Der Donauraum: Die zweite „Makroregion“ der EU

Zwei Jahre nach dem Startschuss für die Strategie der EU für den Donauraum im Jahre 2011 legt die Kommission nunmehr den ersten Fortschrittsbericht zur Donauraumstrategie vor. Der zuständige Kommissar für Regionalpolitik, Johannes Hahn, erklärte in diesem Zusammenhang: „Wir haben einen äußerst guten Start hingelegt (…) Jetzt müssen wir einen Gang hochschalten“[1]. Was ist damit eigentlich gemeint?

[[image1]]Der Donauraum

Der Donauraum erstreckt sich von Deutschland im Westen bis zur Ukraine im Osten. In ihm leben über 100 Millionen Menschen, das ist ein Fünftel der gesamten EU-Bevölkerung. Zum Donauraum, als dem internationalsten Flusseinzugsgebiet der Welt[2], gehören 14 Länder, darunter acht EU-Mitgliedstaaten (Bulgarien, Bundesrepublik, Österreich, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik und Ungarn) sowie sechs Drittstaaten (Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Moldawien, Montenegro, Serbien und die Ukraine). Von diesen 14 Staaten sind wiederum nur 10 Staaten unmittelbare Anlieger- oder Uferstaaten der Donau – nämlich die Bundesrepublik Deutschland, Österreich, die Slowakische Republik, Ungarn, Serbien und Rumänien (mit beiden Ufern) sowie Kroatien, Bulgarien, Moldawien und die Ukraine (mit nur einem Ufer) – wohingegen die anderen Staaten nur im Flusseinzugsgebiet („River Basin“)[3] der Donau, mit seinen 17 Sub-Basins, liegen.

Die Donau ist das Tor der EU zu ihren benachbarten Regionen – dem Ostseeraum, dem Schwarzmeerraum, dem Südkaukasus und Zentralasien – und ist dementsprechend auch in die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) eingebettet. Dabei handelt es sich gemäß Artikel 8 EUV um den Versuch, einen „ring of friends“ um die EU von der Ostsee bis zum Mittelmeerraum auszubilden und den europäischen Staaten, denen keine Beitrittsoption zur EU gewährt wird, eine „zweitbeste“ Lösung in Form einer engen Kooperation – allerdings anstelle einer Vollmitgliedschaft – anzubieten.[4]

Der Donauraum ist die zweite „Makroregion“ der EU.[5] Die erste Makroregion wurde im Juni 2009 mit der Strategie für den Ostseeraum eingerichtet. Es war daher angezeigt, die für den Donauraum zu konzipierende Strategie an der für den Ostseeraum bereits ausgebildeten Strategie inhaltlich auszurichten. Grundlage der Donauraumstrategie ist dementsprechend eine Arbeitsmethode, die auf einem „makroregionalen“ Ansatz fußt, ganz so wie die EU-Strategie für den Ostseeraum. Das Innovative an der Methode ist die Art, wie Länder dazu veranlasst werden, bei der Zielsetzung, Ausrichtung von Finanzmitteln und Zusammenarbeit zu kooperieren, um ihre Ziele zu erreichen – federführend bei der Koordinierung ist dabei die Europäische Kommission.

Es gilt daher, an dieser Stelle einen kurzen Blick auf die Strategie für den Ostseeraum zu werfen, um aufzuzeigen, wie sich diese über die Aktivitäten des bereits 1992 eingerichteten „Ostseerates“ zur Ostseeraumstrategie des Jahres 2011 entwickelt hat und dementsprechend zum Vorbild für die Donauraumstrategie werden konnte.

Vom „Ostseerat“ zur „Strategie für den Ostseeraum“

Die Initiative zur Schaffung eines auf den Ostseeraum bezogenen Forums zwischenstaatlicher Zusammenarbeit ging vom deutschen Außenminister Hans-Dietrich Genscher und seinem dänischen Kollegen Uffe Ellemann-Jensen aus, die auf ihrem Treffen am 22. Oktober 1991 in Rostock die Gründung des Ostseerates (Council of the Baltic Sea States, CBSS) vereinbarten. Die Gründung des Ostseerates erfolgte wenige Monate später, nämlich am 6. März 1992 in Kopenhagen. Diese rasche Errichtung war deswegen möglich, da man sich dafür nicht eines ratifikationsbedürftigen völkerrechtlichen Vertrages bediente, sondern auf der Basis eines bloßen gentlemen’s agreement vorging.

