisch drückt dies ein Autor folgendermaßen aus: „Unglaublich aber wahr ist, dass die Briten (…) jederzeit einseitig ihre Austrittsabsicht widerrufen können“.[21]
Die Wirkung der Mitteilung der Austrittsabsicht eines Mitgliedstaates gem. Art. 50 Abs. 1 EUV ist aufschiebend bedingt, hängt sie doch zum einen vom Abschluss eines Austrittsabkommens innerhalb einer Frist von zwei Jahren (Abs. 2), oder vom ergebnislosen Verstreichen dieser Fallfrist (Abs. 3) ab. Damit wird dem Europäischen Rat vom austrittswilligen Mitgliedstaat aber nicht der Austritt selbst, sondern lediglich die „Absicht“ seines Austritts mitgeteilt. Diese Formulierung könnte den Schluss zulassen, dass davon aber wieder Abstand genommen werden kann.
Es wird aber auch der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) bemüht, um festzustellen, dass es mit diesem unvereinbar sei, dass ein zunächst austrittswilliger Staat, der von dieser Absicht später Abstand nimmt, nach einer bereits erfolgten Austrittsmitteilung zunächst das Austrittsverfahren des Art. 50 EUV und anschließend das Aufnahmeverfahren gem. Art. 49 EUV durchlaufen müsste, um EU-Mitglied zu bleiben bzw. zu sein.[22] Einem Mitgliedstaat, der seine Austrittsentscheidung bereue, könne schließlich nicht zugemutet werden, zunächst das Austrittsverfahren und anschließend wieder ein komplettes Aufnahmeverfahren durchstehen zu müssen.[23] Mit anderen Worten geht es dabei um die Frage, ob die Rücknahme des Austrittsantrags einen Neubeitritt zur EU erforderlich machen würde, oder ob die Mitgliedschaft unter den bisherigen Konditionen wieder auflebt bzw. beibehalten bleibt.
In diesem Zusammenhang wird aber auch auf die Bestimmung des Art. 68 WVK (1969) rekurriert, gemäß derer iSe „favor contractus“ eine Notifikation der Austrittsabsicht aus einem Vertrag jederzeit widerrufen werden darf, bevor sie rechtskräftig wird. Auch wenn Art. 50 EUV als „lex specialis“ dieser Bestimmung vorgeht,[24] so dient die WVK (1969) doch als Interpretationshilfe, da Art. 50 EUV zu den Bedingungen und Rechtsfolgen eines Widerspruchs schweigt. Ansonsten käme man zu dem Ergebnis, dass eine neu gewählte, pro EU-Regierung eines Mitgliedstaates keinerlei Möglichkeit hätte, den Austrittsprozess rückgängig zu machen, selbst wenn sie sich auf einen Parlaments- oder Referendumsentschluss stützen könnte. „Der Mitgliedstaat würde somit aus der EU hinausgezwungen“.[25] Sollten also die Bürger eines Noch-Mitgliedstaates ihre Meinung vor Inkrafttreten des Austritts ändern, sollte ihnen schon aus Zweckmäßigkeitsgründen eine solche Widerrufsmöglichkeit gewährt werden. Bei dieser Interpretation ergibt sich auch, dass für den einseitigen Widerruf kein zweites britisches Referendum erforderlich wäre, wiewohl es politisch opportun erscheinen könnte.
Ganz ähnlich argumentieren einige andere Autoren, die die Meinung vertreten, dass der einseitige Widerruf einer Austrittsmitteilung dann rechtlich möglich ist, wenn dies im Einklang mit den nationalen verfassungsrechtlichen Vorschriften des austretenden Mitgliedstaates erfolgt. Wenn der austretende Staat in diesem Szenario beschließt, das Austrittsverfahren zu stoppen, wären die anderen Mitgliedstaaten rechtlich nicht in der Lage, diesen Staat zum Verlassen der EU zu zwingen.[26] Ein Staat teilt seine Austrittsabsicht mit und eine Absicht kann auch wieder geändert werden. Jede andere Situation käme einem Ausschluss aus der EU gleich, was nicht das Ziel der Verfasser des Art. 50 EUV gewesen sein dürfte.[27]
Argumente für die Unzulässigkeit eines „Exit vom Brexit“
Art. 50 EUV sieht keine Ausnahme für den Fall vor, dass ein austrittswilliger Mitgliedstaat seine Meinung ändert und weiter in der EU verbleiben will. Aus systematischen Überlegungen heraus, könnte aus der Formulierung „es sei denn“ in Art. 50 Abs. 3 EUV aber abgeleitet werden, dass eine einvernehmliche und einstimmige Fristverlängerung durch den Europäischen Rat eine abschließende Ausnahmevorschrift darstellt,[28] sodass kein Platz für einen einseitigen Widerruf der Austrittsabsicht übrig wäre.
