Das umstrittene „Outright Monetary Transactions“ (OMT)-Programm der EZB im Lichte zweier rezenter „Aufrufe“ von Ökonomen

Nachdem im Juli 2013 eine Gruppe von internationalen Ökonomen das OMT-Ankaufsprogramm der EZB für Staatsanleihen verschuldeter Euro-Staaten gelobt und das deutsche Bundesverfassungsgericht davor gewarnt hatte, dieses Programm einzuschränken oder gar zu verbieten, konterte im September 2013 eine Anzahl deutscher Ökonomen mit einem gegensätzlichen Aufruf und warf der EZB in diesem Zusammenhang verbotene monetäre Staatsfinanzierung vor.

[[image1]]Was soll nun die europäische Öffentlichkeit von einem solchen „Schulenstreit“ zwischen Nationalökonomen halten? Wenn schon die Experten über die rechtliche Zulässigkeit und wirtschaftliche Sinnhaftigkeit des OMT-Programms dermaßen uneinig sind, wie soll sich dann der einfache Unionsbürger in dieser äußerst komplexen Frage eine Meinung bilden? Dass er es aber können sollte, geht nicht nur aus der intensiven Einbindung der nationalen Parlamente in den Rechtssetzungsprozess der EU, sondern vor allem aus der zunehmenden direktdemokratischen Partizipation der Bürger an der Willensbildung in der EU hervor. Der Bürger müsste daher so gut als möglich auch über diese komplexen Zusammenhänge informiert werden. Bedauerlicherweise geschieht dies aber durch die dafür verantwortlichen Stellen nicht in der notwendigen Intensität. Daher soll auch hier wieder einmal der Versuch unternommen werden, die ausgebliebene Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung zumindest teilweise zu kompensieren. 

Das neue Anleihenankaufsprogramm (OMT) der EZB

Nachdem die EZB von Mai 2010 bis Jänner 2012 für mehr als 220 Milliarden Euro Anleihen der Krisenstaaten Griechenland, Irland, Italien, Portugal und Spanien angekauft hatte, kündigte EZB-Präsident Mario Draghi am 26. Juli 2012 in seiner denkwürdigen Rede in London ein notfalls unbegrenztes Anleihenankaufprogramm an. In der Folge beschloss der Rat der Europäischen Zentralbank (EZB) am 6. September 2012 die Einführung von geldpolitischen „Outright-Geschäften“ (Outright Monetary Transactions, OMTs) auf den Sekundärmärkten für Staatsanleihen im Eurogebiet.[1]) Dabei handelt es sich um sogenannte „endgültige“ bzw „totale“ (outright) Finanztransaktionen in Form von unbeschränkten Ankäufen von Staatsanleihen auch hochverschuldeter „PIIGS“-Länder (Portugal, Irland, Italien, Griechenland und Spanien) der Euro-Zone. Dieses OMT-Programm stellt den Versuch dar, den geldpolitischen Transmissionsmechanismus von Banken in die Realwirtschaft durch die Bewirtschaftung des Sekundärmarktes für Staatsanleihen im gesamten Euro-Raum sicherzustellen und damit die Einheitlichkeit der Geldpolitik zu wahren. Das zentrale Element des OMT-Programms besteht darin, die Finanzierungsbedingungen der Realwirtschaft besser mit den Leitzinsen der EZB in Einklang zu bringen.

Was die Konditionalität des OMT-Programms zum Ankauf von Staatsanleihen hochverschuldeter Euro-Staaten betrifft, so wird die EZB nur dann tätig, wenn das betroffene Land einen Antrag auf finanzielle Hilfeleistung stellt und sich bereits unter einem der beiden finanziellen „Rettungsschirme“ (EFSF/ESM)[2]) samt deren strenger Konditionalität befindet. Die Ankäufe von Staatsanleihen dieser Euro-Staaten dürfen nur auf dem Sekundärmarkt stattfinden, also auf dem Markt, auf dem aufgelegte Staatsanleihen bereits gehandelt werden und dürfen nicht direkt nach deren Begebung durch die jeweiligen Staaten, dh am „Primärmarkt“, von der EZB angekauft werden. Da sich das OMT-Programm schwerpunktmäßig auf Anleihen mit Laufzeiten von ein bis drei Jahren bezieht, glaubte die EZB das Programm als klassischen „geldpolitischen“ Ansatz qualifizieren zu können, der aus ihrer Sicht durch das (geldpolitische) Mandat der EZB gemäß Artikel 3.1. erster Spiegelstrich der EZB-Satzung[3]) abgedeckt ist.

