Auswirkungen des „Brexit“ auf die Rechte von Unionsbürgern in dritten EU-Mitgliedstaaten

Am 29. März 2017 um 13.20 Uhr Mittag überreichte der Ständige Vertreter des Vereinigten Königreichs (UK) bei der EU, Sir Tim Barrow, dem Präsidenten des Europäischen Rates, Donald Tusk, ein Schreiben, in dem die britische Regierungschefin Theresa May diesem den Austrittswunsch des UK aus der EU formell mitteilt (Art. 50 Abs. 2 EUV). Gleichzeitig enthält dieses Schreiben aber auch den Wunsch des UK, aus EURATOM auszutreten (Art. 106a EAGV iVm Art. 50 Abs. 2 EUV), was eine notwendige Folge des Austritts aus der EU darstellt. [1]

Einführung

Donald Tusk nahm diesen Wunsch eines doppelten „Brexit“ zur Kenntnis und teilte seinerseits dem Ständigen Vertreter des UK mit, dass die gem. Art. 50 Abs. 2 EUV für die Austrittsverhandlungen notwendigen Leitlinien des Europäischen Rates innerhalb von 48 Stunden im Konsensus-Verfahren gefasst und danach vorgelegt werden, sodass ab Freitag, dem 31. März, Mittag die Rahmenbedingungen für die Verhandlungen über die Einzelheiten des Austrittsabkommens zwischen der EU und dem UK vorliegen werden, deren Dauer mit 2 Jahren präliminiert ist (Art. 50 Abs. 3 EUV).

Während bisher eine Reihe von allgemeinen Szenarien hinsichtlich der Auswirkungen des „Brexit“ sowohl auf das UK, als auch die EU, durchgedacht wurden, fehlt bisher ein solches, das in Bezug auf die Konsequenzen desselben auf die spezielle Situation der Unionsbürger an sich erstellt wurde. Dies ist deswegen bemerkenswert, da es gerade die allgemeine Problematik der „Überfremdung“ bzw. das spezielle Problem der Überlastung des britischen Arbeitsmarktes mit ausländischen Arbeitskräften – pejoratives Stichwort: Furcht vor dem „polnischen Klempner“ – waren, die die Volksbefragung vom 23. Juni 2016 negativ haben ausgehen lassen. Es ist bisher nicht näher untersucht worden, welche Konsequenzen der „Brexit“ in Bezug auf die bisher im UK lebenden und arbeitenden Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten bzw. die Unionsbürger des UK, die in anderen EU-Mitgliedstaaten leben und arbeiten, haben wird.

Letztere Fragestellung haben mehrere Institutionen innerhalb der EU angesprochen, zusätzlich hat sich darum aber auch die organisierte Zivilgesellschaft angenommen, die drei Bürgerinitiativen zu den Rechten von Unionsbürgern im Hinblick auf den Austritt des UK aus der EU bei der Europäischen Kommission zur Registrierung eingebracht hat. Nachstehend soll in aller Kürze auf diese Stellungnahmen bzw. Initiativen eingegangen werden. 

Initiative des britischen Oberhauses

Die erste Initiative startete das britische Oberhaus (House of Lords), das am 7. März 2017 dem von der britischen Regierung eingebrachten und vom Unterhaus (House of Commons) am 8. Februar 2017 in dritter Lesung gebilligten Entwurf des „Austrittsgesetzes“ des UK aus der EU („European Union (Notificatiton of Withdrawal) Bill“) gem. Art. 50 EUV den Passus (Clause 1) einfügte: „Within three month of exercising the power under subsection (1), Ministers of the Crown must bring forward proposals to ensure that citizens of another European Union or European Economic Area country and their family members, who are legally resident in the United Kingdom on the day on which this Act is passed, continue to be treated in the same way with regards to their EU derived-rights and, in the case of residency, their potential to acquire such rights in the future“. [2]

Das damit unter anderem angesprochene automatische Bleiberecht für die 3,3 Mio. Unionsbürger aus anderen EU-Mitgliedstaaten im UK wurde von der britischen Regierung massiv abgelehnt, die sich den Rücken für die „Brexit-Verhandlungen“ völlig freihalten wollte. Dementsprechend wurde dieser Passus vom Unterhaus aus dem „Austrittsgesetz“ wieder eliminiert, sodass die britische Regierung keine gesetzliche Verpflichtung hat, in den Brexit-Verhandlungen auf diese Personengruppe besondere Rücksicht zu nehmen. [3]