Im Gegensatz zur vorstehend angeführten Ansicht, dass die Wirkung der Mitteilung der Austrittsabsicht eines Mitgliedstaates gem. Art. 50 Abs. 1 EUV nur „aufschiebend bedingt“ ist, wird in der Literatur aber auch angenommen, dass die Rechtsnatur der Austrittserklärung durchaus unmittelbar rechtsgestaltend ist. Zum einen geht der Mitteilung nach Art. 50 Abs. 2 EUV nach dem klaren Wortlaut von Art. 50 Abs. 1 EUV ein Beschluss des Mitgliedstaates zum Austritt im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorgaben voraus und zum anderen ist auch die Rechtsfolge der Erklärung eindeutig: Allein ihr Zugang führt nach dem Ablauf einer zweijährigen Frist automatisch zur ungeregelten Beendigung der Mitgliedschaft des betroffenen Mitgliedstaates in der EU. Abgewendet werden kann dieses Ergebnis nach Art. 50 Abs. 3 EUV nur durch ein aktives und einvernehmliches Handeln aller Mitgliedstaaten –entweder durch den Abschluss eines Austrittsabkommens oder aber durch die einvernehmliche Verlängerung der vorgesehenen Zwei-Jahres-Frist.[29]
Ohne vorab die Zulässigkeit von zivilrechtlichen und völkerrechtlichen Analogien im Verbandsrecht der EU überprüft zu haben, kommt dieser Autor in weiterer Folge zu dem Schluss, dass die in Art. 50 Abs. 2 EUV geregelte Austrittsmitteilung „Gestaltungsrechten“ entspricht, wie sie aus dem privaten Vertragsrecht bekannt sind (sic). Die Gestaltungswirkung tritt schon unmittelbar mit dem Zugang der Willenserklärung ein, da die Vertragsbeendigung kein weiteres Zutun der Vertragsparteien mehr verlangt und nur noch vom Zeitablauf abhängig ist. „Der Kündigende kann die bereits eingetretene Änderung des Rechtsverhältnisses daher nach Zugang der Kündigungserklärung auch nicht mehr einseitig ungeschehen machen“.[30]
Konsequenter Weise kommt dieser Autor, neben dieser zivilrechtlichen rechtsdogmatischen „Anleihe“, auch durch einen völkerrechtlichen Analogieschluss zum selben Ergebnis. Im Gegensatz zur vorerwähnten Argumentation, dass Art. 68 WVK ausdrücklich die Rücknahme einer Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrages bis zu dem Zeitpunkt erlaubt, zu dem sie wirksam wird, ist folgendes festzuhalten: Führt die Kündigung aber automatisch, wenngleich erst zu einem späteren Zeitpunkt, eine Vertragsbeendigung herbei, ist sie zutreffender Weise schon mit ihrem Zugang nach Art. 78 WVK und nicht erst dann wirksam, wenn die Kündigungsfrist verstrichen ist.
