Dislozierung der Europäischen Arzneimittelagentur (EMA) und der Europäischen Bankenaufsichtsagentur (EBA) durch Losentscheid. Was waren eigentlich die Gründe für das schlechte Abschneiden Österreichs bei seiner Bewerbung um die Lokalisierung der beiden?

Aufgrund des Ausscheidens des Vereinigten Königreichs aus der EU („Brexit“), spätestens Ende März 2019, müssen die beiden bisher in London lokalisierten EU-Agenturen, nämlich die Europäische Arzneimittelagentur (EMA) und die Europäische Bankenaufsichtsagentur (EBA), in einen anderen EU-Mitgliedstaat umgesiedelt werden. Der am 20. November 2017 im Europäischen Rat durch die Regierungen der 27 EU-Mitgliedstaaten gefasste Dislozierungsbeschluss in Bezug auf die beiden Agenturen ergab als überraschendes Ergebnis Amsterdam als neuen Sitz der EMA und Paris als nunmehrige Niederlassung der EBA, wobei beide Zuteilungen erst durch Losentscheid vorgenommen werden konnten.

Bei der Sitzverlegung der beiden Agenturen ging es den Mitgliedstaaten nicht nur um das Prestige, eine (weitere) EU-Agentur auf ihrem Staatsgebiet zu beherbergen, sondern vor allem auch um handfeste wirtschaftliche Interessen, kommt doch der Umwegrentabilität im Gefolge einer solchen Sitzverlegung große Bedeutung zu [1]. Dementsprechend groß war auch das Interesse Österreichs an der Lokalisierung der beiden Agenturen EMA und EBA in Wien. Umso größer war dann die Enttäuschung, als am Ende des Auswahlverfahrens feststand, dass Wien mit seiner Bewerbung als Standort für diese beiden Agenturen nicht in die engere Wahl gekommen war und abgeschlagen mit vier Punkten für die EMA und zehn Punkten für die EBA bereits im ersten Wahlgang ausschied und damit auf den hintersten Plätzen landete.

 

Vorbemerkung

Die gegenständliche Thematik ist ausgesprochen komplex, geht es dabei doch um die Handhabung eines objektiven Auswahlverfahrens durch Staatenvertreter, die sich dabei aber „diplomatischer“ Methoden bedienten, wodurch eine an sich sachlogische Entscheidung durch ein intensives politisches „Feilschen“ auf der Basis von „Gegengeschäften“ abgelöst wurde, das letztlich auch noch durch Losentscheid beendet werden musste. Hätte man hingegen eine unabhängige Expertenkommission mit der Evaluierung der einzelnen 27 Bewerbungen beauftragt, wäre es mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu einer anderen Lokalisierung der beiden Agenturen gekommen, wie auch die Bewertung der Angebote durch die Europäische Kommission in ihrer Stellungnahme vom 30. September 2017 [2] nahegelegt hätte. Die Kritik an der gewählten Vorgangsweise fiel dementsprechend massiv aus.

Im Falle Österreichs kam noch der unglückliche Umstand hinzu, dass sich Außenminister Sebastian Kurz in der intensiven Phase der Bewerbung Wiens um die Lokalisierung beider Agenturen – in der die Außenministerien aller sonstigen Bewerberstaaten eine diplomatische Initiative nach der anderen starteten – als designierter Bundeskanzler in Koalitionsverhandlungen mit der FPÖ befand und daher persönlich dafür nicht abkömmlich war. Auch für Bundeskanzler Christian Kern lagen die Präferenzen eindeutig bei der Innenpolitik. Ganz allgemein wären aber mit einer erst im Entstehen begriffenen Bundesregierung auch nur schwer informelle politische Absprachen zu treffen gewesen. Die jeweiligen Verhandlungspartner hätten nie sicher sein können, dass die angebotenen „Gegengeschäfte“ von der später tatsächlich angelobten Bundesregierung auch wirklich eingehalten worden wären.