Diese Ansicht geriet in der Folge aber immer mehr ins Wanken, vor allem deshalb, da aus der Sicht der Kritiker des OMT-Programms der EZB vorgeworfen wurde, dabei die Trennung zwischen Geldpolitik und Fiskalpolitik im Sinne einer (offenen oder verdeckten)  Staatsfinanzierung nicht beachtet zu haben. In Wirklichkeit sei das OMT-Programm mit seinem fiskalpolitischen Ansatz nichts anderes als eine monetäre Staatsfinanzierung, die nicht nur das Verbot der Gewährung von Überziehungs- und anderen Kreditfazilitäten der EZB für Mitgliedstaaten oder deren nachgeordnete Gebietskörperschaften im Sinne von Artikel 123 Absatz 1 AEUV breche, sondern auch die „no-bail-out“-Verpflichtung des Artikels 125 AEUV faktisch unterlaufe.

Obwohl es auch aus der Sicht der EZB unbestritten ist, dass das OMT-Programm im Ergebnis (indirekt) auch zur Finanzierung von Staaten beitrage, sei dies aber nicht der Hauptzweck des Programms sondern eher ein „Kollateralschaden“ der Geldpolitik, wie dies der Vertreter der EZB vor dem deutschen Bundesverfassungsgericht in der Verhandlung zu den Eilanträgen gegen das Zustimmungsgesetz zum ESM und zum Fiskalpakt – die am 12. September 2012 bereits zu einer vorgängigen Entscheidung geführt haben[4]) – zum Ausdruck brachte.[5]) Letztlich wird das BVerfG im Hauptsacheverfahren in den anhängigen Verfassungsbeschwerden[6]) diese Frage zu entscheiden haben, wobei das Urteil für die Zeit nach der deutschen Bundestagswahl am 22. September 2013 erwartet wird.

Der Aufruf von 136 deutschen Wirtschaftsprofessoren

Anfang September 2013 unterzeichneten 136 Professoren der Volkswirtschaftslehre an deutschen Universitäten einen Aufruf, in dem sie unter anderem Folgendes festhielten: „Artikel 123 AEUV untersagt der EZB den „unmittelbaren Erwerb von Schuldtiteln“ der Mitgliedstaaten. Damit ist klar gestellt, dass eine monetäre Staatsfinanzierung der Mitgliedstaaten verboten ist. Anleihekäufe im Sekundärmarkt sind nur zulässig, wenn sie nicht der monetären Staatsfinanzierung, sondern geldpolitischen Zielen dienen. Wenn die Anleihekäufe der EZB geldpolitisch motiviert wären, würde die EZB ein repräsentatives Portefeuille aller Staatsanleihen der Mitgliedstaaten oder auch privater Anleihen kaufen. Das tut sie aber nicht. Sie kauft nur Anleihen überschuldeter Mitgliedstaaten. Das ist monetäre Staatsfinanzierung. Die monetäre Staatsfinanzierung ist zu Recht verboten, weil sie die Unabhängigkeit der Zentralbank gefährdet. Die Zentralbank soll das Preisniveau stabil halten. Es ist nicht ihre Aufgabe, die Risikoprämien zu verringern, die die Mitgliedstaaten auf ihre Anleihen am Markt zahlen müssen“.[7])

Initiiert wurde dieser Appell vom Mannheimer Ökonomen Roland Vaubel. Unter den Unterzeichnern finden sich zB der Präsident des Ifo-Instituts, Hans-Werner Sinn, der frühere Vorsitzende des Sachverständigenrats, Juergen B. Donges, der Bonner Geldtheoretiker Manfred Neumann, der Finanzwissenschaftler an der TU Dresden und frühere Ministerpräsident von Sachsen, Georg Milbradt uam.

Der Appell der 136 deutschen Professoren richtet sich aber nicht nur gegen die Argumentation der EZB sondern wendet sich auch gegen einen anderen Ökonomen-Appell, in dem sich über 240 europäische und amerikanische Wissenschaftler sowie Volkswirte in Diensten von Banken vor die EZB gestellt und deren OMT-Programm nicht nur als zulässig, sondern sogar als geldpolitisch absolut notwendig bezeichnet hatten. Ifo-Chef Hans-Werner Sinn sprach dennoch von einer „schwachen Resonanz“ des Aufrufs unter deutschen Ökonomen, da diese weniger als ein Viertel der Unterstützer ausmachen. 

Der Aufruf internationaler Ökonomen

Dieser Aufruf, der Ende Juli 2013 veröffentlicht wurde, wurde von Marcel Fratzscher, dem Chef des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin initiiert. Unterzeichner sind ua die bekannte Mainzer Professorin und ehemalige Wirtschaftsweise Beatrice Weder di Mauro, der Genfer Ökonom Charles Wyplosz, der Mailänder Professor Francesco Giavazzi, Richard Portes von der London Business School uam.