Zuletzt wird aber auch entstehungsgeschichtlich argumentiert und deswegen für die Unzulässigkeit eines Widerrufs der Austrittsmitteilung plaidiert, da im Zuge des Verfassungskonvents[31] ja ein Vorschlag zur Diskussion stand, der ein ausdrückliches Widerrufsrecht vorsah – „Der Widerruf der Austrittsabsicht kann jederzeit durch Erklärung gegenüber dem Präsidenten des Europäischen Rates erfolgen“[32] – letztlich aber verworfen wurde. Der Umstand, dass in der endgültigen Fassung von Art. 50 EUV trotz entsprechender Änderungsvorschläge keine Rücknahmemöglichkeit aufgenommen worden ist, legt die Annahme nahe, dass eine solche Rücknahme unbeachtlich bzw. ausgeschlossen sein soll.[33]
Mit ein Grund für die explizite Nichtaufnahme einer Widerrufsmöglichkeit in Art. 50 EUV dürfte vor allem aber die dadurch befürchtete Möglichkeit einer zeitlichen und inhaltlichen Manipulation der Austrittskonditionen durch den Austrittsbefürworter gewesen sein. Könnte nämlich der austrittswillige Staat seine Mitteilung ad libitum zurücknehmen, um die in Art. 50 Abs. 3 EUV vorgesehene Zweijahresfrist durch eine zweite Mitteilung erneut in Gang zu setzen, so könnten hierdurch sowohl die Fristsetzung als auch das Einstimmigkeitserfordernis im Europäischen Rat für eine Fristverlängerung umgangen werden. Ein einseitiger Rückzug und späterer Neuantrag des Austritts wäre treuwidrig, die Briten dürften den Widerruf nicht als Verfahrenstrick missbrauchen, um zwei Jahre später erneut einen Brexit zu versuchen.[34]
Schlussbetrachtungen
Wie die vorstehend angeführten kontroversiellen Ansichten belegen, herrscht hinsichtlich der Zulässigkeit eines „Exit vom Brexit“ in der Literatur alles andere als Einhelligkeit vor. Wenngleich in Kürze vom EuGH dazu auch eine definitive Rechtsmeinung zu erwarten ist, erscheint es für ein umfassendes Verständnis dieser sowohl juristisch als auch politisch äußerst komplexen Fragestellung angezeigt, auch auf die Vorfragen dafür entsprechend einzugehen, wie dies vorstehend versucht wurde. Leider sind die wenigen dazu geäußerten Rechtsmeinungen nicht konsistent und ergeben daher keine einheitliche Linie.
Das Fazit der Unterabteilung Europa/Fachbereich Europa des Deutschen Bundestages ist vage und fällt folgendermaßen aus: Die bisher vorgebrachten Argumente sprächen eher für die Möglichkeit einer Rücknahme des Austrittsgesuchs. Schließlich habe das UK lediglich seine Absicht bekundet, aus der Union auszutreten und nicht den Austritt selbst dekretiert.
Der Rechtsausschuss des Europäischen Parlaments wiederum betont in seiner knappen Analyse, dass es einen Weg zurück geben müsse, da alles andere faktisch einem Zwang zum Austritt gleichkomme, was keinesfalls von Art. 50 EUV intendiert sei.
Im Gegensatz dazu stellt der High Court of Justice in seinem Urteil vom 3. November 2016 unmissverständlich fest: „Important matters in respect of Article 50 were common ground between the parties: (1) a notice under Article 50(2) cannot be withdrawn, once it is given“.[35]
Lässt man alle geäußerten Meinungen Revue passieren, dann ist mehrheitlich wohl davon auszugehen, dass Art. 50 EUV einen „Exit vom Brexit“ unter bestimmten Voraussetzungen zulasse.
Wie sehr auch die europäische Öffentlichkeit an dieser Frage der Zulässigkeit eines „Exit vom Brexit“ und dem damit unter Umständen verbundenen Verbleib des UK in der EU interessiert ist, belegt die große Anzahl von „Europäischen Bürgerinitiativen“, die sich mit diesem Thema beschäftigen, von der Europäischen Kommission aber durchaus unterschiedlich behandelt wurden. Nachdem die Kommission in den letzten zwei Jahren vier einschlägige Bürgerinitiativen registriert[36], zwei weitere aber verworfen hatte,[37] verweigerte sie am 28. November 2018 die Eintragung der Bürgerinitiative mit dem Titel „EU-weites Referendum um festzustellen, ob die EU-Bürger den Verbleib oder Austritt des Vereinigten Königreichs wollen!“, da deren Begehren ihres Erachtens außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Union liege.[38]
Im Gegensatz dazu hatte sie aber am 18. Juli 2018 die Europäische Bürgerinitiative „Dauerhafte Unionsbürgerschaft“ registriert,[39] die die Notwendigkeit feststellt, dass die Kommission Mittel vorschlägt, um damit das Risiko eines kollektiven Verlustes der Unionsbürgerschaft – wie eben im Falle eines Brexit – und der damit verbundenen Rechte zu vermeiden.
