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Die Weiterentwicklung der EU bis zum Jahr 2025 erfolgt unter schwierigen Rahmenbedingungen, zu deren Präzisierung Kommissionspräsident Juncker das „Weißbuch zur Zukunft Europas“ vorgelegt hat.
Mit der Einsetzung einer eigenen Task-Force versucht Juncker nun den Inhalt des Szenarios 4 des Weißbuchs der Kommission zur Zukunft Europas: „Weniger, aber effizienter“ näher aufzudifferenzieren, um diese komplexe Vorgabe im Hinblick auf die beiden grundlegenden Prinzipien der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit operativ zu machen. Dabei sind aber eine Reihe prinzipieller Überlegungen zu beachten.
Einführung
Wenngleich Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker für keines der fünf Szenarien des von ihm am 1. März 2017 vorgelegten Weissbuchs zur Zukunft Europa [1], nämlich
- Szenario 1: „Weiter wie bisher“
- Szenario 2: „Schwerpunkt Binnenmarkt“
- Szenario 3: „Wer mehr will, tut mehr“
- Szenario 4: „Weniger aber effizienter“
- Szenario 5: „Viel mehr gemeinsames Handeln“
eine persönliche Präferenz hat erkennen lassen [2] und diese Szenarien auch nicht als politische Vorgaben, sondern nur als Grundlage für eine strukturierte Diskussion verstanden wissen will, war er in der Folge bemüht – gemäß seinen Politischen Leitlinien vom 15. Juli 2014 [3] – vor allem in seiner Rede zur Lage der Union vom 13. September 2017 [4], die einzelnen Szenarien näher zu präzisieren.
Auch die Kommission versucht in ihrem Arbeitsprogramm für 2018: „Agenda für ein enger vereintes, stärkeres und demokratischeres Europa“ eine diesbezügliche Präzisierung und will dabei sicherstellen, „dass Europa sich auch künftig unbeirrt auf die großen Fragen konzentriert, bei denen ein Handeln auf europäischer Ebene einen eindeutigen und nachweislichen Mehrwert bietet“ [5]. In diesem Sinn stellt die Kommission auch eine Reihe von Initiativen vor, die mit Blick auf die Frage, wie die neue Union der 27 ihre Zukunft vor dem Zeithorizont 2025 gestalten wird, längerfristig ausgerichtet sind.
In den vorstehend erwähnten Politischen Leitlinien (2014) verpflichtete sich der Präsident der Kommission dazu, den Schwerpunkt der Arbeiten der Kommission auf zehn vorrangige Bereiche zu legen [6], was in den letzten drei Jahren auch geschah, wobei den Mitgliedstaaten eine Reihe von Möglichkeiten gegeben wurde, sich in den Willensbildungs- und Gestaltungsprozess in der EU aktiv einzubringen. In ihrem Weissbuch zur Zukunft Europas (2017) entwickelte die Kommission dieses Konzept in der Folge weiter und zeigte die vorstehend erwähnten fünf idealtypischen Szenarien auf, von denen eines, nämlich das Szenario 4, die Überschrift „Weniger, aber effizienter“ trägt.
Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit
Damit sind die für das Unionsrecht fundamentalen Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit angesprochen, die in Art. 5 Abs. 3 und Abs. 4 EUV sowie im Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit [7] niedergelegt sind.
Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur dann tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind (Abs. 3 UAbs. 1 EUV).
Das Kriterium der „besseren“ Verwirklichung stellt in diesem Zusammenhang aber eine problematische Formulierung dar, da im Grunde bei jeder grenzüberschreitenden Aktivität die Union als übergeordnete supranationale Organisation funktionell „besser“ in der Lage ist, die Regelung vorzunehmen, als der jeweilige Mitgliedstaat dies alleine tun kann. Das aus der katholischen Soziallehre stammende „Subsidiaritätsprinzip“ bedeutet aber vielmehr, dass die niederrangigere Einheit, dh hier die der Mitgliedstaaten, solange für die Regelung einer Frage zuständig bleibt, solange sie alleine, oder mit der Hilfe und dem Beistand („subsidium“) der übergeordneten Ebene, einen Sachbereich eigenverantwortlich reglementieren kann. Erst dann, wenn sie dazu nicht mehr in der Lage ist, verliert sie ihre Zuständigkeit, die auf die höherrangigere Ebene, hier die Union, übergeht. Das bedeutet, dass die Union erst dann zum Handeln befugt ist, wenn zwei Voraussetzungen kumulativ vorliegen: keine ausreichende Erreichung der Ziele durch die Mitgliedstaaten (Effizienztest) und daher bessere Erreichung der Ziele durch die Union selbst (Mehrwerttest). [8] Das Subsidiaritätsprinzip ist also als Kompetenzausübungsschranke [9] zu verstehen und stellt keinesfalls eine generelle Kompetenzvermutung zugunsten der Union, als der dazu in der Regel „besser“ geeigneten Ebene, dar.
Nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip gehen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinaus (Abs. 4 UAbs. 1 EUV). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dient damit als zusätzliche Kompetenzausübungsschranke, da Art und Umfang der in Betracht gezogenen Maßnahme der Union erforderlich sein müssen, um das damit verfolgte Ziel zu erreichen (Erforderlichkeitstest). Dabei ist zu prüfen, ob eine die Kompetenzen der Mitgliedstaaten weniger beeinträchtigende Maßnahme für die Erreichung des gesetzten Zieles noch ausreicht oder nicht. [10] Bei der Durchführung dieser Prüfung räumt der EuGH den zuständigen Rechtssetzungsorganen allerdings ein weites Ermessen ein. [11] Neben der Erforderlichkeit ist aber auch noch die Geeignetheit zu prüfen, wobei eine Maßnahme dann als geeignet anzusehen ist, wenn sie nicht als offensichtlich ungeeignet zur Verwirklichung des angestrebten Ziels erscheint. [12] Daneben stellt der EuGH auch noch auf die Angemessenheit ab, in dem er, neben der Geeignetheit und der Erforderlichkeit auch noch verlangt, „dass die auferlegten Belastungen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen müssen“. [13]
Dabei stellt sich aber immer wieder die Frage, ob es dazu nicht einer Neugestaltung der vertikalen Kompetenzverteilung zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten im allgemeinen und einer Rückdelegation von der EU übertragenen Kompetenzen auf die Mitgliedstaaten im speziellen, bedarf. Ganz zentral betrifft diese Frage das gegenständliche Szenario 4: „Weniger, aber effizienter“, das vorsieht, dass die EU ihre Arbeit in bestimmten Bereichen intensivieren, sie gleichzeitig aber in den Bereichen reduzieren oder ganz einstellen sollte, in denen ihr Handeln nach allgemeiner Wahrnehmung nur einen begrenzten Mehrwert hat oder nicht in der Lage ist, die gegebenen Versprechungen einzuhalten.
Die „Task-Force für Subsidiarität, Proportionalität und „Weniger, aber effizienteres Handeln““
Wie in seiner vorerwähnten Rede zur Lage der Union (2017) bereits angekündigt, legte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker am 14. November 2017 seinen Beschluss über die Einsetzung einer „Task-Force für Subsidiarität, Proportionalität und „Weniger, aber effizienteres Handeln““ [14] vor, die alle Politikbereiche der Union einer kritischen Überprüfung unterziehen soll, um damit sicherzustellen, dass die Union ihre Aufmerksamkeit und begrenzten Ressourcen auf solche Bereiche konzentriert, in denen sie einen zusätzlichen Nutzen erbringen kann. Bei dieser Arbeit soll die Task-Force die Erfahrungen mit dem Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit [15] gebührend berücksichtigen.
Die Task-Force soll dem Kommissionspräsidenten einen Bericht mit Empfehlungen darüber vorlegen, wie die Union den beiden zentralen Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit besser Rechnung tragen könnte – und zwar sowohl bei der Zuweisung als auch bei der Ausübung ihrer Zuständigkeiten. Der Kommissionspräsident beabsichtigt, diesen Bericht bei der Ausarbeitung seiner Rede zur Lage der Union (2018) zu berücksichtigen. Die Kommission wiederum kündigte in ihrem Arbeitsprogramm 2018 [16] an, dass sie ernsthaft darüber nachdenken werde, weniger, aber dafür effizienter zu handeln und Zuständigkeiten an die Mitgliedstaaten zurückzuübertragen, wo dies sinnvoll erscheint. [17]
Zusammensetzung und Arbeitsweise der Task-Force
Die Task-Force besteht aus zehn Mitgliedern, von denen je drei Mitglieder des Europäischen Parlaments, Abgeordnete nationaler Parlamente und Mitglieder des Ausschusses der Regionen sind. Den Vorsitz hat der Erste Vizepräsident der Kommission, Frans Timmermans, inne, der in der Kommission für bessere Rechtssetzung, interinstitutionelle Beziehungen, Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechte-Charta zuständig ist. Die Mitglieder der Task-Force werden von Kommissionspräsident Juncker mit Wirkung vom 1. Januar 2018 ernannt. Auf Vorschlag des Vorsitzenden kann die Task-Force beschließen, bis zu drei Sachverständige mit einschlägigen rechtlichen, sozialen, wirtschaftlichen und/oder ökologischen Fachkenntnissen zu bestellen, die zu den jeweiligen Sitzungen eingeladen werden, ohne aber an der Beschlussfassung teilnehmen zu können.