Im Falle der Entsendung des österreichischen Finanzministers Hans Jörg Schelling als persönlichen Vertreter von Außenminister Kurz in die entscheidende Tagung des Rates „Allgemeine Angelegenheiten“ am 20. November 2017 [3] stand nicht einmal fest, ob er überhaupt weiterhin Regierungsmitglied bleiben würde, sodass auch auf ihn die eben erwähnte Einschränkung voll zutraf. Ganz allgemein wurde diesbezüglich aber festgestellt: „Es war nicht gerade die beste Entscheidung, dass Außenminister Kurz nicht vor Ort war“[4]. Bezeichnenderweise qualifizierte Schelling selbst diese entscheidende Verhandlungsrunde als „Basar“, in dem er sich nicht wohlgefühlt habe [5] Mit den Worten: „Es dürften andere besser gearbeitet und im Hintergrund Lobbyarbeit betrieben haben“, kommentierte Schelling in der Folge das Ausscheiden Österreichs, und handelte sich dafür hämische Kommentare, wie etwa denjenigen ein, dass er bei dieser Aussage „überraschender Weise überrascht wirkte. Wer hätte auch ahnen können, dass es beim Feilschen um Institutionen (…) nicht fair und freundlich zugeht? Schelling und seine (Ex)Regierungskollegen offenbar nicht“ [6].

Es ist daher angezeigt, einen Blick hinter die Kulissen dieses vermeintlich objektiven Zuteilungsverfahrens (samt vorgegebenem Kriterienkatalog) zu werfen, um danach besser beurteilen zu können, unter welchen Rahmenbedingungen dieses Auswahlverfahren tatsächlich abgelaufen ist. Zunächst ist aber ein kurzer historischer Rückblick über die Lokalisierung bzw. Dislozierung von Agenturen und die dabei eingesetzten politischen Mittel angezeigt.

Agenturen: Sitzwahl und Sitzverlegung als hochpolitische Angelegenheiten

Die erste Agentur, das „European Centre for the Development of Vocational Training“ (CEDEFOP) wurde bereits 1975 eingerichtet, als die Europäischen Gemeinschaften noch neun Mitgliedstaaten hatten, und zwar in West-Berlin – das aufgrund des „Kalten Krieges“ noch geographisch isoliert war. Bereits damals erfolgte die Lokalisierung des CEDEFOP nach politischen Kriterien, machte sich doch auch die niederländische Stadt Limburg Hoffnungen auf eine Ansiedlung dieser Agentur, ging dabei aber leer aus. Dieser Umstand wiederholte sich auch im Falle der Lokalisierung der nächsten Agentur, nämlich der „European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions“ (Eurofound) im selben Jahr, die ebenfalls nicht in den Niederlanden, sondern letztlich in Dublin angesiedelt wurde. Im Zuge der Lokalisierung der dritten Agentur, der „European Environment Agency“ (EEA) übertrug die Kommission dem Rat die Entscheidung über die Sitzwahl, was heftigen Protest des Europäischen Parlaments hervorrief. Dementsprechend lange dauerte dann auch die Auswahl, die sich von Mai 1990 bis Dezember 1993 hinzog und schließlich mit der Wahl Kopenhagens als Sitz der EEA endete. Knapp davor, nämlich Mitte November 1993 – und damit kurz nach der deutschen Wiedervereinigung – war es bereits zur Verlegung der vorerwähnten Agentur CEDEFOP von Berlin nach Thessaloniki gekommen.

