EU – AKP-Staaten: Von der Entwicklungshilfe zur Partnerschaft Von Lomé (1975) über Cotonou (2000) zum neuen Partnerschaftsabkommen (2020)

Gestützt auf die Auswertung der Ergebnisse einer umfassenden Konsultation mit Interessenträgern aus der EU und den AKP-Staaten legte die Kommission Mitte Dezember 2017 dem Rat einen Vorschlag zur Dynamisierung der bisherigen Beziehungen zwischen der EU und den Staaten in Afrika, in der Karibik und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) vor. Die EU mit ihren 28 Mitgliedstaaten und die gegenwärtig 79 AKP-Staaten – 48 afrikanische, 16 karibische und 15 pazifische – repräsentieren zusammen 107 Länder und machen damit zB mehr als die Hälfte der 193 Mitgliedstaaten der Organisation der Vereinten Nationen (VN) aus.

Dementsprechend wichtig ist deren gemeinsamer Einsatz zur Bewältigung der anstehenden globalen Herausforderungen sowie die wirtschaftliche und politische Zusammenarbeit mit ihnen. Das geplante neue Partnerschaftsabkommen zwischen der EU und den AKP-Staaten geht damit weit über die ursprüngliche entwicklungspolitische Komponente seiner historischen Vorläufer, nämlich der Lomé- (I-IVbis) und der Cotonou (I-III) – Abkommen, hinaus und legt seinen Schwerpunkt auf eine gleichberechtigte politische Partnerschaft zur Förderung der gemeinsamen Interessen und Werte. Damit „bedient“ sich die EU aber auch der Mithilfe der AKP-Staaten zur Durchsetzung ihrer Forderungen auf der internationalen Ebene.

 

Von Youndé (1963) über Arusha (1969) und Lomé (1975) nach Cotonou (2000) – Ausbau der Entwicklungshilfe von der EWG zur EU

Für die großteils bereits in den 1960er-Jahren unabhängig gewordenen 31 ehemaligen Kolonialgebiete, die vorher „Überseeische Länder und Hoheitsgebiete“ (ÜLG) einzelner EWG-Mitgliedstaaten waren, musste das Assoziierungsverhältnis nach ihrer Unabhängigkeit neu geregelt werden. Dies geschah zum einen durch das Abkommen von Jaundé (Kamerun) vom 20. Juli 1963 (Jaundé I) [1], das durch das Abkommen vom 29. Juli 1969 zwischen der EWG und den mit dieser assoziierten 18 afrikanischen Staaten und Madagaskar (Jaundé II) [2] abgelöst wurde, als auch zum anderen durch das Abkommen von Arusha (Tansania), das am 26. Juli 1968 zwischen der EWG und den drei ostafrikanischen Staaten Kenia, Tansania und Uganda, abgeschlossen (Arusha I) und am 24. September 1969 durch ein neues Abkommen (Arusha II) ersetzt wurde [3].

Nach dem Beitritt des Vereinigten Königreichs zur EWG Anfang 1973 wurde, unter Einbeziehung der ehemaligen britischen Gebiete, eine umfassende Neuregelung durch das Abkommen von Lomé (Togo) vom 28. Februar 1975 (Lomé I) [4] zwischen der EG und 46 afrikanischen, karibischen und pazifischen Ländern (AKP-Staaten) erreicht, das sowohl die Jaundé- als auch die Arusha-Abkommen ablöste. Am 31. Oktober 1979 wurde das Lomé II-Abkommen mit 48 AKP-Staaten [5], am 8. Dezember 1984 das Lomé III-Abkommen mit 65 AKP-Staaten [6] und am 15. Dezember 1989 das Lomé IV-Abkommen mit 68 AKP-Staaten [7] unterzeichnet, das für einen Zeitraum von 10 Jahren konzipiert war und bis zum 29. Februar 2000 in Geltung stand. Zwischenzeitlich wurde 1995 noch das Lomé IVbis-Abkommen mit 70 AKP-Staaten unterzeichnet. Zwischen 1975 und 2000 stellte der „Europäische Entwicklungsfonds“ (EEF) den AKP-Staaten Mittel in Höhe von 40 Mrd. Euro zur Verfügung. Aufgrund seiner asymmetrischen Ausgestaltung der Handelspräferenzen (allein) zugunsten der AKP-Staaten, die eindeutig GATT-widrig waren, bedurfte das Lomé-System einer Ausnahmegenehmigung („waiver“) gem. Art. XXV Abs. 5 GATT bzw. Art. IX Abs. 3 WTO-Übereinkommen, der schließlich vom Allgemeinen Rat der WTO am 14. November 2001 auch konzediert wurde. Dieser waiver lief allerdings Ende 2007 aus [8].