In diesem Appell hieß es unter anderem, dass die Ankündigung des OMT-Anleiheankaufsprogramm „eine der geschicktesten und erfolgreichsten geldpolitischen Kommunikationsmaßnahmen seit Jahrzehnten gewesen sei“. Die EZB habe damit einen Ansturm auf Banken verhindert und die Unsicherheit am Geldmarkt reduziert – ohne dabei auch nur einen einzigen Euro auszugeben.    

Zugleich warnten die Unterzeichner davor, dass die Weltwirtschaft in eine „tiefe Depression“ rutschen würde, wenn das Bundesverfassungsgericht die Macht der EZB einschränken sollte. Darüber hinaus wäre jede Begrenzung der geldpolitischen Aktivitäten der EZB durch das Bundesverfassungsgericht auch eine Einladung für Spekulanten. „Wir – eine vielfältige Gruppe von Ökonomen aus der ganzen Welt – sind schwer beunruhigt über die Angriffe in Deutschland von einigen Ökonomen, Politikern und Beobachtern auf die EZB und ihre Politiken, besonders gegen das OMT-Anleihekaufprogramm“.[8])   

Im Gegenzug verwahrten sich einige Ökonomen, wie zB die beiden Bonner Professoren Jürgen von Hagen und Manfred Neumann, dagegen, dass durch diesen Aufruf ein unzulässiger Druck auf das Bundesverfassungsgericht ausgeübt werde und sahen darin eine „Beleidigung des Verfassungsgerichts“.     

Fazit

Die öffentliche Auseinandersetzung der Ökonomen um die Rechtmäßigkeit und wirtschaftliche Sinnhaftigkeit des OMT-Programms der EZB spielt sich vor dem Hintergrund der in Kürze zu erwartenden Entscheidung des deutschen Bundesverfassungsgerichts im vorerwähnten Hauptsacheverfahren ab und erhält dadurch zusätzlich Brisanz. Dabei hat das Gericht unter anderem zu prüfen, ob die zumindest theoretisch unbegrenzten Ankäufe von Staatsanleihen verschuldeter Euro-Staaten nicht grundgesetz- und damit verfassungswidrig sind, da sie letztlich ein Risiko für die Steuerzahler darstellen und darüber hinaus auch vom rein geldpolitischen Mandat der EZB nicht gedeckt sind.

Diese Konstellation zeigt die Scylla und Charybdis auf, zwischen der sich das Bundesverfassungsgericht bewegt. Es hat zwar diesbezüglich nur über die Vereinbarkeit des OMT-Programms mit der deutschen Verfassung, dem Bonner Grundgesetz (GG), zu entscheiden, kann dies aber nicht so trennscharf tun, wie dies nötig wäre, da es dabei nolens volens auch Aussagen über europarechtliche Fragestellungen machen muss, die sich in diesem Verfahren als Vorfragen stellen und entsprechend beantwortet werden müssen.

Es ist daher zu erwarten, dass das Bundesverfassungsgericht mit einer „gesichtswahrenden“ Formel eher eine kompromisshafte „Ja-aber“-Entscheidung fällen wird, als die Konsequenz aufzubringen, das OMT-Programm der EZB als rechtswidrig zu bezeichnen. Dabei ist allerdings anzumerken, dass sich die Höchstrichter, vor allem aber deren Vorsitzender Andreas Voßkuhle, im bisherigen Eilverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht dem OMT-Programm gegenüber eher skeptisch geäußert haben, vor allem auch deswegen, da fünf der sechs geladenen Nationalökonomen das Programm kritisch bewerteten. Der einzige Experte, der dabei das OMT-Programm positiv charakterisiert hatte, war – nicht verwunderlich – Marcel Fratzscher, der vorerwähnte Initiator des die EZB bestärkenden Appells.

Ganz allgemein betrachtet, zeigt dieser „Gelehrtenstreit“ aber einmal mehr auf, wie komplex die europäische Integration – vor allem im Bereich der Finanzdienstleistungen – bereits geworden und wie wenig die europäische Öffentlichkeit darüber eigentlich informiert ist. Trotzdem ist es demokratiepolitisch völlig unzulässig, diese Komplexität zum einen dazu zu benützen, um zu behaupten, dass die Dinge der „breiten Masse“ einfach nicht mehr erklärt werden können, und zum anderen, um darauf hinzuweisen, dass es sich dabei eben um eine „Holschuld“ und nicht um eine „Bringschuld“ der Bundesregierung handelt.

Ganz im Gegenteil, demokratiepolitisch muss jeder auch noch so komplexe Vorgang, der auf die Lebensführung der Bürger einwirkt, mit einfachen Worten erklärt werden können und stellt darüber hinaus eindeutig eine „Bringschuld“ der jeweiligen Regierung dar. Es ist eigentlich unverständlich, dass dieser Umstand im gegenwärtigen Nationalratswahlkampf nicht näher problematisiert wurde.