Nachtrag
Wie angekündigt, trug Generalanwalt Campos Sánchez-Bordona am 4. Dezember 2018 seine Schlussanträge vor dem Plenum des EuGH vor, in denen er die Rechtsansicht vertrat, dass Art. 50 Abs. 1 EUV es zulasse, die Mitteilung der Austrittsabsicht einseitig zurückzunehmen und zwar bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Austrittsabkommens, vorausgesetzt, über die Rücknahme sei im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Vorschriften des betreffenden Mitgliedstaates entschieden worden, sie werde dem Europäischen Rat förmlich mitgeteilt, und es liege keine missbräuchliche Praxis vor.[40]
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[1] Vgl. dazu Hummer, W. Unschlüssige Austrittsszenarien aus der EU und deren Konsequenzen, in: Stieber, K.-S. (Hrsg.), Brexit und Grexit. Voraussetzungen eines Austritts, Hanns Seidel-Stiftung/Akademie für Politik und Zeitgeschichte – Argumente und Materialien zum Zeitgeschehen Nr. 102 (2015), S. 15 ff.
[2] Schmidt-Kessel, M. Lässt sich der Brexit rechtlich noch stoppen?, lto.de vom 12. Oktober 2018, S. 1.
[3] Centrum für Europäische Politik: Exit vom Brexit?, cep.eu, vom 28. November 2018.
[4] Rs. Andy Wightman MSP and others versus Secretary of State for Exiting the European Union (2018) CSIH 62, additional parties: Tom Brake und Chris Leslie.
[5] ECLI:EU:C:2018:851.
[6] Eingebracht von den sieben Abgeordneten Andy Wightman, Ross Greer, Alyn Smith, David Martin, Catherine Stihler, Jolyon Maugham und Joanna Cherry.
[7] Siehe dazu das OMT-Urteil des EuGH vom 16. Juni 2015 in der Rs. C-62/14, Gauweiler ua./Deutscher Bundestag (ECLI:EU:C:2015:400).
[8] Schmidt-Kessel, Lässt sich der Brexit rechtlich noch stoppen? (Fn. 2), S. 3.
[9] VerfO des Gerichtshofs vom 25. September 2012 (ABl. 2012, L 265, S. 1), idF der Änderungen vom 18. Juni 2013 (ABl. 2013, L 173, S. 65) und 19. Juli 2016 (ABl. 2016, L 217, S. 69).
[10] Rettman, A. EU judges urged not to let Britain halt Brexit, euobserver vom 28. November 2018.
[11] Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community, as endorsed by leaders at a special meeting of the European Council on 25 November 2018.
[12] Vgl. Rats-Dok. XT 21095/18, vom 22. November 2018.
[13] Schmidt-Kessel, Lässt sich der Brexit rechtlich noch stoppen? (Fn. 2), S. 4.
[14] Aussage des Professors für Europarecht an der Universität Bielefeld, Franz Mayer, im Interview mit Wolfgang Janisch, unter dem Titel „Können die Briten den Brexit einfach absagen?“, Süddeutsche.de, vom 27. November 2018.
[15] Kornmeier, C. Ist der Exit vom Brexit möglich?, tagesschau.de, vom 27. November 2018.
[16] Der sog. „Austritt“ Grönlands im Jahr 1985 stellte lediglich eine nunmehrige Anwendung der Bestimmungen über die „Überseeischen Länder und Hoheitsgebiete“ (ÜLG) auf Grönland dar (Art. 204 AEUV); vgl. Hummer, W. Kommentierung von Art. 204 AEUV, Rdnr. 2-5, in: Vedder, C. – Heintschel v. Heinegg, W. (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Handkommentar 2. Aufl. (2018), S. 917 f..
