Von den Verhaltenskodizes zum gemeinsamen Transparenz-Register von Europäischem Parlament und Kommission

Nach dem neuesten Jahresbericht über das gemeinsame Transparenz-Register des Europäischen Parlaments (EP) und der Europäischen Kommission von Ende November 2013 haben sich mehr Interessenvertreter (Lobbyisten) als jemals zuvor registrieren lassen. Inzwischen sind fast 6.000 Organisationen in das Register eingetragen, was einer Zunahme um 10% im Vergleich zum vorjährigen Jahresbericht entspricht. Damit sind 60 bis 75% aller Lobbyisten mit Sitz in Brüssel erfasst und entsprechend registriert. Wozu dient aber das Transparenz-Register und wie verhält es sich zu den Verhaltenskodizes des EP und der Kommission?

[[image1]]Wenngleich noch nicht so verbreitet wie in den USA, nimmt das Phänomen des Lobbyismus auch in Europa mehr und mehr zu. In der demokratischen Willensbildung wie auch im Bereich der Verwaltung wird es zusehends als legitim erkannt, dass interessierte Kreise und Betroffene ihre Interessen gegenüber der öffentlichen Hand darlegen, dafür auch werben und versuchen, sie durchzusetzen sowie zu diesen Zwecken Personen, Unternehmen oder Interessenvereinigungen einzuschalten. Mehr und mehr wird transparentes und reguliertes Lobbying als positiv angesehen, da es durchaus zu einer Vertiefung der fachlichen Information beitragen und die Zivilgesellschaft in ihrer Beteiligung an der Entscheidungsvorbereitung stärken kann.  

Transparenzgebot

In dieselbe Kerbe schlägt auch das Transparenzgebot, das in den Gründungsverträgen der EU in einer Reihe von Bestimmungen verankert ist. So werden in der EU die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen[1]) und die Organe der EU sind angehalten, einen offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog mit den repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft zu pflegen[2]). Um eine verantwortungsvolle Verwaltung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen, handeln die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter weitestgehender Beachtung des Grundsatzes der Offenheit[3]) und gewährleisten damit die Transparenz ihrer Tätigkeit[4]).

Das Transparenzgebot wird auch noch durch Artikel 41 der primärrangigen[5]) EU-Grundrechtecharta[6]) ergänzt, der jeder Person ein „Recht auf eine gute Verwaltung“ durch die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union einräumt, worunter auch eine offene, transparente und nachvollziehbare Tätigkeit derselben gehört.

Lobbying als Zwei-Seiten-Phänomen

Das Lobbying bereitet aber immer dann Probleme, wenn es an hinreichend genauen Ausübungsregeln und an der notwendigen Transparenz in Bezug auf die Öffentlichkeit und die jeweiligen Entscheidungsträger im Staat[7]) bzw. im Willensbildungs- und Rechtsetzungsprozess in der EU fehlt. Dementsprechend müssen durch eine Reihe von Vorkehrungen klare Verhältnisse bei den Tätigkeiten geschaffen werden, die im gegebenen Zusammenhang der Beeinflussung von Entscheidungen im Schoß der EU dienen. Dabei muss aber immer berücksichtigt werden, dass Lobbying ein zweiseitiges Phänomen ist und sowohl einen Lobbyisten als auch einen dafür empfänglichen Entscheidungsträger voraussetzt. Letztere sind in der EU vor allem im Schoß der supranational agierenden Europäischen Kommission und des Europäischen Parlaments (EP) zu verorten und weniger im intergouvernemental zusammengesetzten Rat, da die dort tätigen Minister als Staatenvertreter von den Lobbyisten bereits in ihren Heimatstaaten zu beeinflussen versucht werden.  

Verhaltenskodex für Mitglieder der Europäischen Kommission

Bereits vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon (2007) zum 1. Dezember 2009 haben sowohl die Kommission[8]) als auch das EP[9]) einschlägige Verhaltenskodizes für ihre Mitglieder statuiert. So nahm die Kommission bereits am 13. September 2000 den „Kodex für gute Verwaltungspraxis – Beziehungen zur Öffentlichkeit“[10]) an, der für die Beziehungen ihres Personals mit der Öffentlichkeit gelten sollte und unter anderem auch den Grundsatz der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns der Kommission enthielt. 