Am 23. Juni 2000 wurde das Lomé-System durch das Partnerschaftsabkommen von Cotonou (Benin), das zwischen der EG und ihren Mitgliedstaaten und 77 AKP-Staaten [9] abgeschlossen wurde (Cotonou I) [10], abgelöst. Gem. seinem Art. 95 Abs. 1 wurde das Abkommen für einen Zeitraum von 20 Jahren geschlossen, der am 1. März 2000 begann. Das Abkommen von Cotonou enthält im Vergleich zu dem von Lomé nicht nur entwicklungspolitische Elemente, sondern auch wichtige handelspolitische und partnerschaftliche Aspekte. Vor allem wurden auf seiner Basis seit 2002 die sog. „Wirtschaftspartnerschaftsabkommen“ (WPA) bzw. „Economic Partnership Agreements“ (EPA) zwischen der EU und den AKP-Staaten verhandelt und ab 1. Jänner 2008 auch abgeschlossen, die als regionale Freihandelszonen nichtdiskriminierend ausgestaltet waren und GATT-konforme reziproke Handelsabkommen enthielten, sodass sie keinen „waiver“ mehr benötigten. Das Cotonou-Abkommen trat am 1. April 2003 in Kraft [11] und wurde im Einklang mit seiner Revisionsklausel (Art. 95), die eine Überprüfung des Abkommens in Zeitabständen von jeweils fünf Jahren vorsah, am 25. Juni 2005 (Cotonou II) [12] und am 14. Mai 2010 (Cotonou III) [13] meritorisch überarbeitet. Das Cotonou-Abkommen fußt danach auf drei Säulen, nämlich einer Entwicklungszusammenarbeit, einer politischen Kooperation und einer Zusammenarbeit in den Bereichen Handel und Wirtschaft.

Da das Cotonou-Abkommen im Februar 2020 ausläuft, müssen die Verhandlungen über die Gestaltung der künftigen Beziehungen zwischen der EU und den 79 AKP-Staaten gem. dessen Art. 95 Abs. 4 spätestens 18 Monate vor dessen Auslaufen – dh im August 2018 – beginnen, um zeitgerecht abgeschlossen werden zu können. Damit fällt aber auch diese komplexe Materie mitten in die Phase der österreichischen „Präsidentschaft“.

 

Von der Entwicklungspolitik zur „Partnerschaft“

 Das zeitliche Auslaufen des Abkommens von Cotonou Anfang 2020 bietet den Vertragsparteien eine strategische Chance, ihre bisherigen Beziehungen zu dynamisieren und mit neuen Zielsetzungen auszustatten. Neben dem Europäischen Parlament, das sich diesbezüglich bereits Gedanken über die Zukunft der Beziehungen zwischen den AKP-Staaten und der EU nach 2020 [14] gemacht hat, ist es vor allem die Kommission, die die Initiative ergriffen hat. So legte die Kommission am 12. Dezember 2017 eine Empfehlung für einen Beschluss des Rates über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen über ein Partnerschaftsabkommen zwischen der EU und den Ländern der AKP-Gruppe [15] vor und wies gleichzeitig darauf hin, dass dieses Partnerschaftsabkommen ein breites Spektrum von Politikbereichen abdecken soll, worunter sich naturgemäß auch eine Reihe von außenpolitischen Fragen befinden werden. Da gem. Art. 18 Abs. 4 EUV der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik für die Kohärenz des gesamten auswärtigen Handelns der Union zu sorgen hat, muss auch er – neben der Kommission – ermächtigt werden, im Namen der Union Verhandlungen über ein solches Partnerschaftsabkommen aufzunehmen. Dementsprechend gehört der Hohe Vertreter dem Verhandlungsteam an, dessen Leitung gem. Art. 1 Abs. 2 der Empfehlung [16] allerdings die Kommission übernimmt. In diesem Team wird neben den zuständigen Dienststellen der Kommission auch der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) vertreten sein. Die Verhandlungsrichtlinien sind gem. Art. 2 im Anhang zur Empfehlung [17] enthalten und die Verhandlungen werden in Abstimmung mit dem vom Rat einzusetzenden Sonderausschuss geführt (Art. 3).

Das Ziel dieser Verhandlungen besteht darin, ein neues Abkommen zu schließen, das aus einem gemeinsamen Grundlagenteil und drei darauf aufbauenden Regionalpakten – EU-Afrika-Pakt, EU-Karibik-Pakt und EU-Pazifik-Pakt – besteht. Dabei werden die Regionalpakte den Schwerpunkt bilden, in denen die regionalspezifischen Prioritäten für die Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean festgelegt werden. Technisch wird es sich bei den Regionalpakten um Protokolle zum Abkommen handeln, die auch durch ein vereinfachtes Verfahren überarbeitet werden können. Die drei Regionalpakte sollen die bisher bestehenden Strategien für diese Ländergruppen – Gemeinsame Strategie Afrika-EU von 2007, Gemeinsame Partnerschaftsstrategie Karibik-EU von 2012 und Strategie für eine verstärkte Partnerschaft mit den Pazifik-Inseln von 2006 – ersetzen und inhaltlich darüber hinausgehen.