Den wohl spektakulärsten Fall einer Sitzverlegung stellte die Entscheidung über die Lokalisierung der „European Food Safety Authority“ (EFSA) dar, für die im Anschluss an die Gipfelkonferenz von Laeken im Dezember 2001 Helsinki als Sitz vorgeschlagen wurde. Dabei kam es zu einer hitzigen Diskussion zwischen dem Vorsitzenden Guy Verhofstadt und Silvio Berlusconi, im Zuge derer letzterer ausführte: „Parma is synonymous with good cuisine. The Finns don’t even know what prosciutto is. I cannot accept this“. Darauf erwiderte ersterer: „The gastronomic attraction of a region is no argument for the allocation of an EU agency“ [7]. Der „Sieg“ Verhofstadt’s sollte allerdings nur ein vorübergehender sei, da zwei Jahre später auf einem von Berlusconi präsidierten Treffen der fünfzehn Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten die Entscheidung getroffen wurde, die EFSA doch in Parma – mit einem Budget von 76,9 Mio. Euro und 447 Mitarbeitern – zu lokalisieren. Im Austausch für den Wegzug der EFSA aus Helsinki wurde dieser Stadt dafür der Sitz der „European Chemicals Agency“ (ECHA) – mit einem Budget von 107 Mio. Euro und 580 Mitarbeitern – angeboten.

In der Folge gab es noch weitere grenzüberschreitende Agenturverlegungen, nämlich 2004 (Wegzug der European Aviation Safety Agency (EASA) – von Brüssel nach Köln), 2006 (European Maritime Safety Agency (EMSA) – von Brüssel nach Lissabon) und 2010 (Agentur für das Europäische Globale Satellitennavigationssystem (GSA) – von Brüssel nach Prag) [8].

Wenige Monate vor dem Beitritt von zehn neuen mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten (MOEL) zur EU im Jahr 2004 einigten sich die Staats- und Regierungschefs in einer eigenen Erklärung darauf, dass bei der künftigen Lokalisierung von Agenturen den neuen Mitgliedstaaten „Vorrang“ gegeben werden sollte, was in den nächsten Jahren auch geschah, da die zwischenzeitlich neu gegründeten Agenturen auf Polen, Ungarn, Slowenien, die Baltischen Staaten und Malta verteilt wurden. Im Juli 2008 erneuerten die Staats- und Regierungschefs diese Übereinkunft und fügten hinzu, dass auch diejenigen Mitgliedstaaten eine Präferenzbehandlung erhalten sollten, die bis jetzt noch keine EU-Agentur beherbergen würden (das sind Bulgarien, Kroatien, Rumänien und die Slowakei). Keine drei Jahre später wurde diese Abmachung aber wieder gebrochen, da drei wichtige Finanzagenturen auf Deutschland, Frankreich und das Vereinigte Königreich verteilt wurden, die bereits Sitzstaaten mehrerer Agenturen waren: London mit der EBA (Banken), Frankfurt mit der EIOPA (Versicherungen) und Paris mit der ESMA (Wertpapiere). Auch bei der gegenständlichen Dislozierung der EMA und der EBA wurde dieses (geographische) Prinzip nicht eingehalten, da ansonsten zB Bratislava sehr gute Chancen gehabt hätte, die EMA zugeteilt zu bekommen.

Ganz allgemein wurde in diesem Zusammenhang sehr treffend festgestellt, dass „the history of how agency seats were established shows that political deal making, not logic or objective criteria, is the decisive factor“[9]. Anschaulicher kann die „Basar“-Mentalität, die sowohl bei der Erstansiedlung, als auch bei einer Sitzverlegung von Agenturen herrscht, nicht ausgedrückt werden. Daran ändern auch noch so konkrete technische und sonstige Vorgaben für die Zuteilung nichts.

Die „Europäische Arzneimittel-Agentur“ (EMA) und die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) als „Filetstücke“ unter den Agenturen

Bei den beiden aus London abzusiedelnden Agenturen, nämlich der Europäischen Arzneimittel-Agentur (European Medicines Agency) (EMA) und der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (European Banking Authority) (EBA) handelt es sich zweifellos um die „Filetstücke“[10] unter den EU-Agenturen, die durch ihren Kongresstourismus wirtschaftliche Multiplikatoren der Sonderklasse darstellen.

