Von OLAF über Eurojust zur Europäischen Staatsanwaltschaft (Teil 1)

In der innerösterreichischen Debatte um die unter Umständen widerrechtlich bezogenen Fördergelder für Almbauern – von den insgesamt 8.542 bewirtschafteten heimischen Almen wurden bei 3.500 Almen Abweichungen bei den Flächenangaben festgestellt, sodass die EU zunächst für die Jahre 2006 bis 2008 den Betrag von 64,2 Millionen Euro an Förderungen zurückforderte[1]) – wurde vorrangig über die (Un-)Schuld der österreichischen Landwirte und ihrer Interessensvertretung, der Landwirtschaftskammern, diskutiert, nicht aber über die andere Seite, nämlich die EU, der unter Umständen durch betrügerische Manipulationen ein Millionenschaden zugefügt wurde. Audiatur et altera pars – nachstehend soll daher ein Blick auf die Betrugsbekämpfung in der EU geworfen werden.

[[image1]]In einem ersten Teil des Beitrages werden dabei die neuen Instrumente der Betrugsbekämpfung, die durch den Vertrag von Lissabon eingeführt wurden, dargestellt, vor allem aber die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft. In Teil 2, der in der EU-Infothek vom 27. 8. 2013 erscheint, werden dann die konkreten Aufgaben der Europäischen Staatsanwaltschaft und deren Abstimmung mit Eurojust, Europol, OLAF, dem EU-Frühwarnsystem (FWS) und der Zentralen Ausschlussdatenbank (ZAD) behandelt. 

Betrugsfälle zulasten des EU-Haushalts

Die Verluste, die dem EU-Haushalt infolge rechtswidriger Handlungen entstehen, sind besorgniserregend. Über 90 Prozent der Haushaltsmittel der EU werden von den Mitgliedstaaten verwaltet, sodass auch dort die meisten Betrugsfälle passieren. Das Schadensvolumen der im Jahr 2009 gemeldeten Betrugs- und Korruptionsfälle zum Nachteil  der EU belief sich auf insgesamt 279,8 Millionen Euro[2]), wobei die Dunkelziffer um ein Vielfaches höher anzusetzen ist. Dieser Betrag betrug zwar nur 0,2 Prozent des gesamten EU-Budgets, stellte aber in Zeiten knapper Haushalte doch eine beträchtliche Schadenssumme dar. Im Jahr 2010 wurden insgesamt 600 Fälle von Betrug mit einer Schadenssumme von über 600 Millionen Euro festgestellt.[3]) 2011 wurden Betrugsfälle mit einer Schadenssumme von 295 Millionen Euro registriert und im Jahresbericht 2012 über die Betrugsbekämpfung der Kommission[4]) waren EU-Mittel im Umfang von 315 Millionen Euro (= 0,25 Prozent des EU-Haushalts) betroffen.

Schwächen in der bisherigen Bekämpfung von Betrugsfällen

Auf der Ebene der Mitgliedstaaten standen bisher einem wirksamen Schutz der EU-Mittel vor kriminellen Machenschaften zahlreiche Hindernisse entgegen. So wurden grenzübergreifende Betrugsermittlungs- und Strafverfolgungsmaßnahmen durch unterschiedliche Verfahrensregeln und Strafrechtsbestimmungen in den einzelnen Mitgliedstaaten erschwert. Auch wird zB  der Begriff „Betrug zu Lasten des EU-Haushalts“ von Land zu Land unterschiedlich ausgelegt und dementsprechend auch verschieden sanktioniert. Die Strafen für Betrug reichen in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU von keinem vorgeschriebenen Strafmaß bis hin zu einer Freiheitsstrafe von 12 Jahren, und die Zeiträume, in denen eine Untersuchung und Strafverfolgung möglich ist, reichen von einem Jahr bis zu 12 Jahren. Dementsprechend schwankte auch die Verurteilungsquote bei den in den Mitgliedstaaten aufgedeckten Fällen von Betrug beim Vollzug des EU-Haushalts je nach Land zwischen 14 und 80 Prozent und betrug im EU-Durchschnitt lediglich 41 Prozent.[5]) 

