Die längst fällige Migration vom SIS 1+ zum SIS II (Teil 1)

Am 9. April 2013 war es endlich soweit. Die lange erwartete Umstellung des Schengener Informationssystems der ersten Generation (SIS) in seiner Übergangsform SIS 1+ auf das der zweiten Generation (SIS II) konnte durchgeführt werden. Der Schengen-Raum verfügt nunmehr über das aktuellste und umfassendste Fahndungs- und Recherchesystem nach Personen und Sachen, das je in Europa entwickelt wurde.

[[image1]]Aufgrund der Komplexität der gegenständlichen Fragestellung muss etwas weiter ausgeholt und auch ein Blick auf die Ursprünge des SIS geworfen werden. Dementsprechend musste der Artikel in zwei Teile geteilt werden. Teil 2 erscheint in der EU-Infothek vom 30. April 2013.

Schengener Übereinkommen (1985) und Schengener Durchführungsübereinkommen (1990)

In konsequenter Umsetzung des Weißbuchs der Kommission über die Vollendung des Binnenmarktes[1] einigten sich am 14. Juni 1985 fünf der damaligen 10 EWG-Mitgliedstaaten – nämlich Deutschland, Frankreich und die drei BENELUX-Staaten – auf das Übereinkommen betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (Schengener Übereinkommen, SÜ).[2] Neben kurzfristig zu ergreifenden Maßnahmen enthielt das SÜ aber auch eine Reihe langfristig zu verwirklichender Maßnahmen, die fünf Jahre später, nämlich am 14. Juni 1990, im sogenannten Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ)[3] festgelegt wurden.

Dem Schengener Durchführungsübereinkommen traten in der Folge weitere EU-Mitgliedstaaten bei, sodass es gegenwärtig 26 Schengen-Staaten gibt, von denen 22 EU-Mitgliedstaaten – mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs und Irlands sowie Bulgarien, Rumänien und Zypern – und 4 Drittstaaten sind. Während aber das Vereinigte Königreich und Irland primärrechtliche „Opting out“-Protokolle[4] zugestanden bekommen haben, sind Bulgarien, Rumänien und Zypern verpflichtet, das Schengen-System zu übernehmen und innerstaatlich effektiv durchzuführen – was bis heute aber noch nicht geschehen ist.

In diesem Zusammenhang ist aber die formale Mitgliedschaft von der tatsächlichen und effektiven Teilnahme am Schengener-System zu unterscheiden, da dieses für einen Mitgliedstaat jeweils erst dann für operativ erklärt wird, wenn der Rat[5] dies nach dem Erlass aller notwendigen Durchführungsbestimmungen mit Beschluss festgestellt hat. Genau das ist aber in Bezug auf Rumänien und Bulgarien noch nicht geschehen, sodass diese beiden Länder sich zwar formal unter dem Schengen-Systems befinden, dieses für sie aber – wegen der noch immer nicht bewältigten Korruptionsvorgänge in Polizei und Justiz – noch nicht operativ in Kraft gesetzt ist. Auch für Zypern ist aufgrund der nicht gelösten Krise zwischen Zypern und der Türkischen Republik Nordzypern Schengen noch nicht operativ gestellt.

Österreich trat dem Schengen-System im April 1995 bei, dieses wurde aber erst zum 1. Dezember 1997 – mit Übergangsregelungen betreffend die Personenkontrollen an den Binnengrenzen bis zum 31. März 1998 – operativ gestellt.

Norwegen und Island (seit 1996) sowie die Schweiz (seit 2008) und Liechtenstein (seit 2011) sind – als Nichtmitgliedstaaten der EU – an das Schengen-System assoziiert.

Die europäischen Kleinstaaten Monaco, San Marino und der Staat der Vatikanstadt, nehmen de facto am Schengen-System teil, da sie an ihren Grenzen mit den sie umgebenden benachbarten Schengen-Staaten keine Kontrollen mehr durchführen.