Der Ostseerat umfasst heute zwölf Mitglieder (Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Island, Lettland, Litauen, Norwegen, Polen, Russland, Schweden sowie die Europäische Kommission), Frankreich, Großbritannien, Italien, die Niederlande, die Ukraine, die Slowakei und die USA genießen einen Beobachterstatus. Das Sekretariat des Ostseerates hat seinen Sitz in Stockholm. Der Ostseerat tagt im Zweijahresrhythmus auf der Ebene der Außenminister. Das letzte ordentliche Treffen fand im Juni 2011 in Oslo statt. Daneben treffen sich die Regierungschefs der Ostseestaaten seit 1996 ebenfalls im Zweijahresrhythmus, wobei das letzte Treffen 2012 in Stralsund stattfand.

Die ursprüngliche Aufgabe des Ostseerates bestand in der Überwindung des Ost-West-Gegensatzes nach dem Fall der Mauer durch Unterstützung der mittel- und osteuropäischen Staaten (MOEL) auf ihrem Weg zu politischer Stabilität und der Errichtung eines marktwirtschaftlichen ordopolitischen Systems. Auf ihrem Gipfeltreffen in Riga 2008 richteten die Regierungschefs der Staaten des Ostseerates diesen neu aus und bestimmten fünf Langzeitschwerpunkte: Umwelt, Energie, maritime Wirtschaft, Bildung und Kultur, sowie zivile Sicherheit.

Zwischenzeitlich hatte aber Ende 2006 das Europäische Parlament zur Festlegung einer Strategie der EU für den Ostseeraum aufgerufen und am 14. Dezember 2007 ersuchte der Europäische Rat die Kommission, bis spätestens Juni 2009 eine Strategie der EU für den Ostseeraum vorzuschlagen und diese zugleich in die „nördliche Dimension“[6] einzubetten. Die Kommission kam dieser Aufforderung zeitgerecht nach und legte 2009 ihre Mitteilung zur Strategie der EU für den Ostseeraum[7] vor, in der sowohl ein koordinierter umfassender Rahmen als Reaktion auf wichtige Herausforderungen des Ostseeraumes erstellt wurde, als auch konkrete Lösungsvorschläge dazu gemacht wurden. Die Ostseeraumstrategie ist von einem vorläufigen Aktionsplan flankiert, der ihrer wirksamen Umsetzung dienen soll.

In der Folge veröffentlichte die Kommission im Juni 2011 einen Sachstandsbericht[8], den der Rat zunächst zur Kenntnis nahm, in seinen Schlussfolgerungen vom 15. November 2011 die Kommission aber aufrief, „die EU-Strategie für den Ostseeraum bis Anfang 2012 zu überarbeiten“. Die Kommission reagierte darauf mit ihrer Mitteilung über die Strategie der EU für den Ostseeraum vom 23. März 2012[9], in der sie drei allgemeine Ziele für die neue Strategie vorschlug – Rettung der Ostsee, Anbindung der Region und Steigerung des Wohlstands – und zugleich auch die Maßnahmen spezifizierte, wie diese Ziele am besten zu erreichen seien.

Die Donauraumstrategie

Alles begann im Juni 2008, als der rumänische Premierminister und der österreichische Bundeskanzler an Kommissionspräsident José Barroso akkordierte Schreiben richteten, in dem sie anregten, für den Donauraum eine eigene Strategie zu entwickeln und diesen damit in den einzelnen Politikbereichen der EU (Verkehrspolitik, Regionalpolitik, Agrarpolitik etc.) besonders hervorzuheben.[10] Der Europäische Rat griff in seinen Schlussfolgerungen des Vorsitzes vom 19. Juni 2009 diese Anregung auf und ersuchte die Kommission, bis Ende 2010 eine Strategie der EU für den Donauraum auszuarbeiten.