Auf der Ebene der EU wiederum sind die bestehenden einschlägigen Einrichtungen – das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF)[6]), die Europäische Stelle für justizielle Zusammenarbeit (Eurojust)[7]) und das Europäische Polizeiamt (Europol)[8]) – nicht befugt, strafrechtliche Untersuchungen durchzuführen oder Betrugshandlungen  unmittelbar zu verfolgen. OLAF kann lediglich die Ergebnisse seiner verwaltungsrechtlichen Untersuchungen den zuständigen nationalen Strafbehörden übermitteln, die dann unabhängig entscheiden, ob aufgrund dieser Feststellungen von OLAF ein Strafverfahren eingeleitet werden soll oder nicht. In diesem Zusammenhang sind folgende Zahlen signifikant: Von den im Zeitraum von 2000 bis Anfang 2011 von OLAF insgesamt aufgedeckten und den Mitgliedstaaten mitgeteilten 647 Fällen, wurden von den nationalen Strafverfolgungsbehörden 93 Fälle ohne Angabe konkreter Gründe zurückgewiesen. Außerdem wurden in diesem Zeitraum 178 von OLAF angezeigte Fälle aus Ermessensgründen von den nationalen Strafverfolgungsbehörden nicht weiter verfolgt.[9])

Die bisherigen völkerrechtlichen Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der EU (1995) und die damit verbundenen weiteren völkervertragsrechtlichen Verpflichtungen[10]) sind bisher lediglich von einigen wenigen Mitgliedstaaten voll implementiert worden[11]) und waren daher völlig unzureichend.

Verbessertes Instrumentarium durch den Vertrag von Lissabon

Der Schutz der finanziellen Interessen der EU gegen betrügerische Manipulationen ist durch den Vertrag von Lissabon (2007) erheblich verbessert worden.

Zum einen kann die EU zum Schutz ihrer finanziellen Interessen gemäß den Verträgen auf der Grundlage von Artikel 83 AEUV nunmehr strafrechtliche Mindestvorschriften festlegen und zum anderen werden Eurojust eine Reihe weiterer einschlägiger Kompetenzen übertragen (Artikel 85 AEUV). Des Weiteren kann der Rat zur Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU durch Verordnung eine Europäische Staatsanwaltschaft einsetzen (Artikel 86 Absatz 1 AEUV). Zuletzt sieht Artikel 325 in seinen Absätzen 2 und 3 AEUV vor, dass im Bereich der Betrugsbekämpfung zum Schutz der finanziellen Interessen der EU die Mitgliedstaaten die gleichen Maßnahmen ergreifen, die sie auch zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richten, einsetzten und dabei auch ihre Tätigkeiten untereinander koordinieren. Gemäß Artikel 310 Absatz 6 AEUV haben die EU und die Mitgliedstaaten nach Artikel 325 AEUV Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der EU gerichtete rechtswidrige Handlungen zu bekämpfen.

Damit verfügt die EU nunmehr über eine Reihe von Instrumenten für die Verhütung und die Aufdeckung des Missbrauchs von EU-Geldern. Gemäß Artikel 325 Absatz 5 AEUV hat die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat jährlich einen Bericht über die Maßnahmen vorzulegen, die von ihr und den Mitgliedstaaten zur Betrugsbekämpfung ergriffen wurden. Am 24. Juli 2013 legte sie ihren bisher letzten Jahresbericht 2012 über die Betrugsbekämpfung in der EU vor.[12])

Die Kommission leitete im Jahr 2012 wichtige Initiativen ein, um die Betrugsbekämpfung zu verstärken. Zum einen regte sie eine neue a) Betrugsbekämpfungsstrategie an und zum anderen schlug sie die Verabschiedung einer Reihe von b) legislativen Maßnahmen vor.