Gegenwärtig leben 420 Mio. Europäer im Schengen-Raum, der über 4,3 Mio. km2 groß und von 42.673 km See- und 7.721 Mio. km Landgrenzen umgeben ist.

Gemäß dem Schengener Durchführungsübereinkommen finden an den Binnengrenzen dieser Länder beim Grenzübertritt keine Personenkontrollen mehr statt. Als Ausgleich für den Entfall der Personenkontrollen an den Schengen-Binnengrenzen wird der Übertritt von Personen an der Schengen-Außengrenze – dh der Eintritt aus Drittstaaten in den „Schengen-Binnenraum“ – sehr wohl überprüft, wobei Drittstaatsangehörige eingehend kontrolliert, Unionsbürger aber in der Regel nur Mindestkontrollen unterworfen werden. Rechtsgrundlage dafür ist der sogenannte „Schengener Grenzkodex“[6]. Für gewisse Gruppen von vielreisenden und bereits vorgeprüften Drittstaatsangehörigen soll in Kürze ein spezielles Registrierungsprogramm verabschiedet werden, das diesen eine erleichterte Grenzkontrolle ermöglichen wird.[7]

Neben der strikten Außengrenzkontrolle von Drittstaatern sieht das Schengener Durchführungsübereinkommen – zum Schutz der inneren Sicherheit der Mitgliedstaaten und insbesondere zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität – als weitere Kompensationsmaßnahmen unter anderem die Einführung eines einheitlichen Sichtvermerks (Schengener-Kurzvisum) für die Einreise von Drittstaatsangehörigen, die Regelung des Reiseverkehrs von Drittstaatsangehörigen, die Bestimmung der Zuständigkeit für die Behandlung von Asylanträgen, die Zusammenarbeit zwischen den Polizei- und Justizbehörden sowie die Errichtung eines eigenen Fahndungssystems auf elektronischer Basis (Schengener Informationssystem, SIS) vor.

Das Schengener Informationssystem (SIS)

Beim Schengener Informationssystem (SIS), dem technischen Herzstück des Schengener Durchführungsübereinkommen, das in den Artikeln 92 bis 101 des SDÜ geregelt ist, handelt es sich um ein 1995 operational gewordenes gemeinsames Informationssystem iSe elektronischen Personen- und Sachfahndungssystems, in dem Ausschreibungen, die der Suche nach Personen und Sachen dienen, zum Abruf im automatisierten Verfahren bereitgehalten werden. In Österreich ist das SIS im 5. Teil des EU-Polizeikooperationsgesetzes (EU-PolKG)[8] verankert.

Das SIS hat zum Ziel, mit seinen Informationen die öffentliche Sicherheit und Ordnung einschließlich der Sicherheit des Staates zu gewährleisten.[9] Dementsprechend wird das SIS auch von Grenzschutzbeamten, Zollbeamten, Visa- und Strafvollzugsbehörden im Schengen-Raum genützt, um ein hohes Maß an Sicherheit zu gewährleisten. Auch Europol und Eurojust haben (begrenzten) Zugriff auf SIS-Daten.

Das SIS umfasst unter anderem Datenbanken in den Bereichen Festnahmeersuchen, Übergabe- und Auslieferung, Auffinden von Vermissten, Asylanträge, Gefahrenabwehr, verdeckte Registrierung sowie den Bereich der Sachfahndung (gestohlene KfZ) etc.

Was die Systemarchitektur betrifft, so besteht das SIS aus einem zentralen System –zusammengesetzt aus einer technischen Unterstützungseinheit (CS-SIS) und einer vereinheitlichten nationalen Schnittstelle (NI-SIS) – einem nationalen System (N.SIS II) und einer Kommunikationsinfrastruktur zwischen der CS-SIS und der NI-SIS, die ein verschlüsseltes virtuelles Netz für den Austausch von SIS-Daten zur Verfügung stellt. Für das Betriebsmanagement des zentralen CS-SIS ist die Anfang Dezember 2012 eingerichtete Europäische Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (eu-LISA)[10], mit Sitz in Tallin, zuständig, die dafür zu sorgen hat, dass die beste verfügbare Technologie zum Einsatz kommt.