Die Task-Force tritt regelmäßig, mindestens aber einmal pro Monat zusammen. Sie nimmt ihre schriftlichen Berichte einvernehmlich an. Kann dabei aber kein Einvernehmen erzielt werden, entscheidet sie mit einfacher Mehrheit der in der Sitzung anwesenden Mitglieder, wobei Enthaltungen nicht als abgegebene Stimmen zählen.
Administrativ wird die Task-Force von einem Sekretariat unterstützt, das im Generalsekretariat der Kommission angesiedelt ist und von dem ad hoc Ratschläge, technische Unterlagen oder sonstige Hilfestellungen angefordert werden können.
Die Task-Force hat für den Kommissionspräsidenten bis zum 15. Juli 2018 einen schriftlichen Bericht zu erstellen, der vor allem Empfehlungen zu folgenden Fragen enthalten muss.
- Wege zur besseren Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, insbesondere bei der Ausarbeitung und Umsetzung von Rechtsvorschriften und Politiken der Union, durch die jeweils zuständigen Organe;
- Benennung von Bereichen, in denen die Beschlussfassung und/oder Umsetzung längerfristig ganz oder teilweise oder endgültig an die Mitgliedstaaten zurückübertragen werden könnten;
- Nennung von Optionen für eine bessere Einbindung der lokalen und regionalen Behörden in die Vorbereitung und Weiterverfolgung der Politik der EU.
Die Arbeit der Task-Force wird, ebenso wie der Fahrplan der Kommission für eine geeintere, stärkere und demokratischere Union zur weiteren Entwicklung der EU beitragen. Der genaue Fahrplan wird auf einer Tagung des Europäischen Rates in Sibiu/Rumänien am 9. Mai 2019, dh fristgemäß noch vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai/Juni 2019, vorgestellt werden.
Zulässigkeit der Rückübertragung von Kompetenzen an die Mitgliedstaaten?
Neben einer Reihe anderer möglicher Konsequenzen für die Ausgestaltung des Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzips steht dabei eindeutig die Frage einer möglichen Rückdelegation von Kompetenzen von der unionsrechtlichen auf die mitgliedstaatliche Ebene im Mittelpunkt der Untersuchungen. Die Forderung einer Rückübertragung von auf die EU delegierten Kompetenzen wurde im Laufe der europäischen Integration immer wieder erhoben, zuletzt in spektakulärer Form vom britischen Premierminister David Cameron, der damit die Europaskeptiker zufriedenstellen wollte, ohne damit aber gleich einen Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU zu riskieren. Die Formel einer „Repatriierung“ von Kompetenzen diente damit als Surrogat für einen angedrohten, aber realpolitisch noch nicht in Frage kommenden Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union. [18]
Obwohl dem Vereinigten Königreich bereits eine Reihe von Ausnahmen von der Anwendung des Unionsrechts gemacht worden waren – wie etwa die Nichteinführung des Euro, die Nichtteilnahme am Schengen-Acquis, die Nichtmitwirkung am Schengener Grenzregime, die „Opt-in“- und „Opt-out“-Regelungen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie die generelle Nichtanwendung der meisten vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon angenommenen Bestimmungen in den Bereichen der „Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen“ [19] – forderte Cameron in seinem Schreiben vom 10. November 2015 an den Präsidenten des Europäischen Rates, Donald Tusk, ein ganzes Bündel weiterer Ausnahmeregelungen, die er in folgenden vier Gruppen zusammenfasste: „Economic Governance“, „Competitiveness“, „Sovereignty“ und „Immigration“. Vor allem ging es Cameron dabei aber um die Eliminierung der in den Präambeln des EUV und AEUV sowie in Art. 1 Abs. 2 EUV enthaltenen Bestimmung, „eine immer engere Union der Völker Europas“ anzustreben.
Als Reaktion darauf einigte sich der Europäische Rat auf seiner Tagung am 18./19. Februar 2016 auf einen „Beschluss über eine neue Regelung für das Vereinigte Königreich innerhalb der Europäischen Union“, der durch sechs zusätzliche einschlägige Erklärungen flankiert wurde. [20] Dieses Angebot der Union für weitere (vertragskonforme) „Vergünstigungen“ für das Vereinigte Königreich im Rahmen der EU wurde in der Folge durch die „Brexit“-Entscheidung des britischen Volks im Referendum vom 23. Juni 2016 obsolet. [21] Es musste also nicht zu einer grundlegenden Auseinandersetzung über die Art der Einräumung von Sonderkonzessionen für das Vereinigte Königreich – uU sogar unter Einschluss von Rückübertragungen von Kompetenzen – kommen.
