Die deutschen Verfassungsrichter zügeln die EZB

Als die mündliche Verhandlung in Sachen ESM/EZB am 11./12.6.2013 vor dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe – aufgrund der vorangegangenen Urteile vom 7.9.2011 und 12.9.2012 – von der Öffentlichkeit fast schon belächelnd hingenommen wurde, überraschten die Verfassungsrichter, sowohl mit einer rechtlich umfassenden und ökonomisch äußerst sachkundigen Erörterung der Beschwerdegegenstände, als auch mit einer Reihe von kritischen Fragestellungen.

[[image1]]Was stand in Karlsruhe zur Diskussion?

Ursprünglich wandten sich die sieben Beschwerdegruppen[1] gegen die Zustimmungsgesetze zum ESM und zum Fiskalvertrag und gegen die Verordnung (EU) 1176/2011. Als der EZB-Rat zudem am 6.9.2012 ankündigte, die EZB werde auch Anleihen in unbegrenztem Umfang von ESM/EFSF-Programmländern kaufen,[2] erweiterten die Beschwerdeführer ihre Anträge entsprechend und griffen u.a. auch das sog. OMT-Programm[3] an.

Dass es sich bei der Entscheidung der Rechtsfragen um einen Drahtseilakt handelt, machte der Präsident des Bundesverfassungsgerichts zu Beginn deutlich: Das Gericht werde nicht über die Zweckmäßigkeit oder die Sinnhaftigkeit des ESM/EZB-Programms entscheiden. Dies sei vielmehr eine Aufgabe der Politik. Gleichwohl sei auch der Erfolg der Maßnahmen irrelevant, denn „der Zweck heiligt nicht die Mittel“. Weiterhin sei, laut Präsident Voßkuhle, der anzulegende Maßstab allein das Grundgesetz. Da die EZB, als Unionsorgan, dem Unionsrecht verpflichtet sei, komme eine verfassungsgerichtliche Prüfung der EZB-Maßnahmen nur dann in Betracht, wenn es sich hierbei um einen ultra-vires-Akt handele, der den Einzelnen in Art. 38, 20 GG verletze.

In ihren Eingangsplädoyers qualifizierten die Verfahrensbevollmächtigten den ESM aufgrund der möglichen Kollusion mit der EZB als Hydra[4] und prangerten die Selbstentäußerung parlamentarisch-demokratischer Gestaltungsspielräume[5] an. Im Mittelpunkt der Zulässigkeitsprüfung stand nicht nur die Frage, ob bislang überhaupt ein tauglicher Beschwerdegegenstand existiere, sondern auch, ob man nicht die Honeywell-Kriterien[6] aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes herabsenken müsste.[7] Insbesondere der Bevollmächtigte der Bundesregierung trat dieser Überlegung entgegen. Laut Häde drohe die Einführung einer Popularklage. Zwar teilten auch die drei Bevollmächtigten des Bundestages seine Auffassung.[8] Allerdings könnte – so Voßkuhle – der Umstand der mangelnden Rückkopplung der EZB, obgleich die Bürger im Ergebnis die Ausfallrisiken zu tragen haben, zu einer großzügigeren Anwendung des Art. 38, 20 GG führen.

Bewegt sich die EZB innerhalb ihres Mandates oder betreibt sie verschleierte Fiskalpolitik?

Zur Frage der Bestimmung des Umfanges des EZB-Mandates, der Zielsetzung des OMT-Programmes und etwaiger Auswirkungen auf den Bundeshaushalt nahmen neben dem EZB-Direktoriumsmitglied Asmussen und Bundesbankpräsident Weidmann sechs Sachverständige Stellung. Asmussen betonte zunächst, dass alle Maßnahmen der EZB „notwendig und effektiv seien und innerhalb des Mandats der Notenbank liege“ und begründete die Vereinbarkeit mit Art. 119, 127 ff. AEUV damit, dass es zu den Aufgaben der EZB gehöre, Störungen der geldpolitischen  Transmission – wie zuletzt im August 2012 – zu vermeiden. Ihr Ziel sei es aber keineswegs Staatsinsolvenzen zu verhindern. Zudem führe das OMT-Programm nicht zu einem Haftungsautomatismus. Weidmann unterstrich hingegen, dass das EZB-Mandat eng begrenzt sei und im Zweifel derartige Geschäfte nicht unionsrechtskonform seien. Weiterhin können die OMT-Maßnahmen durchaus haushälterische Relevanz haben.[9]  Diese Einschätzung teilte auch Ifo-Chef Professor Sinn, der das Zusammenspiel zwischen ESM und EZB als ein Versicherungssystem qualifizierte und auf die TARGET-2-Risiken hinwies. Schärfer fiel die Beurteilung des Verfahrensbevollmächtigten der Europolis-Gruppe, Professor Kerber, aus. Er sieht „das OMT-Programm und den ESM als ein System kommunizierender Röhren. Beide seien ein kollusives Arrangement, um im Ergebnis die Schranken des ESM aufzuweichen und das Verbot der monetären Staatsfinanzierung zu umgehen“.[10] Auch die Sachverständigen Uhlig, Konrad und Fuest legten dar, dass die EZB mit dem OMT-Programm Fiskalpolitik betreibe. Der ehemalige Vizepräsident der Bundesbank Zeitler unterzog das OMT-Programm einem Elefantentest: Zwar werde das Programm als Geldpolitik eingestuft. Tatsächlich stecke jedoch etwas ganz anderes in dem Elefanten, der sich – so der Verfassungsrichter Müller – im Porzellanladen der Fiskalpolitik bewege. Letztlich war der DIW-Präsident Fratzscher der einzige Sachverständige, der die Ausführungen des EZB-Vertreters stützte.

Am Ende des zweiten Verhandlungstages berichteten Asmussen und EZB-Beistand Schorkopf über die bisherige Ankaufpraxis. Auf die kritische Nachfrage der Verfassungsrichter wegen der zeitgerechten Erfüllung der Nachschusspflichten unter der Einhaltung der Art. 112, 115 GG (Haushaltsermächtigung), insbesondere in Krisenzeiten, blieb die Antwort einsilbig.

Welches Urteil wird erwartet?

Möchte man Mutmaßungen über ein mögliches Urteil für den Fall einer Unvereinbarkeitsfeststellung des OMT-Programmes mit Art. 123 AEUV anstellen, so scheint in der, an beiden Verhandlungstagen immer wieder aufgeworfenen, Frage nach den Einwirkungsmöglichkeiten des Bundestages, der Bundesregierung sowie der Bundesbank auf die EZB der Schlüssel einer möglichen Tenorierung zu liegen. Die Verfahrensbevollmächtigten erwarten indes mehr. „Wenn das gesamte Eurosystem institutionell strauchele und Gefahr laufe, die Verfassungsverpflichtung des Art. 88 Abs. 2 GG aus den Augen zu verlieren und daher zu scheitern, ist die Bundesbank verpflichtet, zur Abwehr von monetären Schäden für Deutschland, den Vollzug des Anleihekaufprogramms OMT zu verweigern“[11], forderte Kerber in seinem Schlussplädoyer das Bundesverfassungsgericht zu einer entsprechenden Tenorierung auf.

Zu erwarten ist dieselbe erst im Herbst dieses Jahres.