Die Kommission kam dieser Aufforderung in ihrer Mitteilung vom 8. Dezember 2010 samt beigefügtem Aktionsplan[11] nach und legte einen strategischen Rahmen für eine langfristige Zusammenarbeit in elf thematisch bevorrangten Bereichen vor. So sollen das Angebot an nachhaltigen Verkehrsmöglichkeiten verbessert, die Energiesysteme miteinander verbunden, die Umwelt geschützt, die Wasservorräte erhalten und ein günstiges Geschäftsklima im Donauraum erzeugt werden. Da keine neuen Finanzmittel für die Umsetzung der Strategie zur Verfügung gestellt werden konnten, sollte vor allem durch die bessere gegenseitige Abstimmung unterschiedlicher Politikfelder ein entsprechender Mehrwert erzeugt werden. An Mitteln standen im Rahmen der gesamten Kohäsionspolitik – getragen vom Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, dem Kohäsionsfonds und dem Europäischen Sozialfonds – im Zeitraum 2007-2013 insgesamt 100 Mrd. Euro zur Verfügung.[12]

Zwischenzeitlich hatten aber bereits öffentliche Beratungen über die Donau-Strategie stattgefunden. Den Auftakt machte diesbezüglich die Donau-Konferenz in Ulm am 2. Februar 2010, auf der noch der frühere Kommissar für Regionalpolitik, Pawel Samecki, das Wort führte. Wenige Tage später übernahm am 10. Februar 2010 der Österreicher Johannes Hahn dieses Ressort, der bereits während seines Hearings vor dem Europäischen Parlament am 14. Jänner 2010 Sympathien für diese Strategie gezeigt hatte.

Die Donauraumstrategie ist zeitlich nicht begrenzt, umfasst jedoch eine Reihe befristeter Ziele, wie zB die Erhöhung des Güterverkehrs auf der Donau um 20% bis 2020, die Verringerung des Nährstoffeintrags in das Schwarze Meer (damit das Ökosystem bis 2020 erneut den Qualitätsstand von 1960 erreicht), die Einführung eines Breitbandhochgeschwindigkeitszugangs zum Internet für alle Bürgerinnen und Bürger in der Region bis 2013, die Erhaltung einer lebensfähigen Population des Donaustörs durch die „Danube Sturgeon Task Force“ bis 2020 uam.

Am 13. April 2011 billigte der Rat die Mitteilung der Kommission[13] und am 23./24. Juni 2011 kam es zur definitiven Verabschiedung der Donauraumstrategie durch den Europäischen Rat.[14] Die Donauraumstrategie spiegelt großteils die Forderungen wider, die in der „Donau–Deklaration“[15], die auf der Ministerkonferenz der 14 Donauraumstaaten vom 16. Februar 2010 in Wien verabschiedet wurde, enthalten sind. Da die Donau in das Schwarze Meer mündet, berücksichtigt die Donauraumstrategie naturgemäß neben der Ostseestrategie auch die Erfahrungen der EU-Schwarzmeersynergie[16], die 2007 für die Region des Schwarzen Meeres[17] eingeleitet[18] und 2008 erstmals evaluiert[19] wurde. Die Schwarzmeersynergie kooperiert wiederum mit der Organisation für die Wirtschaftliche Zusammenarbeit im Schwarzmeerraum (BSEC), die bereits 1992 gegründet wurde und bei der der Europäischen Kommission im Juni 2007 Beobachterstatus eingeräumt wurde.

Das erste Jahresforum der Donauraumstrategie wurde im November 2012 in Regensburg abgehalten, das zweite ist für den 28./29. Oktober 2013 in Bukarest geplant.

Der Fortschrittsbericht zur Donauraumstrategie

Zwei Jahre nach der Einrichtung der Donauraumstrategie 2011 legte die Kommission am 8. April 2013 ihren Bericht zur Strategie der EU für den Donauraum[20] vor, dessen Schwerpunkt auf der Darstellung der konkreten Errungenschaften in den vier Schlüsselbereichen der Strategie, nämlich

            (1) der Anbindung des Donauraums,

            (2) dem Umweltschutz,

            (3) dem Aufbau von Wohlstand und

            (4) der Stärkung des Donauraums

liegt.