Damit kam es bis jetzt aber noch nicht zur „Nagelprobe“ einer Rückdelegation von Kompetenzen, die eine Fülle rechtsdogmatischer Probleme aufwerfen würde. Zum einen hat sich der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften bzw. der Europäischen Union in einer Reihe von Judikaten immer wieder gegen die Zulässigkeit solcher Rückübertragungen von Gemeinschafts- bzw. Unionskompetenzen auf die Mitgliedstaaten ausgesprochen, [22] und zum anderen wird dabei der grundsätzliche Unterschied zwischen einer final konzipierten vertikalen Kompetenzverteilung in der Relation Gemeinschaft/Union zu ihren Mitgliedstaaten und einer sachgegenständlichen föderalen Kompetenzverteilung in bundesstaatlich organisierten Mitgliedstaaten verwischt. Exemplifiziert am österreichischen Beispiel stellt sich die dabei zu Tage tretende strukturelle Spannung zwischen „sachgegenständlich“ (staatlichen) und „final“ (unionsrechtlich) determinierten Kompetenzzuweisungen folgendermaßen dar: im bundesstaatlichen Modell Österreichs ist die Kompetenzverteilung vom Grundsatz exklusiver Kompetenzen beherrscht, dh es herrscht gem. der Art. 10 bis 14 B-VG bzw. der Generalklausel des Art. 15 Abs. 1 B-VG eine genau nach einzelnen Materien abgegrenzte Kompetenzverteilung „sachgegenständlicher“ Art zwischen Bund und Ländern vor, innerhalb derer der Zweck, dh die Finalität der Regelung, eine nur untergeordnete Rolle spielt. [23]
Im Gegensatz zu dieser sachgegenständlichen föderalen Kompetenzverteilung im Bundesstaat Österreich sind im Rahmen der vertikalen Kompetenzverteilung zwischen der Union und deren Mitgliedstaaten ausschließliche Kompetenzen der Union die Ausnahme, [24] es überwiegen vielmehr die Modelle „geteilter“ Kompetenzen sowie weitere Sonderformen, wie zB „konkurrierende“ bzw. „parallele“ Kompetenzen. [25]
Dazu kommt noch der Grundsatz der „begrenzten Einzelermächtigung“, aufgrund dessen nicht „Bündel“ von Kompetenzen iSv ganzen Materien, sondern lediglich punktuell begrenzte (Einzel-)Ermächtigungen – mit noch dazu nicht nur ausschließlichen, sondern eben auch bloß „geteilten“ uam Kompetenzen an die Union übertragen wurden. Die Ersetzung dieses final determinierten „sui generis“-Modells einer „Funktionenordnung“ in der EU im Zuge einer Rückdelegation von Kompetenzen durch ein „föderales“, sachgegenständliches Modell im staatsrechtlichen Sinn – in dem die Union zwar nur mehr über „redimensionierte“ Kompetenzbereiche verfügen würde, über diese aber letztzuständig und damit auch (politisch) eigenverantwortlich wäre – wäre ein Paradigmenwechsel in der Konfiguration der Verbandsgewalt der EU, der zB für Österreich eine Gesamtänderung der Bundesverfassung iSv Art. 44 Abs. 3 B-VG darstellen würde und referendumspflichtig wäre. [26]
Darüber hinaus würde ein solcher „Modellwechsel“ in der vertikalen Kompetenzverteilung das bisherige „staatenbündische“ (völkerrechtliche) Konstrukt der EU einem „bundesstaatlichen“ (staatsrechtlichen) Modell stark annähern, was im Grunde nicht einmal die heftigsten Apologeten der Union anstreben. Dieser Umstand wird in der gegenwärtigen Debatte um eine „Neuverteilung“ der Kompetenzen bzw. einer „Rückdelegation“ derselben auf die Mitgliedstaaten völlig übersehen. [27]
Fazit
Bei jedem Versuch einer Um- bzw. Neugestaltung der vertikalen Kompetenzverteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten unter dem Titel der Präzisierung des Subsidiaritätsprinzips wird in das heikle System einer verbandlichen „Funktionenordnung“ „sui generis“ eingegriffen. Dabei stellen sich eine Reihe komplexer rechtsdogmatischer Fragen, die genau untersucht werden müssen, um vor allem keinen Umschlag der Verbandsgewalt der EU von einer völkerrechtlich „staatenbündischen“ in eine staatsrechtlich „bundesstaatliche“ Qualität zu produzieren. Der bloße Hinweis auf die Erwünschtheit bzw. politische Notwendigkeit einer „Rückdelegation“ von auf die EU übertragenen Kompetenzen auf deren Mitgliedstaaten wird dieser Komplexität keinesfalls gerecht.