Stellungnahme des Brexit-Chefverhandlers der EU, Michel Barnier

Der nächste Hinweis auf diese Personengruppe kam vom Chefunterhändler der EU für die Brexit-Verhandlungen, Michel Barnier, der in seiner Rede vor der Vollversammlung des Ausschusses der Regionen am 22. März 2017 folgendes ausführte: „The second condition for reaching an agreement is removing the uncertainty created by the UK’s decision to leave the European Union. This uncertainty is first and foremost that of the four and a half million citizens:

• >>  The Polish students who have access to British universities under the same conditions as British students;
• >>  The British pensioners who are resident in Spain and who benefit from healthcare under the same conditions as Spanish pensioners,
• >>  The Romanian nurses and doctors who contribute to the quality of healthcare in der UK;
• >>  Or the engineers from Italy, Germany or elsewhere, who chose to work in the UK, just like the thousands of British people who have made the same choice to work in Berlin, Rome or Vienna.

We hear their doubts. We understand their worry, and we must act effectively in response. Guaranteeing their rights as European citizens, in the long term, will be our absolute priority from the very start of the negotiations. Our watchword will be: „Citizens first“. [4]Damit will Barnier in den Brexit-Verhandlungen besonderes Augenmerk auf die Stellung der Unionsbürger, die sich in anderen EU-Mitgliedstaaten, als ihren Heimatstaaten befinden, in dem Sinn legen, dass deren unionsbürgerschaftlichen Rechte sowie die diesen aus den Marktfreiheiten des Binnenmarkts zustehenden Rechte soweit als möglich gewahrt werden.

Stellungnahme der Europäischen Kommission

            In ihren Zulässigkeitsentscheidungen in Bezug auf die beiden nachstehend erwähnten Europäischen Bürgerinitiativen stellt die Kommission fest, dass es ihr ein grundlegendes Anliegen ist, für die insgesamt 4,4 Mio. Unionsbürger (3,2 Mio. Unionsbürger nicht-britischer Nationalität, die im UK leben, und 1,2 Mio. Bürger des UK, die in anderen Mitgliedstaaten der EU leben), deren Zukunft aufgrund der Austrittsentscheidung des UK aus der EU unsicher ist, Gewissheit und Sicherheit zu schaffen. Dementsprechend werden die Rechte von EU-Bürgern im UK und die Rechte der Bürger des UK in den anderen Mitgliedstaaten der EU nach dem Austritt ein zentraler Punkt in den anstehenden Verhandlungen nach Art. 50 EUV sein. Die Kommission wird alles in ihrer Macht Stehende tun, damit die Verhandlungen mit dem UK nicht auf dem Rücken der Unionsbürger ausgetragen werden. [5] Diesbezüglich decken sich naturgemäß die Aussagen der Kommission mit den vorerwähnten Ausführungen des Chefunterhändlers Michel Barnier.     

Die drei Bürgerinitiativen zu den Rechten von Unionsbürgern nach dem Brexit

Das basisdemokratische Instrument der Europäischen Bürgerinitiative wurde durch den Vertrag von Lissabon eingeführt, primärrechtlich in Art. 11 Abs. 4 EUV verankert und durch eine Reihe weiterer Rechtsakte sekundärrechtlich näher ausgestaltet. [6] Seit dem Inkrafttreten der Verordnung (EU) Nr. 211/2011 des EP und des Rates vom 16. Februar 2011 über die Bürgerinitiative im April 2012 haben die Unionsbürger damit die Möglichkeit, ein bestimmtes Thema auf die politische Agenda der Kommission setzen zu lassen und von dieser angehört und uU konsultiert zu werden. Diese Mitsprache der Proponenten einer registrierten Europäischen Bürgerinitiative – als „sog. Bürgerausschuss“ von sieben Personen aus sieben Mitgliedstaaten – im Prozess der Entscheidungsfindung durch die Kommission bedeutet aber nicht die Erlangung meritorischer (Mit-)Entscheidungskompetenzen. [7]

Europäische Bürgerinitiativen sind dann zulässig, wenn sie nicht offenkundig außerhalb des Rahmens liegen, in dem die Kommission befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union zur Durchführung der Verträge vorzulegen, des Weiteren nicht offenkundig missbräuchlich, unseriös oder schikanös sind und auch nicht offenkundig gegen den Wertekanon des Art. 2 EUV verstoßen. [8]

Am 22. März 2017 registrierte die Europäische Kommission zwei Europäische Bürgerinitiativen zu den Rechten von Unionsbürgern im Hinblick auf den Austritt eines Mitgliedstaats aus der EU. Einen dritten Vorschlag lehnte die Kommission als unzulässig ab. [9] Diese Beschlüsse der Kommission beziehen sich lediglich auf die rechtliche Zulässigkeit der eingereichten Initiativen, enthalten aber noch keine meritorische Prüfung derselben durch die Kommission.