Des Weiteren werden auch klare Empfehlungen für die Zukunft des Donauraums gegeben und die Mitgliedstaaten aufgefordert, die Strategie in die neue Generation von Programmen für die Regionalpolitik in der Periode 2014-2020 einzubinden.

In diesem Zusammenhang werden die Regierungen der 14 Mitgliedstaaten dazu angehalten, die verfügbaren Mittel aus dem Europäischen Strukturfonds, dem Europäischen Investmentfonds, aus „Horizont 2020“, dem Programm für die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und für KMU (COSME) 2014-2020 und der Fazilität „Connecting Europe“ effizient zu kombinieren. In dem Bericht wird außerdem eine Reihe neuer Projekte hervorgehoben und dabei ausgeführt, wie die Strategie bestehenden Initiativen durch Zusammenarbeit und die Kombination von Finanzmitteln neue Impulse verleihen kann, womit ein Beitrag zur langfristigen Wachstumsstrategie der EU, nämlich „Europa 2020“, geleistet werden kann.

Anbindung des Donauraums

In diesem ersten Schlüsselbereich geht es vor allem um die Verbesserung der Verkehrsverbindungen, einen nachhaltigen Energieeinsatz und die Förderung von Kultur und Tourismus. Obwohl die Donau ein wichtiger TEN-V-Korridor ist[21], ist ihre Kapazität bei weitem noch nicht ausgeschöpft. So entspricht der Güterverkehr auf der Donau lediglich 10-20% des Güterverkehrs auf dem Rhein. Um die Binnenwasserstraßen besser an das Straßen- und Schienenverkehrsnetz anzuschließen, sollen multimodale Terminals an den Flusshäfen errichtet werden. Auch soll die Fertigstellung der Calafat-Vidin-Brücke zwischen Rumänien und Bulgarien – der erst zweiten Donaubrücke im 630 km langen Flussabschnitt zwischen beiden Staaten – vorangetrieben werden.

Des Weiteren soll die Eisenbahnachse „Magistrale“, die – über Stuttgart, Ulm, München, Wien und Bratislava – Paris mit Budapest verbindet, fertig gestellt werden. Ebenso soll das 4Biomass-Projekt zur Förderung erneuerbarer Energiequellen rascher realisiert werden. Im Bereich des Tourismus soll der Donauraum als attraktive europäische Tourismusdestination international positioniert und neue Tourismusstrategien entwickelt werden, wie zB transnationale Touristenpakete für kombinierte Zug-Rad-Schiff–Fahrten entlang der Donau. Des weiteren wurde im März 2012 das Projekt DanubeHIKE unter österreichischer Leitung (Naturfreunde International) mit einer Laufzeit von einem Jahr offiziell gestartet, das ein spezielles Wanderangebot in der gesamten Donauregion zu realisieren versucht uam.

Was dabei im Speziellen Österreich betrifft, so wurde im Auftrag des Bundeskanzleramtes von der Metis GmbH, unter der Leitung von Alice Radzyner, im September 2012 ein spezieller Expertenbericht über die optimale Umsetzung der Donauraumstrategie ausgearbeitet, der eine Fülle interessanter einschlägiger Anregungen beinhaltet.[22]

Umweltschutz

Schwerpunkte dieses Schlüsselbereichs sind die Verminderung von Umweltrisken, die Verbesserung der Wasserqualität und die Erhaltung der biologischen Vielfalt. Zu den konkreten Projekten zählen unter anderem die Errichtung von Pufferstreifen entlang der Donau, um den Nährstoffeintrag zu vermindern, das Kooperationsprojekt „Blaue Donau“ zur kommunalen Abwasserbehandlung, die Verringerung von Arzneimittelrückständen im Wasser, die Wiederherstellung von Feuchtgebieten zum besseren Hochwasserschutz und die Einrichtung eines Netzes von Schutzgebieten.