Die EMA wurde 1995 gegründet, ist für die wissenschaftliche Bewertung, Kontrolle und Überwachung von Arzneimitteln in der EU zuständig und damit für einen gut funktionierenden Arzneimittel-Binnenmarkt von wesentlicher Bedeutung. Rund ein Viertel aller Neuzulassungen von Medikamenten weltweit wird durch die EMA getätigt. Zudem werden in der EMA alle klinischen Studien in einer Online-Datenbank gesammelt und öffentlich zugänglich gemacht [11]. Insgesamt koordiniert die EMA die Arbeit von mehr als 4.000 einschlägig tätigen EU-Experten [12]. Sie verfügt über 890 Mitarbeiter und hat ein Jahresbudget von 304 Mio. Euro.

Die EBA wurde 2011 gegründet, ist eine Einrichtung des Europäischen Finanzaufsichtssystems und verfügt über 189 Mitarbeiter sowie ein Jahresbudget von 33,5 Mio. Euro [13].

Die ökonomischen Konsequenzen der Zuteilung einer der beiden Agenturen an Österreich wären beachtlich gewesen, wie eine im Auftrag des Bundesministeriums für Finanzen vom Institut für Höhere Studien (IHS) erstellte Studie [14] ergeben hat. Darin werden die Effekte auf Bruttowertschöpfung, Steuern und Abgaben sowie Beschäftigung abgeschätzt, wobei aber durch Umsiedlungskosten generierte Effekte nicht mit einbezogen sind, ebenso wenig wie etwaige Effekte durch Ansiedelungen von Unternehmen der Pharmaindustrie und des Bankensektors, die sich gegenwärtig noch nicht quantifizieren lassen.

Die Ergebnisse der Studie beinhalten Effekte, die durch den Betrieb der beiden Agenturen mit ihren rund 900 (EMA) bzw. 200 (EBA) Beschäftigten sowie durch deren intensive Veranstaltungstätigkeit entstehen würden. So richtete die EBA 2015 fast 300 Veranstaltungen mit insgesamt mehr als 8.600 Teilnehmern aus, die EMA zog im selben Jahr sogar 36.000 Besucher, mit insgesamt 65.000 Besuchertagen, an [15].

Mittelfristig würde der Betrieb der EMA innerhalb von fünf Jahren insgesamt rund 1 Mrd. Euro zum österreichischen BIP beitragen und der Betrieb der EBA rund 0,2 Mrd. Euro. Zudem würden in diesem Zeitraum durch den Betrieb der EMA kumuliert rund 9.000 Arbeitsplätze gesichert und durch den Betrieb der EBA rund 1.700. Die direkten, indirekten und induzierten Beiträge zu Steuern und Abgaben lägen kumuliert über fünf Jahre bei der EMA bei 328 Mio. Euro und bei der EBA bei 61 Mio. Euro. Weitere Profiteure wären Beherbergungsbetriebe und die Gastronomie, der Einzelhandel, vor allem aber die Sektoren Erbringung von Dienstleistungen der Informationstechnologie und Informations-Dienstleistungen [16].

Bewerbungskriterien für die Neuansiedlung

Was die Beurteilungskriterien für Sitzverlegung der beiden Agenturen betrifft, so hatten sich die 27 Staats- und Regierungschefs am Rande der Tagung des Europäischen Rates vom 22. Juni 2017 – auf der Grundlage eines Vorschlags des Präsidenten des Europäischen Rates und des Präsidenten der Europäischen Kommission – auf folgende sechs Kriterien geeinigt [17]:

1)    Garantien dafür, dass die Agentur betriebsbereit ist, nachdem das Vereinige Königreich die EU am 29. März 2019 die EU verlassen hat; dieses Kriterium betrifft vor allem die Räumlichkeiten und deren logistische Ausstattung;