 

Grundlagenteil

Dieser umfasst einen allgemeinen Teil für alle Mitglieder der Partnerschaft, der die Grundlagen, den institutionellen Rahmen, die Mittel der Zusammenarbeit und die Schlussbestimmungen umfasst. Sein Teil 1 legt drei übergeordnete Ziele fest, die sich in sechs prioritäre Bereiche untergliedern. Hauptziel ist die Begründung einer politischen Partnerschaft, die sich auf den Aufbau friedlicher, stabiler, gut regierter, wohlhabender und resilienter Staaten und Gesellschaften konzentriert. Daneben soll es auch zum Aufbau wirksamer Allianzen in internationalen Gremien mit dem Ziel kommen, das globale Handeln voranzubringen. Dabei sind die Ziele der „Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“ [18] ein wichtiger Indikator dafür, dass jede der Vertragsparteien ihren Beitrag zur Politikkohärenz leistet. Besondere Beachtung findet dabei auch das „Pariser Klimaschutzübereinkommen“ [19].

Teil 2 enthält die prioritären Bereiche, von denen drei auf dem bisherigen Cotonou-Partnerschaftsabkommen (CPA) aufbauen und im Einklang mit den bestehenden Außenbeziehungen stehen:  Menschenrechte, Grundfreiheiten, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und „good governance“ (Titel I), Frieden, Sicherheit und Recht (Titel IV) und Migration und Mobilität (Titel V). Die anderen drei Bereiche, die wesentliche Änderungen gegenüber dem CPA enthalten, sind: Inklusive und nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung (Titel II), Umwelt und Klimawandel (Titel III) und Menschliche Entwicklung und Menschenwürde (Titel VI). Teil 3 enthält die (Koordinierungs)Mechanismen für die politische und operative Zusammenarbeit der Partnerländer auf der internationalen Ebene, um dadurch gute Verhandlungsergebnisse erzielen zu können. Darüber hinaus sollen sich die Vertragsparteien aktiv um eine enge Zusammenarbeit und um strategische Allianzen mit Drittländern und/oder Gruppierungen, die ihre Werte und Interessen teilen, bemühen, um ihren diplomatischen Einfluss in den internationalen Beziehungen zu stärken.

 

Regionalpakte

1. a) EU-Afrika-Pakt [20]: Der Abschnitt 1 fußt auf der „Gemeinsamen Strategie EU-Afrika“ von 2007, geht aber über sie hinaus, wobei er auf die für die Vertragsparteien grundlegenden Dokumente, wie die „Afrikanische Agenda 2063“ [21], die „Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU“ [22] und den neuen „Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik: Unsere Welt, unsere Würde, unsere Zukunft“ [23] verweist. Dazu kommt noch die Verpflichtung zur Unterstützung der Vorbereitung der geplanten „Kontinentalen Freihandelszone“ (CFTA) [24]. Während die derzeitigen Assoziierungsabkommen mit nordafrikanischen Ländern [25] bestehen bleiben sollen, soll mit den Ländern südlich der Sahara ein erweitertes Abkommen iSe neuen Partnerschaft vereinbart werden.

Da die Migration aus Afrika die neue große Herausforderung für die EU ist und der Schutz der EU-Außengrenze im Grunde bereits in den afrikanischen Ursprungsländern beginnen sollte, müssen diese wirtschaftlich unterstützt werden. Wie Erweiterungs-Kommissar Johannes Hahn ausführte, werden in den EU-Afrika–Fonds bereits 4,1 Mrd. Euro aus dem EU-Haushalt investiert, wobei dieses Geld als Hebel zur Mobilisierung von 44 Mrd. Euro an Investitionen aus dem Privatsektor für Afrika dienen soll [26]. Ein weiterer wichtiger Hilfsfonds ist der „Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika“ [27], der von der Europäischen Kommission im November 2015 auf dem Migrationsgipfel in La Valletta zur Unterstützung der Stabilität und zur Bekämpfung der Ursachen von irregulärer Migration und Vertreibungen in Afrika ins Leben gerufen wurde und für den aus dem EU-Haushalt und dem Europäischen Entwicklungsfonds mehr als 2,4 Mrd. Euro bereitgestellt werden. Am 26. Februar 2018 wurden im Rahmen des Nothilfefonds drei neue Hilfsprogramme im Umfang von mehr als 150 Mio. Euro vorgestellt: das erste Programm, das mit 115 Mio. Euro dotiert ist, dient zur Unterstützung der in Libyen festsitzenden Migranten; die zweite, mit 20 Mio. Euro ausgestatte, Initiative dient der Verbesserung der Situation schutzbedürftiger Migranten in Transitländern, in der Sahelzone und im Tschadseebecken und das dritte, mit 15 Mio Euro dotierte, Programm soll die Wiedereingliederung äthiopischer Staatsangehöriger erleichtern [28].