Die CS-SIS, das heißt der Zentralrechner, befindet sich in Straßburg/Frankreich[11] und eine Backup–CS-SIS, die alle Funktionen bei einem Ausfall dieses Systems übernehmen kann, ist in St. Johann im Pongau/Österreich lokalisiert.[12]

SIRENE

Neben der Behörde, der die zentrale Zuständigkeit für das nationale N.SIS-II obliegt, muss jeder Schengen-Mitgliedstaat auch noch eine weitere Stelle (SIRENE-Büro) bestimmen, die den Austausch aller Zusatzinformationen im Einklang mit dem (geheimen) SIRENE-Handbuch gewährleistet. Bei SIRENE (Supplementary Information Request on the National Entry) handelt es sich um ein Netzwerk, das viel weiter reichende Datensätze als das SIS, nämlich frei redigierte Texte und sensible Personendaten, enthält.

Die nationalen Datenschutzbehörden und der Europäische Datenschutzbeauftragte tragen dafür Sorge, dass die Verarbeitung personenbezogener Daten mit der Datenschutz-Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates[13] in Einklang steht.

In diesem Zusammenhang muss aber darauf hingewiesen werden, dass es für den Informationsaustausch bei strafrechtlichen Verurteilungen in der EU ein eigenes Europäisches Strafregisterinformationssystem (ECRIS) gibt, das im April 2009 definitiv eingerichtet wurde.[14]

Vom SIS zum SIS II

Seit seiner Inbetriebnahme im Jahre 1995 wurde das SIS von ursprünglich sieben Nutzern (Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg, die Niederlande, Portugal und Spanien) schrittweise ausgeweitet und umfasst heute 26 Mitglieder. Die zunächst für bloß 18 Mitgliedstaaten ausgelegte Kapazität des SIS musste daher Schritt für Schritt ausgebaut und dem neuesten Stand der Informationstechnik angepasst werden.[15]

Als Reaktion auf den Beitritt bzw die Assoziierung von fünf nordischen Ländern (Dänemark, Finnland, Island, Norwegen und Schweden) an das Schengen-System wurde die Europäische Kommission am 6. Dezember 2001 vom Rat durch zwei Sekundärrechtsakte der damaligen „Ersten“ und „Dritten Säule“ in der Tempelkonstruktion der EU[16] beauftragt, das SIS fortzuentwickeln und bis Ende 2006 zum Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II) auszubauen.

Trotz dieser beiden unterschiedlichen Rechtsakte aus verschiedenen Säulen der alten EU handelte es sich dabei aber um ein einziges integriertes Informationssystem, das auch als solches betrieben werden sollte. Diese unterschiedliche Provenienz der Rechtsgrundlagen war aber nicht das größte Problem im Aufbau und in der Entwicklung des SIS, sondern dieses System krankte von Anfang an daran, dass seine Ziele und Funktionen anfangs nicht klar definiert und vorgegeben waren, und erst parallel mit dem jeweiligen Fortschreiten des Projekts anlassbezogen ausgearbeitet werden mussten. Damit war es aber sowohl den nationalen Delegationen als auch den Experten in den jeweiligen Rats-Arbeitsgruppen, die im Rahmen der „Dritten Säule“ eingerichtet waren, möglich, inhaltlichen Einfluss auf die weitere Ausgestaltung des SIS zu nehmen und damit den Einfluss der Kommission zu schwächen.

Die weitere Ausgestaltung des SIS über die Zwischenlösungen des SIS 1+, SIS 1+RE und SISone4all zum SIS II und die dabei notwendig gewordene Datenmigration zwischen diesen Systemen werden in Teil 2 des Beitrags in der EU-Infothek vom 30. April 2013 näher dargestellt.