Ad a) Im Zentrum der neuen Betrugsbekämpfungsstrategie steht dabei ein umfassender automatischer Informationsaustausch in der EU, den die Kommission am 12. Juni 2013 wie folgt präzisierte: Dividenden, Veräußerungsgewinne, alle anderen Arten von Finanzeinkünften und Kontoguthaben sollen in die Liste der Einkunftsarten aufgenommen werden, über die in der EU automatisch Informationen ausgetauscht werden.[13]) Damit würde die EU weltweit das umfassendste System für einen automatisierten Informationsaustausch erhalten. Bisher ist ein solcher ja nur durch die Richtlinie 2003/48/EG des Rates über die Besteuerung von Zinserträgen[14]) und die Richtlinie 2011/16/EU des Rates über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung,[15]) die ab dem 1. Jänner 2015 den automatischen Austausch von Informationen über andere Einkunftsarten vorsieht (Artikel 29 Absatz 1), angeordnet worden. Mit dem neuen Richtlinienvorschlag soll letztere Richtlinie überarbeitet werden, damit der automatische Informationsaustausch ab demselben Datum auch für Dividenden, Veräußerungsgewinne, sonstige Finanzerträge und Kontoguthaben gilt.[16])

Ad b) Was die legislativen Vorschläge betrifft, so legte die Kommission im Laufe des Jahres 2012 folgende Rechtsetzungsvorschläge vor:

• – Vorschlag zur Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft, die die Ermittlungs- und Strafverfolgungsmaßnahmen bei den Straftaten, die den EU-Haushalt betreffen, erheblich stärken wird;
• – Vorschlag für eine neue OLAF-Verordnung, die das Betrugsbekämpfungsamt der EU erheblich stärken und bereits am 1. August 2013 in Kraft treten soll;
• – Mitteilung zur weiteren Verbesserung der OLAF-Governance auf der Grundlage der vereinbarten Reform des Amtes zur Betrugsbekämpfung und unter Berücksichtigung des Vorschlags für eine Europäische Staatsanwaltschaft;
• – Vorschlag über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der EU.[17])

Da alle diese Vorschläge um die Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft kreisen und vor allem deren Aktivitäten abstützen und befördern sollen, muss zunächst auf die Einrichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft selbst eingegangen werden, bevor in der Folge die flankierenden Einrichtungen und deren Maßnahmen näher dargestellt werden können. 

Verfahren zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft

In Umsetzung der Ankündigung in der Rede von Präsident Barroso zur „Lage der Union“ im September 2012[18]) konkretisierte die Kommission ihre Überlegungen und stellte am 17. Juli 2013[19]) ihren lange erwarteten Vorschlag für eine Verordnung zur Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft (European Public Prosecutor’s Office, EPPO) vor[20]), der von einem Reformvorschlag für Eurojust[21]) und einen weiteren Vorschlag für eine schrittweise Reform von OLAF[22]) begleitet wurde. Eingebettet wurden diese drei – bisher nur auf Englisch vorliegenden – legislativen Vorschläge in eine allgemeine Mitteilung der Kommission über die Verbesserung des Schutzes der finanziellen Interessen der EU.[23])

Die auf Artikel 86 Absatz 1 AEUV gestützte Verordnung zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft – ausgehend von Eurojust – bedarf der Zustimmung des Europäischen Parlaments und der anschließenden einstimmigen Beschlussfassung im Rat. Sollte keine Einstimmigkeit erzielt werden, dann kann eine Gruppe von mindestens neun Mitgliedstaaten beantragen, dass der Europäische Rat mit dem Entwurf der Errichtungs-Verordnung befasst wird. In diesem Fall wird das Verfahren im Rat ausgesetzt. Nach einer Aussprache verweist der Europäische Rat im Falle eines Einvernehmens den Entwurf binnen vier Monaten an den Rat zur Annahme zurück. Wird auch jetzt im Rat keine Einstimmigkeit erzielt, möchten aber mindestens neun Mitgliedstaaten eine „verstärkte Zusammenarbeit“ nach Artikel 20 Absatz 2 EUV und Artikel 329 Absatz 1 AEUV[24]) in dieser Frage begründen, dann teilen sie dies binnen vier Monaten dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission mit, womit die Ermächtigung für das weitere Vorgehen im Rat für eine „verstärkte Zusammenarbeit“ als erteilt gilt. Die Verhandlungen über den Vorschlag, zu dem eine „verstärkte Zusammenarbeit“ begründet werden soll, werden in der Folge im Rat fortgesetzt. An diesen Beratungen können alle Mitgliedstaaten teilnehmen, an der Abstimmung jedoch nur die an der „verstärkten Zusammenarbeit“ beteiligten Mitgliedstaaten. Die anderen Staaten können jederzeit beantragen, sich der „verstärkten Zusammenarbeit“ anschließen zu wollen.    