2)    Verkehrstechnisch gute Erreichbarkeit des neuen Standortes; hierbei ist vor allem die Dauer und Frequenz der Flugverbindungen von den und zu den jeweiligen Hauptstädten der anderen Mitgliedstaaten gemeint;

3)    Geeignete Schulen und sonstige Ausbildungseinrichtungen für die Kinder des Agenturpersonals; hier liegt der Schwerpunkt auf einer mehrsprachigen und Europa-orientierten Ausbildung;

4)    Zugang zum Arbeitsmarkt, zur Sozialversicherung und zur Gesundheitsversorgung für Ehepartner und Kinder der Agenturmitarbeiter;

5)    Fortführung des Betriebs im Übersiedlungs- und eventuellen Krisenfall; und

6)    Geografische Verteilung zugunsten der noch nicht mit einer Agentur ausgestatteten – vor allem mittel- und osteuropäischen (MOEL) – EU-Mitgliedstaaten, so wie dies in den beiden Absichtserklärungen vom Dezember 2003 sowie aus dem Jahr 2008 vereinbart wurde.

Die Anträge auf Lokalisierung einer oder beider Agenturen waren bis zum 31. Juli 2017 schriftlich an den Generalsekretär des Rates, mit Kopie an den Generalsekretär der Europäischen Kommission, einzureichen gewesen. Darin musste neben der Zustimmung zu den vorstehenden sechs Kriterien auch die Bereitschaft ausgedrückt werden, mit der Agentur ein entsprechendes Amtssitzabkommen [18] abzuschließen.

Alle zeitgerecht eingegangen Bewerbungsschreiben wurden von der Kommission auf die ordnungsgemäße Erfüllung der sechs objektiven Kriterien sowie der sonstigen Voraussetzungen geprüft, wobei die Kommission für jede einzelne Bewerbung festzustellen hatte, inwieweit diese den konkreten Vorgaben entspricht. Diesbezüglich verpflichtete sich die Kommission, ihre Bewertung bis spätestens zum 30. September 2017 dem Generalsekretär des Rates zu übermitteln, damit dieser sie zeitgerecht an die Mitgliedstaaten weiterleiten könne.

Auf der Basis dieser Bewertung der einzelnen Bewerbungen durch die Kommission wurde zunächst am 6. Oktober 2017 im Ausschuss der Ständigen Vertreter (COREPER II) (Artikel 50) eine vorbereitende Diskussion abgeführt, bei der es auch zu einem mündlichen Vortrag seitens eines Vertreters der Kommission über die dabei verwendeten Kriterien und deren Gewichtung gekommen ist. Dabei wurde den einzelnen Bewerberstaaten die Möglichkeit eines kurzen Statements von maximal drei Minuten eingeräumt, um die besonderen Vorzüge ihres Offerts herauszustreichen. Der österreichische Botschafter Marschik konnte sich dabei verständlicherweise nur auf die wichtigsten Kernpunkte der beiden österreichischen Angebote konzentrieren.

Über die Bewertung der einzelnen Bewerbungen durch die Kommission hatten die 27 Mitgliedstaaten in der Folge im Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ (Artikel 50) am 17. Oktober 2017 eine politische Diskussion abzuführen, und am 20. November 2017 musste dann der Europäische Rat die definitive Entscheidung über den Zuschlag der beiden Agenturen treffen.

 

Bewerbungsschreiben für die Neuansiedlung

Am 31. Juli 2017 übermittelte Österreich dem Generalsekretär des Rates sein Angebot bezüglich der Lokalisierung der EMA in Wien [19] und fügte diesem einen weiteren Prospekt [20} bei, in dem die kulturellen und landschaftlichen Vorzüge von Wien und Umgebung aufgezeigt werden. Für die EMA waren zwei Destinationen – der Austria Campus, mit 30.000 m² und die Erdberger Länder, Nr. 26, mit 26.600 m² – vorgesehen, zu denen noch eine alternative dritte (HoHo-Seeparkcampus Ost) hinzukam. Am selben Tag sendete Österreich auch sein Offert für die Unterbringung der EBA in Wien [21] ab, die auf der Linken Wienzeile, Nr. 216 auf über 5.000 m² untergebracht werden sollte.