Daneben sind aber auch die mannigfachen afrikanischen Menschenrechtsschutz-Instrumente zu berücksichtigen, wie die „Afrikanische Charta der Menschenrechte und der Rechte der Völker“ (Banjul-Charta) [29] samt ihrem Zusatzprotokoll zum „Schutz der Rechte der Frauen in Afrika“ (Maputo-Protokoll) [30], die „Afrikanische Charta für Demokratie, Wahlen und Regierungsführung“[31], die „Afrikanische Kinderrechtscharta“[32], uam. Aber auch die vollständige Umsetzung der „VN-Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau“ (CEDAW) [33], samt deren Zusatzprotokoll über Frauenrechte, steht auf der Agenda des EU-Afrika-Pakts.

Materiell soll der EU-Afrika-Pakt gem. seinem Abschnitt 2 vorrangig auf folgende Aspekte ausgerichtet werden: Verwirklichung von Frieden und Stabilität, Stärkung der Demokratie und der guten Regierungsführung, Steuerung von Migration und Mobilität, Zusammenarbeit im Grenzmanagement, Unterbindung des Menschenhandels, Bekämpfung des Klimawandels uam. Besonderes Augenmerk wird dabei der Umsetzung der „Europäischen Migrationsagenda“ vom 13. Mai 2015 [34] sowie des „Gemeinsamen Europäischen Asylsystems“ (GEAS) [35] und deren vier Schwerpunkten – Reduzierung der Anreize für irreguläre Migration, Einrichtung eines einheitlichen Asylverfahrens, Rettung von Menschenleben und Sicherung der Außengrenzen, Einführung einer neuen Politik der legalen Migration – sowie der Zusammenarbeit im Bereich des Grenzmanagements, geschenkt. Auch soll das VN-Übereinkommen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität“ (UNTOC-Übereinkommen) [36] samt dessen drei Zusatzprotokollen: (a) Protokoll gegen die Schleusung von Migranten auf dem Land-, See- und Luftweg, (b) Protokoll zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und Kinderhandels und (c) Protokoll gegen die unerlaubte Herstellung von Schusswaffen [37] bevorzugt Anwendung finden.

Die institutionellen Strukturen des EU-Afrika-Pakts beruhen vor allem auf einer Überarbeitung der bestehenden Dialogplattformen, wobei der Afrikanischen Union (AU) eine wichtigere Rolle als bisher zukommen soll.

1. b) EU-Karibik-Pakt [38]: Der Abschnitt 1 fußt auf den Grundsätzen des „EU-Karibik-Pakts“ von 2012 sowie der „Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“ von 2015 [39] und betont vor allem die engen Beziehungen der karibischen Staaten mit den „Gebieten in äußerster Randlage“ sowie den „Überseeischen Ländern und Gebieten“ (ÜLG). An Schlüsselbereichen sind im Abschnitt 2 folgende vorgesehen: Bekämpfung des Klimawandels, Berücksichtigung der ökologischen Nachhaltigkeit, Sicherheit der Bürger, gute Regierungsführung, Sicherung der Menschenrechte, Bekämpfung der organisierten Kriminalität, Steuerung der Migrationsströme und Bekämpfung des Menschenhandels und der Schleusung von Migranten, Bekämpfung von „Steueroasen“, menschliche Entwicklung und sozialer Zusammenhalt, Vertiefung der regionalen Integration und Zusammenarbeit mit den lateinamerikanischen Integrationsprozessen [40], Bekämpfung der Auswirkungen von Naturkatastrophen, inklusives und nachhaltiges Wachstum, Gewährleistung der Nachhaltigkeit der Fischbestände und einer gesunden Aquakultur, uam. Besonders hervorgehoben wird dabei die Förderung Haitis als einziges „am wenigsten entwickeltes Land“ (LDC) in der Region.
2. c) EU-Pazifik-Pakt [41]: Bei den Inselstaaten Ozeaniens handelt es sich um 14 Länder mit über 7.500 Inseln, die sich über eine Fläche von ca. 30 Mio. km² erstrecken [42]. Der Abschnitt 1 des EU-Pazifik-Paktes fußt auf den Grundsätzen der „Strategie für eine verstärkte Partnerschaft mit den Pazifik-Inseln“ von 2006 und dem „Rahmen für die regionale Zusammenarbeit der Pazifik-Inseln“ von 2014, geht aber weit darüber hinaus. Den politischen Rahmen für die Zusammenarbeit gibt die sog. „Biketawa-Deklaration“ vor, die am 28. Oktober 2000 von den Führern des „Pacific Islands Forum“ in Biketawa (Kiribati) beschlossen wurde [43] und eine Reihe von Prinzipien zur Etablierung einer „good governance“ enthält. Besonders hervorgehoben werden in diesem Zusammenhang einmal mehr die besonderen Verbindungen der EU mit den „Überseeischen Ländern und Gebieten“ (ÜLG).

