Die Reaktionen der EU und des Europarates auf die vierte Novellierung der ungarischen Verfassung (Teil 1)

Die vierte Novellierung der ungarischen Verfassung innerhalb von 15 Monaten scheint das Fass zum Überlaufen gebracht zu haben. Die Reaktionen der EU und des Europarates auf diese neuerliche Provokation der Regierung Orbán sind aber alles andere als gleichförmig. Während der bloß intergouvernementale Europarat über eines seiner Organe ein Monitoringverfahren gegen Ungarn wegen dessen vermeintlicher Verletzung der Grundwerte seiner Satzung einleitet, kann sich die supranationale EU noch immer nicht dazu entschließen, gegen Ungarn das sogenannte „Artikel 7-Verfahren“ wegen Verletzung tragender Grundwerte der EU einzuleiten sondern stellt lediglich Vertragsverletzungsverfahren in Aussicht. Ist das politisches Kalkül oder lediglich die Konsequenz eines Sanktionsverfahrens, das deswegen nicht angewendet wird, da es den Einsatz einer politischen „Atombombe“ darstellen würde?

[[image1]]Dieser grundlegenden Überlegung wird in der Folge nachgegangen, wobei in einem ersten Teil die Reaktion der EU auf die fortwährende „Nationalisierung“ der ungarischen Rechtsordnung untersucht wird, während in einem zweiten Teil, der in der EU-Infothek vom 21. Mai 2013 erscheint, auf die Bemühungen des Europarates eingegangen wird, dieser Vorgangsweise der Regierung Orbán ein Ende zu setzen.

Nachdem bereits einmal im Februar des Vorjahres in einer umfassenden „Ungarn-Trilogie“[1] in der EU-Infothek auf die Problematik der Aktivitäten der nationalistischen ungarischen Regierung unter Viktor Orbán eingegangen und untersucht wurde, welche Möglichkeiten der EU zur Disziplinierung dieses Mitgliedstaates zur Verfügung stehen, soll aus Anlass der Einleitung eines Monitoringverfahrens des Europarates gegen Ungarn die parallele Reaktion der EU auf die aktuellen Vorgänge in Ungarn dargestellt werden.

Überzogener Nationalismus der Regierungen Orbán I und II

Die 1998 in Ungarn an die Macht gekommene Regierung Orbán I erregte erstmals mit dem im Juni 2001 verabschiedeten sogenannten „Statusgesetz“[2], das für die 3,2 Mio. Auslandsungarn mit Wohnsitz in Kroatien, der Bundesrepublik Jugoslawien, Rumänien, Slowenien, der Slowakei und der Ukraine – nicht aber in Österreich – eine Reihe von Begünstigungen vorsah, die auch (extraterritorial) in deren Heimatstaaten gewährt werden sollen (sic), internationales Aufsehen.[3] Im Mai 2010 wiederum kam es unter der Regierung Orbán II zu einer Novellierung des ungarischen Staatsbürgerschaftgesetzes, aufgrund derer jeder im Ausland lebende „ethnische Ungar“ – es musste nur irgend ein Vorfahre von diesem Ungar gewesen sein – die ungarische Staatsbürgerschaft samt gültigem Reisepass auf bloßen Antrag hin verliehen bekommen soll. Vor allem die Slowakei, in der ca. 600.000 ethnische Ungarn leben, die damit mehr als 10% der Gesamtbevölkerung ausmachen, lief gegen diese Doppelstaatsbürgerschaft Sturm und drohte jedem Ungarn, der eine solche beantragte, mit dem automatischen Entzug der slowakischen Staatsbürgerschaft.[4]

Neben diesen beiden sowohl völkerrechtlich als auch europarechtlich problematischen Bestimmungen kam es mit dem im Frühjahr 2010 an die Macht gekommenen christlich-sozialen „Bund Junger Demokraten“ (Fidesz) unter der Regierung Orbán II zu einer starken nationalistischen Radikalisierung der ungarischen Innenpolitik, die zu einer Reihe rassistischer und xenophober Exzesse Anlass gab, für die vor allem die 2003 gegründete rechtsradikale Partei Jobbik Magyarországért Mozgalom (Bewegung für ein besseres Ungarn) verantwortlich war. Seit den Wahlen 2010 ist Jobbik mit 16,67% die drittstärkste Partei im ungarischen Parlament und nimmt dort 47 Sitze ein. Mit 262 Mandataren verfügt die Fidesz über eine Zweidrittelmehrheit der insgesamt 386 Sitze, die ihr jedwede Verfassungsänderung erlaubt.