Ende November 2002 ergänzte die Kommission diesen Kodex durch einen eigenen Verhaltenskodex für Kommissionsmitglieder und verschärfte zugleich die Disziplinarordnung für schweres Fehlverhalten von Kommissaren. Als nächsten Schritt legte die Kommission Ende Mai 2008 ihre Mitteilung „Europäische Transparenzinitiative – Rahmen für die  Beziehungen zu Interessenvertretern (Register und Verhaltenskodex)“[11]) vor, der im Anhang ein „Verhaltenskodex für Interessenvertreter (Lobbyisten)“ angefügt war, der sieben Grundregeln für Interessenvertreter bei ihrer Lobbyarbeit festlegte.

In der Folge übermittelte der wiedergewählte Kommissionspräsident José Barroso Mitte Dezember 2010 dem Präsidenten des EP, Jerzy Buzek, den Entwurf über einen geänderten Verhaltenskodex für Kommissionsmitglieder[12]), der danach konsolidiert und am 20. April 2011 definitiv beschlossen wurde.[13]) Die Kommission wollte damit die in den Artikeln 17 EUV und 245 AEUV verankerten Unabhängigkeitsverpflichtungen ihrer Mitglieder in einem detaillierten Wohlverhaltenskodex zusammenfassen, der sowohl die Tätigkeit von aktiven als auch bereits aus dem Amt geschiedenen Kommissaren regelt.

Verhaltenskodex für EU-Parlamentarier

Das Europäische Parlament wiederum verabschiedete am 1. Dezember 2011 einen „Verhaltenskodex für die Mitglieder des Europäischen Parlaments zu den finanziellen Interessen und Interessenkonflikten“, der neun Artikel umfasst und der gemäß Artikel 232 AEUV erlassenen Geschäftsordnung (GO) des EP als neue Anlage I angefügt wurde. Der Verhaltenskodex trat am 1. Jänner 2012 in Kraft. Gemäß seinem Artikel 9 hat das Präsidium des EP entsprechende Durchführungsmaßnahmen festzulegen, die unter anderem auch ein Kontrollverfahren für die Einhaltung der angeordneten Verhaltensregeln enthalten sollen. Der einschlägige Beschluss des Präsidiums des EP im Umfang von elf Artikeln erging am 15. April 2013 und trat am 1. Juli 2013 in Kraft.

An Strafen bei außergewöhnlich schwerwiegenden Verstößen gegen den Verhaltenskodex sind gemäß Artikel 153 GO des EP folgende Sanktionen vorgesehen: Rüge,  Streichung der Diäten für die Dauer von zwei bis zehn Tagen, vorübergehende Suspendierung von der Teilnahme an allen oder einem Teil der parlamentarischen Aktivitäten (jedoch nicht des Stimmrechts) für maximal zehn Tage, Verlust der Funktion eines Berichterstatters etc.

Gemäß Artikel 7 Absatz 6 des Verhaltenskodex hat der Beratende Ausschuss zum Verhalten von Mitgliedern jährlich einen Bericht vorzulegen, was er mit seinem Jahresbericht 2012[14]) auch erstmals getan tat.

Registrierung von Lobbyisten bei EP und Kommission

Parallel zur Ausarbeitung von Verhaltenskodizes für die Mitglieder der Kommission und des EP als Entscheidungsträger, die durch Lobbyaktivitäten beeinflusst werden können, kam es für die Erfassung und Reglementierung von Interessenvertretern, die solche Lobbyaktivitäten durchführen, zur Erstellung eigener Registrierungs- und Transparenzsysteme. So richtete das EP bereits 1996 und die Europäische Kommission im Juni 2008 spezielle Transparenz-Register (samt Verhaltenskodizes) ein.  