Der Abschnitt 2 weist zunächst darauf hin, dass der pazifische Raum durch eine Vielzahl von Inselstaaten und deren seerechtlichen Hoheits- bzw. Nutzungsgebiete ein besonders komplexes Problem darstellt, vor allem auch im Hinblick auf deren Bedrohung durch Naturkatastrophen und den Klimawandel. Zu den wichtigsten strategischen Prioritäten zählen auch hier gute Regierungsführung, Sicherung der Menschenrechte, ein inklusives, nachhaltiges Wachstum, nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen, Entwicklung von Strategien für „blaues Wachstum“, Ausbau der Frühwarnkapazitäten, um die Maßnahmen zur Katastrophenvorsorge und -bewältigung auf nationaler Ebene zu verbessern und so die Resilienz der Gesellschaften und Infrastrukturen im Einklang mit den Prioritäten des „Sendai-Rahmens“ [44] zu stärken, Bekämpfung der Steueroasen, uam. Spezielle Erwähnung finden in diesem Zusammenhang die Fischerei, der Ausbau der „blauen Wachstumswirtschaft“ und die Förderung des ökologischen Tourismus.

 

Diversifizierte Zusammenarbeit

Dieser Teil des Partnerschaftsabkommens EU – AKP-Staaten regelt die finanziellen und nicht-finanziellen Mittel der Zusammenarbeit, mit denen die im Grundlagenteil und in den drei Regionalpakten festgelegten allgemeinen und speziellen strategischen Ziele erreicht werden sollen. Dabei wird darauf hingewiesen, dass die Entwicklungshilfe stärker diversifiziert werden muss, um den jeweils unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Ländern und Regionen Rechnung zu tragen. Neben der Zusage, ihre Entwicklungshilfeleistungen weiter zu steigern weist die EU in diesem Zusammenhang aber auch darauf hin, dass die AKP-Staaten ihre Selbsthilfe verstärken und vor allem Reformen ihrer Steuerpolitik einleiten müssen, einschließlich der Bekämpfung illegaler Finanzströme.

Konkret bekräftigt die EU ihre kollektive Verpflichtung, innerhalb des Zeitrahmens der „Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“, dh bis 2030, 0,7% ihres Bruttonationaleinkommens (BNE) als öffentliche Entwicklungshilfe und 0,2% ihres BNE für die weniger entwickelten Staaten (LDC) bereitzustellen. Besonderes Augenmerk soll dabei auf die Förderung der „Small Island Developing States“ (SIDS) gelegt werden, die seit der Konferenz der VN über Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 als eigene Gruppe (LLDC) innerhalb der am wenigsten entwickelten Staaten (LDC) anerkannt sind.

Ganz allgemein verpflichten sich die Teilnehmer am Partnerschaftsabkommen EU – AKP-Staaten, im Einklang mit dem „Aktionsplan von Addis Abeba“ vom 16. Juli 2015 [45], dazu, inländische Ressourcen, einschließlich öffentlicher Mittel, zu mobilisieren, um die Ziele für nachhaltige Entwicklung zu erreichen und vor allem bei deren Durchführung die internationalen steuerpolitischen Standards einzuhalten. Auch wird darauf hingewiesen, dass die Kapitalströme aus der Privatwirtschaft, wie zB die Kapitalheimsendungen von einheimischen Arbeitskräften, die im Ausland tätig sind (sog. „Rimessen“), eine wichtige Ergänzung der nationalen Entwicklungsanstrengungen darstellen. Daher wird die Bedeutung von „Rimessen“ als wichtiges Instrument der Entwicklungsfinanzierung im Partnerschaftsabkommen EU – AKP-Staaten besonders betont [46].

 

Institutioneller Rahmen

 Dieser Teil des Partnerschaftsabkommens EU – AKP-Staaten befasst sich vor allem mit den Akteuren der Partnerschaft und den institutionellen Strukturen, deren sich diese sowohl auf der Grundlagen-Ebene, als auch auf der der drei Regionalpakte bedienen. Neben der Verstärkung des Einsatzes der nationalen Parlamente und der regionalen und lokalen Behörden soll auch die Rolle der regionalen und kontinentalen internationalen Organisationen (IO) – und zwar sowohl der regierungsamtlichen IGO’s, als auch der nicht-regierungsamtlichen, privaten INGO’s bzw. NRO’s – bei der Umsetzung der drei Regionalpakte verstärkt werden. Damit ist aber zugleich die Rolle der Privatwirtschaft und der der organisierten Formen der Zivilgesellschaft angesprochen, die unbedingt ausgebaut und verstärkt werden müsste.

Angestrebt wird damit eine reformierte institutionelle Struktur für die Verwaltung der Partnerschaft, die sich auf die Grundsätze der Subsidiarität und der Komplementarität stützt und eine stärkere Kohärenz und Rationalisierung der unterschiedlichen Strukturen auf den verschiedenen Ebenen sicherstellt.

Die Partnerschaft wird auf der EU-AKP – Ebene von einem EU-AKP-Rat verwaltet werden, der auf Ad-hoc – Basis zusammentritt. Grundsatzentscheidungen werden hingegen auf einer Ad-hoc – Basis im Rahmen von Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs auf EU-AKP-Ebene getroffen. Jeder der drei Pakte wird von einem Regionalrat verwaltet, der die Aufgabe hat, den politischen Dialog zu führen, ihn bei Bedarf anzupassen und die für die Umsetzung der Bestimmungen des Pakts erforderlichen Entscheidungen zu treffen. Was die Länder des EU-Afrika – Pakts betrifft, so muss dies allerdings in Abstimmung mit den rechtlichen Vorgaben geschehen, die in den mit diesen Ländern abgeschlossenen Assoziierungsabkommen im Rahmen der „Europäischen Nachbarschaftspolitik“ (ENP) gem. Art. 8 Abs. 2 EUV [47] enthalten sind.