Mit der Registrierung durch die Kommission beginnt die Jahresfrist zu laufen, innerhalb derer die Proponenten der jeweiligen Bürgerinitiative entsprechende Unterstützungserklärungen sammeln müssen. Überschreitet die Zahl der Unterstützungserklärungen eine Mio. Bürger, die aus mindestens einem Viertel der EU-Mitgliedstaaten, dh gegenwärtig aus mindestens sieben Mitgliedstaaten, stammen müssen, [10] dann ist die Kommission aufgefordert, innerhalb von drei Monaten zu entscheiden, ob sie iSd Initiative tätig werden will, oder nicht. Anschließend hat sie die Gründe für ihre Entscheidung auch darzulegen.

Nachstehend sollen die drei Bürgerinitiativen in aller Kürze mit ihren deutschen und englischen (Original-)Titeln aufgelistet werden.  

„Unionsbürgerschaft für die Europäerinnen und Europäer: ‚In Vielfalt geeint‘ trotz Bodenrecht und Abstammungsrecht“ („EU citizenship for Europeans: United in Diversity in Spite of jus soli and jus sanguinis“)

In dieser ersten Bürgerinitiative [11] wird die Kommission aufgefordert, die Unionsbürgerschaft von der gem. Art. 20 Abs. 1 AEUV verpflichtenden Innehabung der Staatsbürgerschaft eines EU-Mitgliedsstaates abzukoppeln. Die gegenseitige Koppelung von Unions- und mitgliedstaatlicher Bürgerschaft führt nämlich im Falle des Verlustes der Staatsangehörigkeit eines EU-Mitgliedstaates, dh bei dessen Staatenlosigkeit, automatisch auch zum Verlust der Unionsbürgerschaft. Diese Konsequenz wurde vom Gerichtshof in der Rechtssache Rottmann [12] allerdings dahingehend abgemildert, dass bei der Aberkennung einer (erschlichenen) Staatsbürgerschaft der jeweilige EU-Mitgliedstaat den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten hat, was uU bedeutet, dass der Person, der die Staatsbürgerschaft aberkannt werden soll, vor dem Wirksamwerden einer derartigen Entscheidung eine angemessene Frist eingeräumt werden sollte, innerhalb derer diese noch versuchen kann, die Staatsangehörigkeit ihres Herkunftsstaates wiederzuerlangen. Diese Bürgerinitiative wurde am 27. März 2017 formal registriert. 

„Erhalt der Unionsbürgerschaft“ („Retaining European Citizenship“)

In der zweiten Bürgerinitiative wird die Kommission aufgefordert, das in Art. 20 Abs. 2 lit. a) AEUV enthaltene wichtigste Recht der Unionsbürger, sich innerhalb der EU frei zu bewegen und aufzuhalten, beizubehalten. Die Initiative wird allerdings erst am 2. Mai formal registriert werden.

„Stopp dem Brexit“ („Stop Brexit“)

Mit der dritten Bürgerinitiative [13] wird die Kommission aufgefordert, den Austritt des UK aus der EU überhaupt zu verhindern. In diesem Zusammenhang verblüfft die rechtliche Unkenntnis der Proponenten dieser Bürgerinitiative, verlangt sie von der Kommission doch die Untersagung einer in Art. 50 Abs. 1 EUV primärrechtlich ausdrücklich eingeräumten Berechtigung, aus der EU auszutreten, die das UK am 27. März 2017 daher völlig rechtskonform aktiviert hat.

Damit liegt diese Bürgerinitiative aber offenkundig außerhalb des Rahmens, in dem die Kommission befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union zur Durchführung der Verträge vorzulegen, und verletzt damit die vorstehend erwähnte Vorgabe des Art. 4 Abs. 2 lit. b) der Verordnung (EU) Nr. 211/2011 des EP und des Rates vom 16. Februar 2011 über die Bürgerinitiative. [14]