Mit der neuen ungarischen Verfassung vom 18. April 2011, die die Übergangsverfassung vom 23. Oktober 1989 ersetzt und die Krönung der von Viktor Orbán eingeleiteten „nationalen Revolution“ darstellen soll, stilisiert sich Ungarn pathetisch als einmalig unter den Völkern Mitteleuropas und erhebt den Anspruch, Vertreter aller Magyaren – also auch der über 3 Mio. Auslandsungarn in den Nachbarstaaten – zu sein. Kommissarin Viviane Reding hat daraufhin die „European Commission for Democracy through Law“ (Venice Commission) im Schoß des Europarates gebeten, den Inhalt dieser neuen ungarischen Verfassung genau zu überprüfen. In ihrem Endbericht vom 20. Juni 2011 äußert die Venedig-Kommission eine Reihe schwerer Bedenken gegen einzelne Bestimmungen der ungarischen Verfassung und rügt vor allem die undemokratische Art und Weise ihres Zustandekommens.[5]

In der Folge wurde die Verfassung mehrfach novelliert und auch eine Reihe unterverfassungsrechtlicher Gesetze – Mediengesetz, Notenbankgesetz, Gesetz über Neuordnung der Justiz, Datenschutzgesetz, Gesetz über Gewissens-, Religionsfreiheit und Kirchen, uam – erlassen, die allesamt eine weitere Nationalisierung und Entdemokratisierung der ungarischen Rechtsordnung mit sich brachten.[6] Trotz all dieser bedenklichen rechtsradikalen Strömungen, die sowohl die gemeinsamen Werte des Artikels 2 EUV (Demokratie, Rechtstaatlichkeit, Achtung der Menschenwürde, Menschenrechtsschutz, Minderheitenschutz uam), als auch die Artikel 11 EU-Grundrechtecharta (Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit) und Artikel 10 EMRK (Meinungsfreiheit) gefährden und vor allem mit einschlägigem Sekundärrecht in der EU[7] kollidieren, ist Ungarn bisher eine offizielle Androhung der Einleitung eines Sanktionsverfahrens gemäß Artikel 7 EUV erspart geblieben. Seitens der Europäischen Kommission wurde Ungarn bisher lediglich die Einleitung von (bloßen) Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 AEUV angedroht. Lediglich das Europäische Parlament hatte am 10. März 2011 eine kritische Entschließung zum Mediengesetz[8] verabschiedet und weitergehende Sanktionen gefordert.

Am 17. April 2013 kam es erstmals zu einer internen Aussprache zwischen Viktor Orbán und der Fraktion der Europäischen Volkspartei (EVP) im Europäischen Parlament (EP), an die sich am nächsten Tag eine Debatte im Plenum des EP anschloss. In der internen Befragung zeigte sich Orbán in zwei der drei gegen die vierte Verfassungsnovellierung erhobenen Vorwürfe kompromissbereit.[9] Die Vorwürfe betrafen zum einen die Einführung einer Steuer, sobald gegen Ungarn Geldstrafen wegen Vertragsverletzungen verhängt werden und zum anderen das Verbot der Wahlwerbung in privaten Medien, sodass auch Oppositionsparteien nur noch in staatlich kontrollierten Medien werben dürfen. Zuletzt sei aber auch bedenklich, dass der Präsident des Landesgerichtsamts Rechtssachen von einem Gerichtshof an einen anderen verweisen könne, was die Unabhängigkeit der Justiz beeinträchtigen würde.[10]