Durch das Partnerschaftsabkommen wird auch für jeden Rat – dh den EU-AKP-, EU-Afrika-, EU-Karibik- und EU-Pazifik-Rat – ein Exekutivausschuss eingesetzt, dem vom jeweiligen Regionalrat auch entsprechende Befugnisse übertragen werden können. Zu spezifischen Fragen können auch Tagungen auf Ministerebene abgehalten werden. Das Partnerschaftsabkommen sieht auch eine parlamentarische Dimension für die drei Regionalpakte vor, die den bestehenden Strukturen, wie zB den Interparlamentarischen Sitzungen des Europäischen Parlaments ähneln.

 

Schlussbestimmungen

Da das Partnerschaftsabkommen EU-AKP – Staaten neben den ausschließlichen Kompetenzen der EU auch eine Reihe mitgliedstaatlicher Kompetenzen berührt, muss es als „gemischtes Abkommen“ abgeschlossen werden. Dementsprechend wird das Abkommen eine Bestimmung über sein Inkrafttreten sowie die erforderliche Zahl an Ratifikationen dazu enthalten. Außerdem wird das Abkommen vorsehen, dass es bis zu seinem Inkrafttreten ganz oder teilweise vorläufig angewendet werden kann. Das Abkommen wird keine Begrenzung seines zeitlichen Geltungsbereichs, wohl aber die Möglichkeit einer Kündigung vorsehen. Sollten von einer Partei Bedenken hinsichtlich der ordnungsgemäßen Erfüllung des Abkommens durch die andere Partei vorgebracht werden, finden dazu strukturierte und systematische Konsultationen auf bilateraler Ebene statt. Falls solche Konsultationen abgelehnt werden oder keine für beide Seiten annehmbare Ergebnisse liefern, können die Vertragsparteien „geeignete Maßnahmen“ ergreifen, so wie diese in Art. 96 Abs. 2 lit. b) und c) des Cotonou-Partnerschaftsabkommen (2000) [48] vorgesehen sind. Dritten Staaten oder internationalen bzw. regionalen Organisationen kann ein (erweiterter) Beobachterstatus im Rahmen des Partnerschaftsabkommens gewährt werden.

 

Fazit

 Das gegenwärtige Cotonou-Partnerschaftsabkommen der EU und ihrer Mitgliedstaaten mit den AKP-Staaten stellt das weltweit größte Entwicklungshilfesystem dar: allein im Jahr 2016 wurden in dessen Rahmen 75,5 Mrd. Euro bereitgestellt, eine Summe, die nahezu 60% der globalen Entwicklungshilfe (sic) beträgt [49]. Durch das geplante neue Partnerschaftsabkommen zwischen der EU und den AKP-Staaten wird dieses umfassende Präferenzsystem für Entwicklungsländer eine weitere Dynamisierung erfahren, damit aber zugleich auch seine  Stoßrichtung ändern. War es bisher schwerpunktmäßig im entwicklungspolitischen Bereich lokalisiert, soll es nunmehr in dem Sinn „politisiert“ werden, dass die EU von ihren nunmehrigen Partnern auch eine Unterstützung für ihre außen- und wirtschaftspolitischen Zielsetzungen erwartet. Sollten alle, oder zumindest die Mehrheit, der 79 AKP-Unterzeichnerstaaten des neuen Partnerschaftsabkommens, in den jeweiligen internationalen Foren die Stellungnahme der EU politisch unterstützen, so würde dies nicht nur die im Anlassfall eventuell notwendige Majorität in der Stimmengewichtung herbeiführen, sondern auch einen enormen Solidarisierungseffekt auslösen. Die EU verbindet damit, politisch sehr geschickt, ihre wirtschaftliche Unterstützung der knapp 80 AKP-Staaten mit der Erwartung, im Anlassfall durch diese auf der internationalen Ebene bei der Durchsetzung ihrer Forderungen entsprechend unterstützt zu werden – die AKP-Staaten sind durch das Partnerschaftsabkommen mit der EU nunmehr ja deren „strategische Partner“ geworden.

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[1] ABl. 1964, S. 1431 ff.

[2] ABl. 1970, L 282, S. 2 ff.

[3] Schweitzer/Hummer/Obwexer, Europarecht (2007), S. 289.

[4] ABl. 1976, L 25, S. 2 ff.

[5] ABl. 1980, L 347, S. 2 ff.

[6] ABl. 1986, L 86, S. 1 ff.

[7] ABl. 1991, L 229, S. 3 ff.

