Die komplexe Neubesetzung wichtiger Ämter in der EU – verbunden mit einem Blick zurück auf die „Sanktionen der Vierzehn“

Im Zuge der gegenwärtigen personellen Neubesetzung wichtiger Organe der EU haben sich eine Reihe interessanter Fragen ergeben, auf die nachstehend in aller Kürze eingegangen werden soll. Vor allem ist dabei auf die sehr komplexen Auswahl- und Bestellungsvorgänge einzugehen, die noch dazu mehrfach unterbrochen, neu konfiguriert und in der Folge wieder aufgenommen werden mussten.

Die Nominierungsverfahren des Präsidenten des Europäischen Rates, der Präsidentin der Europäischen Kommission, des Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Präsidentin der Europäischen Zentralbank verliefen nicht immer konfliktfrei, unter anderem auch deswegen, da man dabei vom ursprünglich vereinbarten „Spitzenkandidaten-System“ im Gefolge der Direktwahl des Europäischen Parlaments abwich, und damit die dadurch bereits denominierte Person wieder fallen ließ. Dies betraf den mit großer Mehrheit aus den Wahlen zum Europäischen Parlament hervorgegangenen Spitzenkandidaten der EVP, Manfred Weber, der damit für die Position des Kommissionspräsidenten vorgesehen gewesen wäre, auf Druck des französischen Ministerpräsidenten Macron aber schließlich durch Ursula von der Leyen ersetzt wurde, die aber nicht als Spitzenkandidatin aufgestellt worden war.[1] Dieses Virement hatte in der Folge eine Reihe von Umbesetzungen zur Folge.

Zuletzt soll noch kurz ein Blick auf den Vater und Mentor des neuen Präsidenten des Europäischen Rates, Charles Michel, geworfen werden, der zu den wichtigsten Befürwortern der „Sanktionen der Vierzehn“ gegen die österreichische Bundesregierung im Jahr 2000 gehörte.

Die Funktion des Europäischen Rates im Nominierungsprozess der einzelnen Organwalter

Die Hauptlast der Nominierung der neuen Führungsspitzen oblag dabei dem Europäischen Rat, der nicht nur seinen eigenen Präsidenten, sondern auch den der Europäischen Kommission und der Europäischen Zentralbank sowie auch den Hohen Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik zu wählen hatte. Neben den Anforderungen der jeweils einschlägigen Bestellungsartikel im EUV hatte der Europäische Rat dabei auch noch die Erklärung Nr. 6 zu Artikel 15 Absätze 5 und 6, Artikel 17 Absätze 6 und 7 und Artikel 18 EUV[2] zu beachten, die bestimmt: „Bei der Auswahl der Personen, die das Amt des Präsidenten des Europäischen Rates, des Präsidenten der Europäischen Kommission und des Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik ausüben sollen, ist gebührend zu berücksichtigen, dass die geographische und demographische Vielfalt der Union und ihrer Mitgliedstaaten angemessen geachtet werden muss“. Dazu kommen noch weitere allgemeinere Bestimmungen in den Gründungsverträgen der EU, nach denen ein ausgewogenes Verhältnis der Geschlechter gewährleistet sein muss.

In diesem Zusammenhang hatte der Europäische Rat bereits am 2. Juli 2019 nicht nur seinen eigenen Präsidenten gewählt, sondern auch eine Kandidatin für das Amt des Präsidenten der Europäischen Kommission, des Weiteren einen Kandidaten für das Amt des Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik und eine Kandidatin für das Amt des Präsidenten der Europäischen Zentralbank vorgeschlagen. Nachstehend sollen die weiteren Bestellungsvorgänge für diese Organwalter samt ihren jeweiligen Rechtsgrundlagen konkret aufgelistet werden.

Präsident des Europäischen Rates

Gemäß Art. 15 Abs. 2 EUV setzt sich der Europäische Rat aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Europäischen Kommission zusammen. Der Hohe Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik nimmt an seinen Arbeiten teil.

Gemäß Art. 15 Abs. 5 EUV wählt der Europäische Rat seinen Präsidenten mit qualifizierter Mehrheit. Der Präsident übt sein Amt zweieinhalb Jahre aus; diese Amtszeit kann einmal verlängert werden. Der bisherige Präsident des Europäischen Rates, der Pole Donald Tusk, trat seine erste Amtszeit am 1. Dezember 2014 an und wurde 2017 wiedergewählt. Der bisherige belgische Ministerpräsident Charles Michel wurde am 2. Juli 2019 für die Zeit vom 1. Dezember 2019 bis zum 31. Mai 2022 zum Präsidenten des Europäischen Rates gewählt, wobei der Europäische Rat auch den Beschluss der Staats- und Regierungschefs der dem Euro-Raum angehörenden neunzehn Mitgliedstaaten begrüßte, Charles Michel für dieselbe Amtszeit zum Präsidenten des „Euro-Gipfels“[3] zu ernennen. Der neue Präsident des Europäischen Rates hat sein Amt am 1. Dezember 2019 angetreten.