In der Plenardebatte im EP vom 18. April – an der Orbán wegen seiner Teilnahme am Begräbnis von Margaret Thatcher nicht teilnahm (sic) – forderten die Sozialdemokraten, die Liberalen und die Grünen ein konsequentes Durchgreifen gegen Ungarn, das aber von den Parteifreunden Viktor Orbáns in der EVP konterkariert wurde.[11] Der Delegationsleiter der ÖVP-Delegation im EP und Vizepräsident des EP, Othmar Karas, erklärte in diesem Zusammenhang, dass seitens der EVP „keine Absicht bestehe, den ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orbán aus der Fraktion auszuschließen“.[12]

Erste „Abmahnung“ eines Kommissars durch ein nationales Parlament

Wie sehr sich die Fronten zwischen der ungarischen Regierung und der Europäischen Kommission wegen der permanenten Verfassungsänderungen in Ungarn – wie erwähnt, wurde die ungarische Verfassung innerhalb von eineinviertel Jahren vier mal (!) novelliert[13] – verhärtet haben, soll nachstehend an folgendem singulärem Vorfall veranschaulicht werden, der vordergründig mit den einschlägigen Aktivitäten der ungarischen Regierung allerdings nichts zu tun zu haben scheint.

Ende April verabschiedete das ungarische Parlament in offener Abstimmung und mit überwältigender Mehrheit – 277 Pro- zu 53 Kontra-Stimmen – eine Entschließung, in der Justizkommissarin Viviane Reding nominatim beschuldigt wurde, in der Rechtssache Francis Tobin öffentlich eine Position eingenommen zu haben, die eindeutig in Widerspruch zu geltendem EU-Recht stünde. Sie hätte damit ihre Dienstpflichten verletzt und wäre ihrer Funktion als Wahrerin geltender EU-Normen nicht gerecht geworden.

Eine solche „Verurteilung“ eines Mitglieds der Europäischen Kommission durch einen formellen Beschluss eines nationalen Parlaments hat es in der Geschichte der europäischen Integration in dieser Form noch nie gegeben. Die bisherigen Kritiken der Wahrnehmung der Aufsichtspflicht gegen Verletzungen des Rechts der EU wurden in der Regel gegen die Kommission als Ganzes und nicht gegen einzelne Kommissare – die Kommission übt ihre Rechtmässigkeitsaufsicht stets als Kollegialorgan aus – erhoben und gingen in der Regel auch von den einzelnen Regierungen der Mitgliedstaaten und nicht von deren Parlamenten aus. Insoferne ist die verurteilende Stellungnahme eines einzelnen Kommissars durch das ungarische Parlament tatsächlich als eine außergewöhnliche Vorgangsweise zu qualifizieren.

Was lag dieser aber zugrunde? Es ging vordergründig um einen relativ unpolitischen Vorgang, dem allerdings eine komplexe Rechtsfrage zugrunde lag. Ein irischer Staatsbürger namens Francis Tobin verursachte am 9. April 2000 in Ungarn schuldhaft einen Verkehrsunfall, bei dem zwei Kinder, die ordnungsgemäß am Bürgersteig gegangen waren, getötet wurden. Dafür wurde Tobin durch ein ungarisches Gericht im Jahre 2002 in Abwesenheit zu drei Jahren Haft verurteilt. Im Vertrauen darauf, dass aufgrund geltenden Rechts der EU Tobin für den gegen ihn angestrengten Strafprozess ohnehin nach Ungarn ausgeliefert werden würde, hatte Ungarn Tobin nach Irland ausreisen lassen. Da aber die irischen Gesetze nur dann eine Auslieferung vorsahen, wenn der irische Staatsbürger aus dem Staat, in dem er ein Delikt begangen hatte, „geflohen“ sei – was aber in der gegenständlichen Rechtssache nicht der Fall war, da Ungarn Tobin frei ausreisen ließ – verweigerten irische Gerichte die Auslieferung Tobins. In der Folge kam es zwar zu einer Anpassung der irischen gesetzlichen Bestimmungen an die europarechtlichen Vorgaben, die dann aber nicht „rückwirkend“ auf die Rechtssache Tobin angewendet wurden.