[8] Vgl. Giesbert, L. – Pfeiffer, B. – Schotte, S. Umstrittene Freihandelsabkommen mit der EU: Afrika unter (Handels-)Druck, GIGA Focus ǀ Afrika, Nummer 7, Dezember 2016, S. 1 ff.

[9] Davon fallen 39 AKP-Staaten in die Kategorie der „least developed countries“ (LDC), die eine Sonderbehandlung dahingehend genießen, dass sie im Falle einer Nichtunterzeichnung eines WPA automatisch dem vom Rat der EU 2001 eingeführten „Everything but Arms“ (EBA)-System unterfallen, das es ihnen ermöglicht, alle Produkte – mit Ausnahme von Waffen – zollfrei in den Binnenmarkt zu exportieren. Anders als bei der allgemeinen APS-Regelung und der APS+-Regelung scheiden Länder nicht aus der EBA-Regelung aus, wenn sie ein Freihandelsabkommen mit der EU abschließen. Im Zeitraum 2016 – 2017 gab es 49 EBA-begünstigte Länder.

[10] ABl. 2000, L 317, S. 3 ff.

[11]  ABl. 2003, L 83, S. 69.

[12] ABl. 2005, L 209, S. 27 ff.

[13] ABl. 2010, L 287, S. 1 ff.

[14] Vgl. dazu den Bericht des Entwicklungsausschusses des EP (2016/2053(INI)), vom 12. September 2016 (A8-0263/2016)..

[15] COM(2017) 763 final.

[16] COM(2017) 763 final, S. 12.

[17] COM(2017) 763 final ANNEX, vom 12. Dezember 2017.

[18] „Transformation unserer Welt: die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“, von der Generalversammlung der Vereinten Nationen im Rahmen des Gipfeltreffens der VN zur Verabschiedung der Post-2015-Entwicklungsagenda am 25. September 2015 beschlossen (UNGA A/RES/70/1) und am 1. Jänner 2016 in Kraft getreten. Die Agenda 2030 enthält 17 globale Nachhaltigkeitsziele (SDG), die in 169 Sub-Ziele weiter aufdifferenziert werden; https://www.bmvit.gv.at/ministerium/agenda2030/ (letzter Zugriff: 16. Februar 2018).

[19] Das, als Nachfolger des Kyoto-Protokolls, auf der 21. Weltklimakonferenz im Dezember 2015 in Paris beschlossene Klima-Abkommen, trat am 4. November 2016, nach der 55. Ratifikation, in Kraft. Am 1. Juni 2017 erklärte Präsident Trump, dass die USA aus dem Klimavertrag ausscheiden werden; //www.br.de/klimawandel/klimaabkommen-paris-protokoll-klimapolitik-klimawa… (letzter Zugriff: 16. Februar 2018).

[20] COM(2017) 763 final ANNEX, S. 17 ff.

[21] Die „Agenda 2063“ der Afrikanischen Union (AU) wurde im Jahr 2013 anlässlich des 50. Jahrestages der Gründung der OAU angenommen und umfasst eine Vision für die Entwicklung Afrikas in den nächsten 50 Jahren, für die sie auch 8 Ideale vorlegt. Operativ enthält die „Agenda 2063“ dafür eine fortlaufende Planung in 25 Jahres-, 10 Jahres- und 5 Jahres-Schritten, ebenso wie auch kurzfristige Aktionspläne dazu. Im Jänner 2015 wurden auf der AU-Gipfelkonferenz in Addis Abeba zwei weitere einschlägige Dokumente verabschiedet, nämlich das „Agenda 2063 Framework Document“, eine „populäre“ Version der „Agenda 2063“, und der „First Ten-Year Implementation Plan“; AU, Agenda 2063. The Africa We Want. Framework Document, September 2015.

[22] „Gemeinsame Vision, gemeinsames Handeln: Ein stärkeres Europa – Eine globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU“, von der Hohen Vertreterin dem Europäischen Rat am 28. Juni 2016 vorgelegt, vgl. Bendiek, A. Die Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU, SWP-Aktuell 44, Juli 2016, S. 1 ff.; Kammel, A. Die neue Globale Strategie der EU – ein neuer Referenzrahmen für die EU-Außenbeziehungen, AIES Fokus 6/2016, S. 1 ff., Hummer, W. Sicherheits- und verteidigungspolitische Konzepte der EU im Rahmen der ESVP/GSVP. Verschlungene Wege im „semantisch-begrifflichen Irrgarten“ der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, EU-Infothek, vom 17. Oktober 2017 (Teil 1) und EU-Infothek, vom 18. Oktober (Teil 2).