Präsident der Europäischen Kommission

Gemäß Art. 17 Abs. 7 EUV ist das Verfahren zur Ernennung des Präsidenten der Europäischen Kommission für die nächsten fünf Jahre wie folgt festgelegt: „Der Europäische Rat schlägt dem Europäischen Parlament nach entsprechenden Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Präsidenten des Kommission vor; dabei berücksichtigt er das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament. Das Europäische Parlament wählt diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Erhält dieser Kandidat nicht die Mehrheit, so schlägt der Europäische Rat dem Europäischen Parlament innerhalb eines Monats mit qualifizierter Mehrheit einen neuen Kandidaten vor, für dessen Wahl das Europäische Parlament dasselbe Verfahren anwendet“.

Des Weiteren ist in der Erklärung Nr. 11 zu Artikel 17 Absätze 6 und 7 EUV[4] festgehalten, dass „das Europäische Parlament und der Europäische Rat im Einklang mit den Verträgen gemeinsam für den reibungslosen Ablauf des Prozesses, der zur Wahl des Präsidenten der Europäischen Kommission führt, verantwortlich sind. Vertreter des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates werden daher vor dem Beschluss des Europäischen Rates die erforderlichen Konsultationen in dem Rahmen durchführen, der als am besten geeignet erachtet wird“.

Am 2. Juli 2019 nahm der Europäische Rat den Beschluss an, die deutsche Staatsangehörige Ursula von der Leyen dem Europäischen Parlament als Kandidatin für das Amt des Präsidenten der Europäischen Kommission vorzuschlagen. Die vorgeschlagene Kandidatin wurde in der Folge am 16. Juli 2019 vom Europäischen Parlament auch dazu gewählt. Am 10. September 2019 hat der Rat, im Einvernehmen mit der designierten Präsidentin Ursula von der Leyen, die Liste der Persönlichkeiten angenommen, die er als Mitglieder der Europäischen Kommission bis zum 31. Oktober 2024 vorschlägt. Diese Persönlichkeiten waren auf der Grundlage der Vorschläge der Mitgliedstaaten ausgewählt worden. Am 25. November 2019 nahm der Rat, im Einvernehmen mit der designierten Präsidentin Ursula von der Leyen, eine neue Liste derjenigen Persönlichkeiten an, die er als Mitglieder der Europäischen Kommission bis zum 31. Oktober 2024 vorgeschlagen hat.

Am 27. November 2019 stimmte das Europäische Parlament der Ernennung der Kommission Ursula von der Leyens zu. Auf der Grundlage dieser Zustimmung wird nun die Kommission vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 EUV).

Hoher Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik

Gemäß Art. 18 Abs. 1 EUV ernennt der Europäische Rat mit qualifizierter Mehrheit und mit Zustimmung des Präsidenten der Europäischen Kommission den Hohen Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik. Der Europäische Rat kann die Amtszeit desselben nach dem gleichen Verfahren beenden. Der für fünf Jahre ernannte Hohe Vertreter ist gleichzeitig einer der Vizepräsidenten der Europäischen Kommission (Art. 18 Abs. 4 EUV) und führt den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ (Art. 18 Abs. 3 EUV). Bei der Erfüllung seines Auftrags stützt sich der Hohe Vertreter auf den „Europäischen Auswärtigen Dienst“ (EAD) (Art. 27 Abs. 3 EUV).

Am 2. Juli 2019 benannte der Europäische Rat den bisherigen spanischen Außenminister, Josep Borrell Fontelles, als Kandidat für das Amt des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und am 26. Juli 2019 stimmte die gewählte Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen dessen Ernennung zu. In der Folge ernannte der Europäische Rat Josep Borrell Fontelles am 6. August 2019 zum Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik. Am 27. November 2019 wiederum stimmte das Europäische Parlament der Europäischen Kommission unter Ursula von der Leyen als Kollegium zu – und zwar mit Josep Borrell Fontelles als Hohem Vertreter und Vizepräsidenten der Europäischen Kommission.

Präsident der Europäischen Zentralbank

Gemäß Art. 283 Abs. 2 AEUV ernennt der Europäische Rat, auf Empfehlung des Rates,   mit qualifizierter Mehrheit den Präsidenten der Europäischen Zentralbank (EZB) für einen Zeitraum von acht Jahren. Er konsultiert hierbei das Europäische Parlament und den Rat der EZB, der aus den sechs Mitgliedern des Direktoriums der EZB sowie den Präsidenten der Zentralbanken der neunzehn Mitgliedstaaten des Euro-Raumes besteht.