In der Folge erließ das EP am 8. Mai 2009 eine „Entschließung zu dem Aufbau des Regelungsrahmens für die Tätigkeit von Interessenvertretern (Lobbyisten) bei den Organen der Europäischen Union“[15]) und die Kommission legte am 28. Oktober 2009 eine Mitteilung mit dem Titel „Europäische Transparenzinitiative: ein Jahr seit Eröffnung des Registers der Interessenvertreter“[16]) vor, in der sie die einjährige Erfahrung mit dem Transparenz-Register darstellt und Anregungen zu dessen Verbesserung anbietet.

Gemeinsames Transparenz-Register von EP und Kommission

Es war aber erst der „Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem EP und der Europäischen Kommission über die Einrichtung eines Transparenz-Registers für Organisationen und selbständige Einzelpersonen, die sich mit der Gestaltung und Umsetzung von EU-Politik befassen“ vom 23. Juni 2011[17]) vorbehalten, ein gemeinsames Transparenz-Register für beide Organe zur Registrierung und Kontrolle von Lobbyisten und deren Aktivitäten zu errichten.

Die Struktur des Transparenz-Registers umfasst dabei zum einen

(a) Leitlinien zu dessen Anwendungsbereich, den Kategorien, die für die Registrierung zur Verfügung stehen sowie zu den verlangten Informationen und zum anderen

(b) einen Verhaltenskodex und

(c) ein Beschwerdeverfahren und Maßnahmen, die im Falle der Nichteinhaltung des Verhaltenskodex anzuwenden sind.

In den Anwendungsbereich des Transparenz-Registers fallen gemäß dessen Punkt 8 alle Tätigkeiten von juristischen und natürlichen Personen, mit denen auf die Politikgestaltung oder -umsetzung und die Entscheidungsprozesse der EU-Organe unmittelbar oder mittelbar Einfluss genommen werden soll – und zwar unabhängig vom verwendeten Kommunikationskanal oder -medium, wie etwa Outsourcing, Medien, Aufträge für professionelle Mittler, Denkfabriken, Plattformen, Foren, Kampagnen oder Basisinitiativen.

Die Lobbyisten werden dabei in folgende sechs Kategorien eingeteilt: Beratungsfirmen/Anwaltskanzleien/selbständige Berater (Kategorie I); In-House-Lobbyisten, Gewerbe- und Berufsverbände (Kategorie II); Nichtregierungsorganisationen (NROs/NGOs) (Kategorie III); Denkfabriken, Forschungs- und Hochschuleinrichtungen (Kategorie IV); Organisationen, die Kirchen und Religionsgemeinschaften vertreten (Kategorie V) sowie Organisationen, die lokale, regionale und kommunale Behörden, andere öffentliche oder gemischte Einrichtungen usw vertreten (Kategorie VI). 

Vom Anwendungsbereich des Registers sind folgende Tätigkeiten ausgenommen: Reine Rechtsberatung und Rechtshilfe, sozialpartnerschaftliche Tätigkeiten von Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden etc und Tätigkeiten aufgrund direkter und individueller Ersuchen von EU-Organen oder Mitgliedern des EP. Besondere Bestimmungen gelten für Umfeldorganisationen von – ebenfalls ausgenommenen – Kirchen und Religionsgemeinschaften, politischen Parteien, regionalen, lokalen und kommunalen Behörden sowie von Netzwerken, Plattformen und anderen Formen kollektiver Tätigkeiten, die keinen formellen Rechtsstatus besitzen.

Zwei Jahre Erfahrung mit dem Transparenz-Register

In seinem Rechenschaftsbericht über den einjährigen Bestand des Transparenz-Registers mit 23. Juni 2012 wies der zuständige Kommissar Maroš Šefčovič darauf hin, dass aufgrund der Eintragungszahlen mehr als 5.150 Organisationen bei ihrer Interaktion mit dem EP und der Kommission an ein und denselben Verhaltenskodex gebunden sind. Zugleich begrüßte er den Beschluss des Rates, sich mit 7. Juni 2012 als Beobachter an der Verwaltungsstruktur des gemeinsamen Transparenz-Registersekretariats[18]) zu beteiligen und äußerte dabei die Hoffnung, dass der Rat so bald als möglich daran vollständig mitwirken möge. Des Weiteren kündigte Kommissar Šefčovič eine vom 8. Juni bis 31. August 2012 dauernde online-Öffentlichkeitsbefragung über mögliche Verbesserungen des Transparenz-Registers an. Zuletzt erwähnte er auch noch, dass der gegenständliche erste Jahrestag zugleich der Tag der formellen Schließung des 2008 eingeführten Kommissionsregisters der Interessenvertreter ist. Die in dem alten Register aufgelisteten Organisationen wurden während der letzten zwölf Monate allmählich übertragen und alle neuen Eintragungen erfolgten ausschließlich in das neue gemeinsame Transparenz-Register.[19])