[17] Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang lediglich die Ausarbeitung der „Unterabteilung Europa – Fachbereich Europa“ des Deutschen Bundestages mit dem Titel „Zurücknahme eines Antrags gemäß Art. 50 EUV“ vom 28. Juni 2016 (PE 6 – 3000 – 112/16); „Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union – Rechtliche und verfahrensbezogene Aspekte – Eingehende Analyse“, Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments, Autoren: Jesús Carmona, Carmen-Cristina Cîrlig und Gianluca Sgueo (PE 599.352 vom März 2017); diese Studie geht auf die gegenständliche Frage lediglich auf zwei Seiten (S. 11 f.) in sehr kursorischer Art ein.
[18] Studie des Wissenschaftlichen Dienstes des Europäischen Parlaments (Fn. 17), S. 11.
[19] Eeckhout, P. – Frantziou, E. Brexit and Article 50 TEU: A constitutionalist reading, UCL European Institute, Working Paper, Dezember 2016.
[20] Vgl. Becker, M. Juristen halten Exit vom Brexit für möglich, SPIEGEL ONLINE, vom 5. April 2017.
[21] Straubhaar, T. Die heikle Hintertür im Brexit-Szenario, WELT.de vom 24. Jänner 2017.
[22] Gutachten Deutscher Bundestag (Fn. 17), S. 12.
[23] Ostendorf, P. Kein Exit vom Brexit, lto.de, vom 10. April 2017, S. 2.
[24] Brexit Unknowns, House of Commons Library, Briefing Paper, Number 7761, 9 November 2016, S. 6.
[25] Wixforth, S. – Weeks, J. Exit vom Brexit: der Weg über die Wiener Vertragsrechtskonvention, Arbeit & Wirtschaft, vom 5. Februar 2018, S. 3; Weeks, J. Brexit And The Status Quo Ex-Ante, Social Europe, vom 11. September 2017.
[26] Vgl. Garner, O. After Brexit: Protecting European Citizens and Citizenship from Fragmentation, EUI Department of Law Working Paper No. 2016/22.
[27] „Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union. Rechtliche und verfahrensbezogene Aspekte – Eingehende Analyse“, Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments (Fn. 17), S. 12 (unter Berufung auf Jean-Claude Piris und John Kerr).
[28] Gutachten Deutscher Bundestag (Fn. 17), S. 9.
[29] Ostendorf, P. Kein Exit vom Brexit (Fn. 23), S. 3.
[30] Ostendorf, Kein Exit vom Brexit (Fn. 23), S. 4.
[31] Europäischer Konvent, Entwurf der Verfassung, Bd. I, 28. Mai 2003; CONV 724/1/03 REV 1 Annex 2, S. 133 ff.
[32] Sylvia-Yvonne Kaufmann, Suggestion for amendment of Article 46; //european-convention.europa.eu/docs/Treaty/pdf/46/Art46KaufmannDE.pdf
[33] Gutachten Deutscher Bundestag (Fn. 17), S. 10.
[34] Aussage von Daniel Thym im Interview mit Albrecht Meier, unter dem Titel „Je früher das Austrittsverfahren gestoppt würde, umso besser“, tagesspiegel.de vom 4. Jänner 2018.
[35] [2016] EWHC 2768 (Admin), Case No: CO/3809/2016 und CO/3281/2016, Rdnr. 10.
[36] „Dauerhafte Unionsbürgerschaft“, „Erhalt der Unionsbürgerschaft“, „Unionsbürgerschaft für die Europäerinnen und Europäer: In Vielfalt geeint trotz Bodenrecht und Abstammungsrecht“ und „Europäisches Ausweisdokument für Freizügigkeit“.
[37] „Stop Brexit“ und „British friends – stay with us in EU“.
[38] https://ec.europa.eu/germany/news/20181128-buergerinitiative-referendum_de
[39] ABl. 2018, C 264, S. 4.
[40] Gerichtshof der Europäischen Union/Pressemitteilung Nr. 187/18 vom 4. Dezember 2018.