Gemäß dieser Bestimmungen wäre ein Straftäter an das Land auszuliefern gewesen, in dem er die Straftat begangen hat. In Verfolg einer eventuellen Verurteilung hätte dieser aber beantragen können, seine Strafe in seinem Heimatland verbüßen zu dürfen, was in der gegenständlichen Rechtssache der ungarische Justizminister Tibor Navracsics auch ausdrücklich schriftlich zugesichert hatte, nachdem ein Europäischer Haftbefehl gegen Tobin ausgestellt worden war.

Justizkommissarin Reding kommentierte diesen Vorgang in einem Interview in der „Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung“ Anfang März dieses Jahres mit dem Hinweis, dass sie über die Vorgangsweise der irischen Justiz „nicht überrascht“ sei, da es berechtigte Zweifel an der Unabhängigkeit derselben gebe. Diese Äußerung führte zu einer heftigen Reaktion des ungarischen Justizministers, der Reding einen „Privatkrieg gegen Ungarn“ unterstellte[14] und seinen irischen Amtskollegen offiziell fragte, ob Redings Vermutung zutreffe, dass nämlich die irischen Behörden Francis Tobin aus politischen Gründen nicht auslieferten, da sie am ungarischen Rechtsstaat zweifelten. Dabei ließ er anklingen, dass dies doch schon allein aus dem Grund nicht der Fall sein könne, da die Tobin-Affaire bereits im Jahre 2000 ihren Ausgang genommen hätte, die Regierung Orban II aber erst 2010 an die Macht gekommen sei.

Dabei handelt es sich offensichtlich um ein klassisches Missverständnis. Die irische Rechtsordnung ließ, wie vorstehend erwähnt, zunächst eine Auslieferung irischer Staatsbürger nur dann zu, wenn sich diese einer Aburteilung durch „Flucht“ entzogen hätten und eine „rückwirkende“ Anwendung der in der Folge novellierten Gesetzesbestimmung wurde von irischen Gerichten und Verwaltungsbehörden ausgeschlossen. Dass letztere Auslegung der nationalkonservativen Regierung Orban II mehr als konvenierte, lässt aber nicht unbedingt den Schluss zu, dass diese diesen Rechtstandpunkt bewusst herbeigeführt hätte. Dass die ungarische Regierung für eine solche Entscheidung aber die politischen Rahmenbedingungen geschaffen hat, ist ebenso einsichtig.

Wie dieser Vorfall zeigt, muss bei jeder Aussage über einzelne Aktivitäten der Regierung Orbán immer genau unterschieden werden, ob es sich dabei um eine bewusste Herbeiführung rechtskonservativer Regelungen handelt, die unter Umständen mit dem Recht der EU kollidieren können, oder ob Orban bei der strukturellen Umgestaltung des ungarischen Staatswesens EU-konform vorgeht und lediglich EU-neutrale Neuerungen in der ungarischen Rechtsordnung einführen will.

Das Sanktionsverfahren des Artikel 7 EUV

Dem Sanktionsverfahren wegen Verletzung tragender Grundwerte der EU gemäß Artikel 7 EUV geht ein „Frühwarnsystem“ voraus, dessen Einleitung entweder auf begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Europäischen Kommission, erfolgen kann. Danach kann der Rat mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments feststellen, dass die „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte“ durch einen Mitgliedstaat besteht. Bevor der Rat eine solche Feststellung trifft, hat er den betroffenen Mitgliedstaat anzuhören und kann auch Empfehlungen an ihn richten.

Nach einer erfolgreichen Einleitung des „Frühwarnsystems“ kann dann der Europäische Rat auf Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten oder der Europäischen Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments einstimmig feststellen, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat vorliegt.

Wurde vom Europäischen Rat eine solche Feststellung getroffen, so kann in der Folge der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließen, bestimmte Rechte auszusetzen, die einem Mitgliedstaat in der EU zustehen, wie zB dessen Stimmrecht im Rat. Ein Ausschluss eines Mitgliedstaates aus der EU ist im Rahmen des Sanktionsverfahrens des Artikel 7 EUV aber nicht vorgesehen.