In seinem zweiten Jahresbericht vom 29. November 2013 wies Kommissar Šefčovič darauf hin, dass das Transparenz-Register mit Ende Oktober 2013 insgesamt 5.952 Eintragungen aufweist. Die Hälfte der Eintragungen (49,93%) entfällt dabei auf die Kategorie II (In-House-Lobbyisten, Gewerbe- und Berufsverbände) und rund 26% auf die Kategorie III (Nichtregierungsorganisationen, NROs/NGOs). Da bei vorsichtiger Schätzung jede dieser Organisationen von durchschnittlich fünf Lobbyisten repräsentiert wird, beträgt die Zahl der Interessenvertreter, die sich auf den Verhaltenskodex des Transparenz-Registers verpflichtet haben, in Summe rund 30.000 (sic) Personen.[20])

Fazit

Bedenkt man, welchen Umfang und welche Bedeutung Lobby-Aktivitäten in der EU angenommen haben, dann erkennt man den schon seit längerem notwendig gewordenen Regelungsbedarf. Wenngleich mit den beiden Verhaltenskodizes für Kommissare und Mitglieder des EP sowie mit dem gemeinsamen Transparenz-Register von EP und Kommission für Interessenvertreter bzw Lobbyisten durchaus ermutigende erste Schritte gesetzt wurden, ist damit noch lange nicht der Grad an Reglementierung erreicht, den diese Aktivitäten dringend benötigen. Setzt man in Rechnung, dass in Brüssel mehr als 30.000 Personen – das entspricht immerhin dem Bevölkerungsstand einer mittelgroßen österreichischen Stadt – als registrierte Interessenvertreter allein beim EP und bei der Kommission tätig sind, und auf der anderen Seite deren Lobbying-Aktivitäten immer subtiler und schwerer erfassbar werden, dann erkennt man den unmittelbaren Handlungsbedarf – vor allem, was die Sanktionierung von Verstößen betrifft.

Bemerkenswert erscheint in diesem Zusammenhang die Tatsache, dass die nationalen Strafgerichte diesen Umstand bereits stillschweigend antizipiert zu haben scheinen und zusehends bereiter sind, diesbezügliches Fehlverhalten – zB von Abgeordneten des EP, die Zusagen machen, auf den Gesetzgebungsprozess in der EU entsprechend einzuwirken – an den nationalen Straftatbeständen, wie Bestechlichkeit, Korruption etc., zu messen und dafür als drakonisch empfundene Haftstrafen zu verhängen. Die (nicht rechtskräftige) Verurteilung des früheren österreichischen Abgeordneten zum EP, Ernst Strasser, im Jänner 2013 wegen Bestechlichkeit zu vier Jahren unbedingter Haft – die allerdings wegen eines Formalfehlers vom OGH aufgehoben und an das Landesgericht für Strafsachen Wien zurückverwiesen wurde[21]) – ist ein klassisches Beispiel für diese Tendenz. Ohne auch nur im Geringsten dessen Vorgangsweise exkulpieren oder die groteske Rechtfertigung, damit eigentlich nur einen ausländischen Geheimdienst enttarnen zu wollen, akzeptieren zu wollen, muss in diesem Zusammenhang aber festgestellt werden, dass das Strafausmaß bemerkenswert hoch ausgefallen ist.[22]) Vor allem, wenn man bedenkt, dass eine Einflussnahme Strassers auf den Gesetzgebungsprozess in der EU doch eher marginale Auswirkungen gehabt hätte – was allerdings an der subjektiven Tatseite der Begehungshandlung an sich nichts ändert.