Leitlinien des Europäischen Rates

Nachdem der Rat (Allgemeine Angelegenheiten) (Artikel 50) im EU-27-Format auf seiner Tagung am 27. April 2017 den Entwurf der Leitlinien für die Brexit-Verhandlungen erörtert hatte, war der Weg frei für die notwenige Beschlussfassung durch den Europäischen Rat. In den, vom Europäischen Rat auf seiner außerordentlichen Tagung (Art. 50) am 29. April 2017 in Brüssel verabschiedeten Leitlinien [15] für die Austrittsverhandlungen des Vereinigten Königreichs aus der EU wird die Absicherung des Bleiberechts der im Vereinigten Königreich lebenden und arbeitenden Bürger der anderen 27 Mitgliedstaaten der EU als „oberste Priorität“ bezeichnet. Um den Umfang und die Stoßrichtung dieses Verhandlungsmandats an den Chefunterhändler der Kommission, Michel Barnier, entsprechend wiederzugeben, soll nachstehend die entscheidende Passage aus den Leilinien im Originalwortlaut wiedergegeben werden:

„Das Recht aller Bürgerinnen und Bürger der EU und ihrer Familienmitglieder, in jedem Mitgliedstaat der EU zu leben, zu arbeiten oder zu studieren, ist ein grundlegendes Merkmal der Europäischen Union. Zusammen mit anderen Rechten, die das EU-Recht bietet, hat es das Leben und die Entscheidungen von Millionen Menschen geprägt. Eine Einigung über gegenseitige Garantien, mit denen der Status und die Rechte, die sich zum Zeitpunkt des Austritts aus dem EU-Recht ableiten, für die Bürgerinnen und Bürger der EU und des Vereinigten Königreichs und ihre Familien, die vom Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union betroffen sind, gewährleistet werden, wird in den Verhandlungen oberste Priorität haben. Diese Garantien müssen wirksam, durchsetzbar, nichtdiskriminierend und umfassend sein und das Recht beinhalten, nach einem ununterbrochenen rechtmäßigen Aufenthalt von fünf Jahren ein Daueraufenthaltsrecht zu erlangen. Die Bürgerinnen und Bürger sollten in der Lage sein, ihre Rechte im Wege reibungsloser und einfacher Verwaltungsverfahren wahrzunehmen“. [16]

Damit sollen Unionsbürger aus dritten Mitgliedsstaaten, nach einem ununterbrochenen rechtmäßigen Aufenthalt von fünf Jahren, ein Daueraufenthaltsrecht im Vereinigten Königreich erhalten, womit für sie eine planungssichere Gestaltung ihrer Lebensführung ermöglicht wird.   

Schlussbetrachtungen

            Wie sehr die Dinge in der Ausnahmesituation, in der sich die EU gegenwärtig befindet, im Fluss sind, belegt der Umstand, dass der wichtigste Grund, der zur positiv verlaufenden Volksbefragung im UK am 23. Juni 2016 für einen „Brexit“ Anlass gegeben hat, nämlich die allgemeine Überfremdung und die spezielle Überlastung des britischen Arbeitsmarktes mit fremden Unionsbürgern, die vorrangig aus den mittel- und osteuropäischen Ländern (MOEL) stammen, sich völlig in das Gegenteil gekehrt hat. Nicht nur die Kommission und die überwältigende Mehrheit der 27 EU-Mitgliedstaaten, sondern letztlich auch das UK selbst, geht in die in Kürze beginnenden Brexit-Verhandlungen mit der prinzipiellen Zielsetzung, die Rechte der in dritten Mitgliedstaaten lebenden Unionsbürger abzusichern. So stellt Ministerpräsidentin May in ihrem Austrittschreiben vom 29. März 2017 explizit fest: „(…) but we should remember that at the heart of our talks are the interests of all our citizens. There are, for example, many citizens of the remaining member states living in the UK, and UK citizens living elsewhere in the European Union, and we should aim to strike an early agreement about their rights“. [17] In den vorstehend erwähnten Leitlinien des Europäischen Rates für die Brexit-Verhandlungen wird nun das Recht auf weiteren Verbleib und Ausübung einer beruflichen Tätigkeit von dritten Unionsbürgern im UK als oberste Priorität in den Brexit-Verhandlungen erklärt.

Was für ein Schwenk um genau 180 Grad! Noch vor wenigen Monaten war von den Apologeten des Brexit, Nigel Farage und Boris Johnson, die entscheidenden Anteil am positiven Ausgang der Volksbefragung vom 23. Juni 2016 gehabt haben, genau das Gegenteil zu hören. Den über drei Mio. Arbeitnehmern aus den MOEL müsse unbedingt das Bleiberecht im UK entzogen und sie dann außer Landes gebracht werden. Solche Vorgänge belegen einmal mehr die unglaublich kurze „Halbwertszeit“ innenpolitischer, populistischer Aussagen und geben daher sehr zu denken.