Am 2. Juli 2019 drückte der Europäische Rat seine Präferenz für Christine Lagarde als Kandidatin für das Amt des Präsidenten der EZB aus. Im Anschluss daran gab der Rat „Wirtschaft und Finanzen“ am 9. Juli 2019 eine diesbezügliche förmliche Empfehlung ab und am 25. Juli 2019 übermittelten die EZB sowie am 17. September 2019 auch das Europäische Parlament ihre positiven Stellungnahmen. Dementsprechend konnte der Europäische Rat Christine Lagarde am 18. Oktober 2019 für eine nicht verlängerbare Amtszeit von acht Jahren zur Präsidentin der EZB ernennen. Sie trat ihr Amt am 1. November 2019 an.

Schlussbemerkungen

Die vorstehende Zusammenstellung der einzelnen Ernennungs- bzw. Bestellungsvorgänge von vier wichtigen Organwaltern zeigt die enorme Komplexität des Zusammenwirkens unterschiedlicher Organe im Verbandsrecht der EU, das eben nicht gewaltenteilend organisiert ist, wie dies des Öfteren fälschlich dargestellt wird, sondern vielmehr auf einer funktionellen Zuordnung der einzelnen Verbandsgewalten in der EU auf die dafür jeweils am besten geeigneten und kompetentiell dafür am effektivsten ausgestatteten Organe basiert.[5] Insoferne kommt es dabei zu gegenseitigen Verflechtungen und Durchdringungen, wie sie im gewaltenteilend organisierten Staatsrecht der Mitgliedstaaten strukturell nicht möglich sind.

Aus österreichischer Sicht ist dabei bemerkenswert, dass die überaus wichtige Position des Präsidenten des Europäischen Rates vom bisherigen belgischen Ministerpräsidenten, Charles Michel, dem Sohn von Belgiens früherem Vize-Premier und Außenminister in den Regierungen Verhofstadt I und II, Louis Michel, eingenommen wird. Ohne auch nur im Geringsten eine „Sippenhaftung“ konstruieren zu wollen, muss an dieser Stelle aber doch angemerkt werden, dass Louis Michel einer der führenden Protagonisten in der Verhängung der „Sanktionen der Vierzehn“ gegen die österreichische Bundesregierung im Jahr 2000 war und dabei, als dessen langjähriger politischer Mentor, wohl oder übel auch seinen Sohn mit beeinflusst hat. Seine Aussage, „dass es unmoralisch sei, in Österreich – unter einer Koalitionsregierung mit Beteiligung der xenophoben FPÖ – seinen Schiurlaub zu verbringen“, ist nach wie vor unvergessen.[6]

Da diese größte außenpolitische Demütigung, die Österreich in den letzten Jahrzehnten erlitten hat, bereits fast zwanzig Jahre zurückliegt und offensichtlich bereits völlig vergessen zu sein scheint, soll kurz auf sie eingegangen werden, um damit einmal mehr aufzuzeigen, unter welchen Voraussetzungen damals gegen Österreich vorgegangen wurde und wie Österreich darauf reagierte.[7] Die heute gegen Polen und Ungarn laufenden Sanktionsverfahren sind damit juristisch nicht zu vergleichen, wenngleich das dabei zum Einsatz gekommene „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV erst durch das verfehlte Präjudiz der „Sanktionen der Vierzehn“ gegen Österreich eingerichtet wurde.[8] Auch insoferne lohnt sich ein kurzer Rückblick auf die damalige Situation.

Annex: Die „Sanktionen der Vierzehn“

Die Regierungsbeteiligung der FPÖ an der Koalitionsregierung unter Bundeskanzler Wolfgang Schüssel wurde von den 14 anderen EU-Mitgliedstaaten als außerhalb der europäischen Werteplattform – niedergelegt in ex-Art. 6 Abs. 1 EUV, jetzt Art. 2 EUV – stehend angesehen und dementsprechend sanktioniert. Die am 31. Jänner 2000 von der portugiesischen Ratspräsidentschaft angekündigten und am 4. Februar 2000 verhängten „Sanktionen der Vierzehn“ umfassten folgende drei Maßnahmen:

(a) Mit Mitgliedern der österreichischen Bundesregierung durften keine offiziellen bilateralen Kontakte auf politischer Ebene unterhalten werden;

(b) österreichischen Bewerbern um Posten in Internationalen Organisationen durfte keine Unterstützung gewährt und

(c) österreichische Botschafter durften in ihren jeweiligen Empfangsstaaten nur noch auf technischer Ebene empfangen werden.[9]

Ganz allgemein weigerten sich die Regierungen der 14 Mitgliedstaaten, mit Mitgliedern der österreichischen Bundesregierung ein „business as usual“ zu pflegen, was sogar so weit ging, dass bei offiziellen Sitzungen des Rates der EU ein Teil der Ratsmitglieder den Sitzungsraum verließ, nachdem ihn ein österreichisches Regierungsmitglied betreten hatte.