Die Einrichtung des „Frühwarnsystems“ ist die Konsequenz der ohne Rechtsgrundlage im Frühjahr 2000 gegen die österreichische Bundesregierung verhängten „Sanktionen der 14“ – die allein durch die 14 Mitgliedstaaten außerhalb des Gemeinschaftsrechts auf der Basis völkerrechtlicher Courtoisie verhängt wurden[15] – und soll das sich daran anschließende Sanktionsverfahren, das lediglich als ultima ratio gedacht ist, politisch „abfedern“.[16]

Zwischenverfahren zur politischen Disziplinierung

Das Sanktionsverfahren gemäß Artikel 7 EUV wird dementsprechend als juristische und politische „Atombombe“ angesehen, die im Grunde nicht zum Einsatz kommen soll bzw. darf.[17] Sehr plastisch drückte diesen Umstand der Abgeordnete zum Europäischen Parlament, Alexander Graf Lambsdorff aus, der ein eigenes „Zwischensystem“ für eine politische Disziplinierung eines die Werte der EU missachtenden Mitgliedstaates anmahnte: „Wir benötigen ein europäisches System, in dem wir nicht nur die Wahl haben zwischen einem Zahnstocher, also einem Vertragsverletzungsverfahren, weil es bei der Umsetzung irgend einer Richtlinie Schwierigkeiten gibt und auf der anderen Seite den Stimmrechtsentzug, also wenn man so will, der „Atombombe““.[18]

Genau diesen Gedanken eines Zwischenverfahrens zwischen dem Sanktionsverfahren gemäß Artikel 7 EUV und einem Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 AEUV zur Disziplinierung eines unbotmäßigen Mitgliedstaates griffen die vier Außenminister Guido Westerwelle, Frans Timmermans, Villy Søvndal und Erkki Tuomioja in einem gemeinsamen Schreiben an Kommissionspräsident José Manuel Barroso vom 6. März 2013 auf und wiesen darin darauf hin, dass „neither the procedures enshrined in the Treaties nor the EU fundamental rights charter provide for sufficiently targeted instruments. We therefore believe, that a new and more effective mechanism to safeguard fundamental values in Member states is needed (…) Such a mechanism should be swift and independent of political expediency. A variety of options could then be explored to foster compliance, including introducing a structured political dialogue, bringing the issue to the Council at an earlier stage, or concluding binding agreements between the Commission and the relevant Member State. As a last resort, the suspension of EU funding should be possible”.

Fazit

Das ist bedauerlicherweise der gegenwärtige Stand der Disziplinierungsbemühungen Ungarns durch die EU. Die Einleitung des Sanktionsverfahrens gemäß Artikel 7 EUV wird als „atomarer Supergau“ nicht in Erwägung gezogen und der Umstand, dass dem Sanktionsverfahren ohnehin ein „Frühwarnsystem“ vorausgeht, wird schamhaft verschwiegen. Die Einleitung dieses längst fälligen „Frühwarnsystems“ wäre keine „Atombombe“ und würde bloß einen heilsamen „Schuss vor den Bug“ für Ungarn darstellen. Unter Berücksichtigung des Wahrspruchs „Wehret den Anfängen“ ist es im Grunde unbegreiflich, warum das Frühwarnsystem nicht schon längst gegen Ungarn in Gang gesetzt wurde.[19]

Anstelle der bereits überfälligen Ergreifung des „Frühwarnsystems“ droht die Kommission Ungarn lediglich die Einleitung weiterer Vertragsverletzungsverfahren an[20] und als Camouflage diskutiert man auch die Einführung eines wie immer gearteten „Zwischenverfahrens“, von dem nicht einmal die Umrisse und die Intensität eventueller Sanktionsmaßnahmen feststehen. Das EP kündigte zumindest an, im Juni 2013 eine politische Entschließung zur Situation der Grundrechte in Ungarn annehmen zu wollen.[21]

Der bloß intergouvernemental und nicht supranational konzipierte Europarat krempelt sich hingegen die Ärmel auf und leitet gegen Ungarn ein Monitoringverfahren ein. Warum dies der Fall ist und wie dieses Verfahren ausgestaltet ist, wird in Teil 2 dieses Beitrags in der EU-Infothek vom 21. Mai 2013 dargestellt.