Aufbau von Wohlstand

Hierbei geht es um den Ausbau der Bildung, der Forschungskapazitäten, der Informationstechnologie und ganz allgemein um die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in der Region. Dies soll beispielsweise in Form von gemeinsamen Forschungszentren, gemeinsamen Programmen für berufliche Aus- und Weiterbildung, Projekte zur stärkeren Nutzung von elektronischen Behörden- und Gesundheitsdiensten für Bürgerinnen und Bürger sowie Initiativen zur Unterstützung von Roma-Gemeinschaften geschehen uam.

Stärkung des Donauraums

Die Stärkung des Donauraums soll vor allem durch einen Ausbau der institutionellen Kapazitäten, vor allem aber durch eine engere Zusammenarbeit im Bereich der Bekämpfung der organisierten Kriminalität erzielt werden. Beispiele für solche Projekte wären Schulungen und Austausch von bewährten Verfahren, insbesondere im Bereich der Verwaltung öffentlicher Finanzen, Einrichtung eines Forums der Zivilgesellschaft des Donauraums, Entwicklung gemeinsamer Leitlinien für die Raumplanung uam.

Fazit

Die Donau als „Lebensader“ des gesamten mittel- und osteuropäischen Raums bildet nicht nur verkehrsgeographisch eine wichtige Transport- und Verkehrsachse zwischen diesen Ländern, sondern stellt auch wirtschaftlich, ökologisch und kulturell ein einigendes Band zwischen den einzelnen an ihren Ufern angesiedelten Staaten und deren Völkern dar.

Was ersteren Bereich betrifft, muss in diesem Zusammenhang vor allem die Belgrader Donaukonvention (1948)[23] erwähnt werden, die die technischen Fragen der Schifffahrt auf der Donau regelt und der Österreich nach Erlangung seiner Unabhängigkeit im Jahre 1955 mit Wirkung von 1960 beigetreten ist. Sitz der Donaukommission ist Budapest.

Gemäß Artikel 1 der Donaukonvention steht die Schifffahrtsfreiheit auf der Donau allen Staaten auf der Grundlage der Gleichheit offen.[24] Gemäß Artikel 27 besteht auch Transitfreiheit für alle Güter (inklusive Waffen) auf der Donau. Da Österreich anlässlich seines Beitritts zur Donaukonvention keinen Neutralitätsvorbehalt deponiert hatte,[25] muss es den neutralen Staaten an sich verbotenen Waffentransit auf der Donau durch sein Staatsgebiet dulden, was zwischenzeitlich des Öfteren auch geschah. Man behalf sich aber damit, dass man den Waffentransport bei seiner Durchfuhr durch Österreich plombierte und darauf hinwies, dass dieser nur zur friedlichen Zwecken erfolge, wie zB der vor einigen Jahren auf der Donau erfolgte Transit französischer Panzer und Geschütze, um damit an einer NATO-Übung in der Slowakei teilzunehmen.

Was den Bereich grenzüberschreitender Kooperation in all seinen Aspekten betrifft, so versucht die Donauraumstrategie mit ihren vier prioritären Zielsetzungen – der besseren Anbindung des Donauraums, der Verbesserung des Umweltschutzes, des Aufbaus von Wohlstand und der allgemeinen Stärkung des Donauraums – die Rahmenbedingungen für eine gedeihliche Entwicklung der Donaubeckenanliegerstaaten zu verbessern. Wenngleich diesbezüglich bereits erste Erfolge erzielt worden sind, ist noch lange nicht alle Arbeit getan. Dieser europäische Kernraum würde sich eigentlich ein Höchstmaß an grenzüberschreitender Kooperation verdienen. Dass dies trotz Donaukonvention, Binnenmarkt, Ostseeraumstrategie, Schwarzmeerstrategie und Donauraumstrategie bis heute noch nicht entsprechend verwirklicht ist, zeigt auf, wie sehr historische Ressentiments und neuerdings auch wieder nationalistische Interessenlagen – man vergleiche nur die aktuelle Situation Ungarns unter der nationalistischen Regierung Orban II[26] – dieser mehr als notwendigen und sinnvollen Kooperation nach wie vor entgegenstehen.