Welches Verfahren auch immer gewählt wird, die für Justiz zuständige Kommissarin Viviane Reding geht davon aus, dass die Europäische Staatsanwaltschaft ihre Tätigkeit zum 1. Jänner 2015 aufnehmen wird. Ihr Optimismus ist vor allem deswegen angebracht, da die Justizminister Deutschlands und Frankreichs in einem gemeinsamen Positionspapier vom 20. März 2013 ihre Unterstützung für die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft zugesagt haben.[25])

Dänemark wird sich, in Ausnützung seiner “opt-out“-Regelung,[26]) nicht an der Europäischen Staatsanwaltschaft beteiligen. Das Vereinigte Königreich und Irland müssen sich ebenfalls nicht daran beteiligen, es sei denn, sie entscheiden sich ausdrücklich und freiwillig für eine Teilnahme („opt-in“-Regelung).[27])

Konkrete Ausgestaltung der Europäischen Staatsanwaltschaft

Die Europäische Staatsanwaltschaft ist eine dezentralisierte Einrichtung der EU mit eigener Rechtspersönlichkeit, die eng mit Eurojust zusammenarbeiten und sich deren administrativer Unterstützung bedienen wird.[28])

Die Europäische Staatsanwaltschaft wird aus einem Europäischen Staatsanwalt, der von vier Stellvertretern unterstützt wird, und „abgeordneten Europäischen Staatsanwälten“ – mindestens einer pro Mitgliedstaat – bestehen.[29]) Der Europäische Staatsanwalt wird durch den Rat mit Zustimmung des Europäischen Parlaments nach Auswahl aus einer von der Kommission aufgestellten Bewerberliste für acht Jahre ernannt.[30]) Er leitet die Tätigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft und übt die Aufsicht über die von dieser angeordneten Untersuchungs- und Verfolgungsmaßnahmen aus. Seine vier Stellvertreter werden ebenfalls durch den Rat und mit Zustimmung des Europäischen Parlaments ernannt[31]) und haben den Europäischen Staatsanwalt bei der Wahrnehmung aller seiner Aufgaben zu unterstützen bzw. ihn gegebenenfalls auch zu vertreten.

Die abgeordneten Europäischen Staatsanwälte werden durch den Europäischen Staatsanwalt nach Auswahl aus einer Liste mit mindestens drei von den Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Bewerbern für eine Periode von fünf Jahren ernannt[32]) und haben die gleichen Befugnisse wie einzelstaatliche Staatsanwälte. Sie können ihre Aufgaben als einzelstaatliche Staatsanwälte solange ausüben, solange kein Interessenskonflikt besteht. Ihre Haupttätigkeit besteht in der Durchführung von Untersuchungen und der Wahrnehmung der Aufgaben des Europäischen Staatsanwalts vor den zuständigen Gerichten der Mitgliedstaaten.  

Welche Aufgaben die Europäische Staatsanwaltschaft konkret zu erfüllen hat und wie sie sich dabei von Eurojust sowie Europol und OLAF abgrenzt bzw. mit diesen Einrichtungen und Agenturen zusammenarbeitet, wird im zweiten Teil dieses Beitrags dargestellt, der in der EU-Infothek vom 27. August 2013 erscheint.