Die „Sanktionen der Vierzehn“ waren unüberlegt und ohne Ausstiegsszenario konzipiert worden und wurden vor allem auf bloßen Verdacht hin – dass nämlich die ÖVP-FPÖ Koalitionsregierung xenophobe und fremdenfeindliche Aktionen setzen werde – verhängt. Um aus der Situation wieder einigermaßen ohne größeren Gesichtsverlust herauszukommen, wurden vom Präsidenten des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) drei „Weise“ – bestehend aus dem Finnen Martti Ahtisaari, dem Deutschen Jochen Frowein und dem Spanier Marcelino Oreja – ernannt, die die Haltung der österreichischen Regierung zu den gemeinsamen europäischen Werten zu beurteilen und das politische Programm der FPÖ zu überprüfen hatten. Der am 8. September 2000 vorgelegte „Bericht der drei Weisen“ kam zu einem entlastenden Ergebnis, worauf die französische Präsidentschaft – nach einer Dauer der Sanktionen von sieben Monaten und zehn Tagen (sic) – am 12. September 2000 die „Sanktionen der Vierzehn“ mit sofortiger Wirkung und bedingungslos wieder aufhob, nicht ohne dabei aber wörtlich auf Folgendes hingewiesen zu haben: „Die Natur der FPÖ und ihre ungewisse Entwicklung geben Anlass zu ernsthafter Besorgnis. Die EU-14 sind der Meinung, dass eine besondere Wachsamkeit gegenüber dieser Partei und ihrem Einfluss auf die Regierung ausgeübt werden müsse. Sie sind übereingekommen, diese Wachsamkeit gemeinsam zu praktizieren“. Im Klartext bedeutete das, dass die FPÖ während ihrer Regierungsbeteiligung auch nach Aufhebung der Sanktionen nach wie vor unter dem kollektiven „Monitoring“ der 14 EU-Mitgliedstaaten stand.[10]

Auch nach der Beendigung der Sanktionen verharrten die 14 EU-Mitgliedstaaten längere Zeit in einer Trotzreaktion und waren nicht bereit, ihre Vorgangsweise zu überdenken, geschweige denn, sich bei Österreich wegen dieser vorschnellen „Verurteilung auf Verdacht“ zu entschuldigen und damit Genugtuung zu leisten. Österreich wiederum wehrte sich weder rechtlich noch politisch gegen die Verhängung der Sanktionen und litt in der Folge noch jahrelang an dem damit verbundenen Imageschaden.

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[1] Vgl. Die Nomination von Ursula von der Leyen zeigt, wo die Macht in der EU wirklich liegt, nzz.ch vom 4. Juli 2019.

[2] ABl. 2016, C 202, S. 338.

[3] Beim „Euro-Gipfel“, der mindestens zweimal jährlich stattfinden soll,  kommen die Staats- und Regierungschefs der dem Euro-Währungsgebiet angehörenden neunzehn Mitgliedstaaten, der Präsident des Euro-Gipfels und der Präsident der Europäischen Kommission zusammen, um strategische Leitlinien zur Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets vorzugeben. Für die Organisation der Tagungen des Euro-Gipfels wurden am 14. März 2013 spezifische Regeln angenommen (siehe Generalsekretariat des Rates (Hrsg.), Regeln für die Organisation der Arbeiten des Euro-Gipfels, März 2013).

[4] ABl. 2016, C 202, S. 342.

[5] Schweitzer, M. – Hummer, W. – Obwexer, W. Europarecht. Das Recht der Europäischen Union (2007), S. 178 f.

[6] Vgl. Hummer, W. Späte Genugtuung Frankreichs, Wiener Zeitung vom 30. April 2008, S. 11.

[7] Vgl. Hummer, W. Die „Maßnahmen“ der Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegen die österreichische Bundesregierung – Die „EU-Sanktionen“ aus juristischer Sicht, in: Hummer, W. – Pelinka, A. (Hrsg.), Österreich unter „EU-Quarantäne“ (2002), S. 50 ff.

[8] Vgl. Hummer, W. Erstmals versucht das Europäische Parlament das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV gegen Ungarn einzuleiten, EU-Infothek vom 23. Mai 2017, S. 1 ff.

[9] Hummer/Pelinka (Hrsg.), Österreich unter „EU-Quarantäne“ (Fn. 7), S. 185.

[10] Vgl. Hummer, W. Späte Genugtuung Frankreichs, Wiener Zeitung vom 30. April 2008, S. 11.