[23] COM(2016) 740 final/2, vom 6. Februar 2017; dieser neue „Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik“, der am 7. Juni 2017 Brüssel von Vertretern der EU und ihrer Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde, löst den bisherigen „Europäischen Konsens“ vom 20. Dezember 2005 – in der am 24. Februar 2006 im Amtsblatt veröffentlichten Fassung (ABl. 2006, C 46, S. 1 ff.) – ab, der eine Gemeinsame Erklärung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission zur Entwicklungspolitik der EU darstellte, die von den Mitgliedstaaten übernommen wurde, vgl. Hoffmann, H. Europäischer Konsens über die Entwicklungspolitik unterzeichnet, GTAI, vom 10. August 2017; http:/www.gtai.de/GTAI/Navigation/DE/Trade/Maerkte/suche,t=europaeische…

[24] Der Plan zur Errichtung einer panafrikanischen „Continental Free Trade Area“ (CFTA) wurde durch die Staats- und Regierungschefs der 54 Mitgliedstaaten der AU auf ihrer 18. Sitzung in Addis Abeba im Jänner 2012 beschlossen, wobei als (indikatives) Errichtungsdatum der CFTA das Jahr 2017 ins Auge gefasst wurde. Parallel dazu wurde ein „Action Plan on Boosting Intra-Africa Trade“ (BIAT) – der lediglich 10% des gesamten Handelsvolumens beträgt – ausgearbeitet, der sieben bevorrangte „Cluster“ enthält; African Union, CFTA – Continental Free Trade Area; https://au.int/en/ti/cfta/about (letzter Zugriff: 16. Februar 2018).

[25] Vgl. Hummer, W. Kommentierung von Art. 8 EUV Rdnr. 51 ff. in: Vedder/Heintschel v. Heinegg (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht. EUV/AEUV/GRCh/EAGV. Handkommentar, 2. Aufl. (2018), S. 122.

[26] Interviewaussage von J. Hahn, zitiert in: Jentsch, C. „Wir Europäer müssen handlungsfähiger werden“, Tiroler Tageszeitung, vom 22. Februar 2018, S. 11.

[27] https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/eu-emergency-trust-fund-africa-20171218_en.pdf (letzter Zugriff: 16. Februar 2018).

[28] Nothilfefonds für Afrika: EU startet neue Programme für 150 Mio. Euro; https://ec.europa.eu/germany/news/20180226-nothilfefonds_de (letzter Zugriff: 16. Februar 2018).

[29] Die „Banjul-Charta“ wurde am 27. Juni 1981 in Nairobi einstimmig von den Mitgliedstaaten der OAU verabschiedet und trat am 21. Oktober 1986 in Kraft.

[30] Das „Maputo-Protokoll“ trat 2005 in Kraft.

[31] Die „Afrikanische Charta für Demokratie, Wahlen und Regierungsführung“ trat im Februar 2012 in Kraft.

[32] Die „Afrikanische Kinderrechtscharta“ trat 1999 in Kraft.

[33] Die CEDAW wurde am 18. Dezember 1979 von der GV der VN verabschiedet und trat am 3. September 1981 in Kraft. Bisher haben 189 Staaten das Übereinkommen ratifiziert.

[34] IP/15/4956.

[35] Europäische Kommission (Hrsg.), Das Gemeinsame Europäische Asylsystem (2014).

[36] Das UNTOC-Übereinkommen wurde von der GV der VN am 15. November 2000 angenommen und trat am 29. September 2003 in Kraft.

[37] Vgl. dazu Pintaske, P. M. Das Palermo-Übereinkommen und sein Einfluss auf das deutsche Strafrecht. Eine Untersuchung der UN-Konvention gegen grenzüberschreitende organisierte Kriminalität und ihrer Zusatzprotokolle (2014).

[38]  COM(2017) 763 final ANNEX, S. 32 ff.

[39] Siehe Fn. 18.

[40] Vgl. dazu Hummer, W. Integration in Lateinamerika und in der Karibik. Aktueller Stand und zukünftige Entwicklungen, in: Verfassung und Recht in Übersee 1/2005, S. 6 ff.

[41]  COM(2017) 763 final ANNEX, S. 43 ff.

[42] Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), Ozeanien; https://www.giz.de/de/weltweit/363.html (letzter Zugriff: 16. Februar 2018).

[43]  Biketawa Declaration, Pacific Islands Report; //www.pireport.org/articles/2000/10/30/biketawa-declaration (letzter Zugriff: 16. Februar 2018).

[44] Vgl. Hummer, W. Katastrophenschutz innerhalb und außerhalb der Europäischen Union – Das „Katastrophenschutzverfahren der EU“ und das „Sendai Framework for Disaster Risk Reduction“, EU-Infothek vom 17. Juli 2017, S. 1 ff.

[45] Addis Ababa Action Agenda (A/CONF.227/L.1), vom 15. Juli 2015; //www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/CONF.227/L.1 (letzter Zugriff: 16. Februar 2018); vgl. Europäische Kommission, STATEMENT/15/5389, vom 16. Juli 2015.

[46] So sind zB die „Rimessen“ der in den USA und Kanada arbeitenden Lateinamerikaner um Einiges größer als das gesamte Volumen der öffentlichen Entwicklungshilfe für Lateinamerika.

[47] Vgl. Hummer, W. Kommentierung von Art. 8 EUV (Fn. 25).

[48] Siehe Fn. 10.

[49] EU, Investitionsoffensive für Drittländer, S. 1.