Ausgearbeitet wurden die beiden Bewerbungsschreiben durch eine vom BKA geleitete hochrangige Gruppe, an der Mitarbeiter folgender Einrichtungen beteiligt waren: Bundesministerium für Europa, Integration und Äußeres (BMEIÄ), Bundesministerium für Finanzen (BMF), Bundesministerium für Gesundheit und Frauen (BMGF), Bundesministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft (BMWFW), Gemeinde Wien/Wirtschaftsagentur Wien, Finanzprokuratur und Bundesimmobiliengesellschaft (BIG). Eine maßgebliche Rolle spielte dabei der ehemalige Ständige Vertreter Österreichs bei der EU und jetzige Berater des Präsidiums der Industriellenvereinigung, Botschafter a. D. Gregor Woschnagg.

Auswahlverfahren für die Neuansiedlung

Insgesamt gingen dem Rat zum vorgesehenen Zeitpunkt Ende Juli 2017 27 Offerte in Bezug auf 23 Städte zu. Im Detail hatten sich dabei um den Sitz der EMA folgende 19 Städte beworben: Amsterdam, Athen, Barcelona, Bonn, Bratislava, Brüssel, Bukarest, Dublin, Helsinki, Kopenhagen, Lille, Mailand, Porto, Sofia, Stockholm, Malta (keine bestimmte Stadt), Wien, Warschau und Zagreb.

Um den Sitz der EBA hatten sich wiederum folgende 8 Städte beworben: Brüssel, Dublin, Frankfurt, Luxemburg, Paris, Prag, Warschau und Wien. Damit haben lediglich vier Städte, nämlich Brüssel, Dublin, Warschau und Wien, „Doppel-Bewerbungen“ für die Lokalisierung von beiden Agenturen abgegeben. Bis auf Dublin, das mit Paris in das Stechen um die EBA kam, „überlebte“ aber keine der doppelten Bewerbungen die erste Runde, was vor allem daran lag, dass Doppelbewerbungen den Abschluss von „Gegenseitigkeitsabkommen“ an sich ja nicht zulassen [22]. Dublin setzte diesbezüglich aber eine interessante Strategie ein, die darin bestand, dass Irland seine EMA-Bewerbung kurzfristig zurückzog, um die Chancen auf die Zuteilung der EBA zu verbessern. Diese Taktik wäre auch beinahe aufgegangen, hätte nicht das Los für Paris entschieden.

Die konkrete Abstimmung über den Sitz der beiden Agenturen wurde in drei nacheinander abgeführten Wahlrunden in geheimer Abstimmung gemäß dem am 22. Juni 2017 am Rande des Europäischen Rates (Artikel 50) zwischen den 27 Staats- und Regierungschefs vereinbarten Prozedere vorgenommen, für das das Verfahren für die Umsiedlung der „European Union Agency for Law Enforcement Training“ (CEPOL) als Vorbild gedient hatte [23]. 2012 kündigte die damalige britische Innenministerin Theresa May an, dass die in Bramshill gelegene und 40 Mitarbeiter zählende CEPOL aus finanziellen Gründen verlegt werden sollte. Aus sieben Bewerbungen setzte sich in der Folge 2013 Budapest gegen Den Haag durch, was allerdings gegen den Willen der Kommission geschah, die sich sowohl aus sachlichen, als auch aus Kostengründen für eine Zusammenlegung der CEPOL mit Europol – mit Sitz in Den Haag – ausgesprochen hatte. Die Übersiedlungsfrage war auch belastet durch Klagen von Agenturmitarbeitern, die Lohnkürzungen wegen der niedrigeren Lebenshaltungskosten in Ungarn befürchteten, die allerdings vom Gericht für den öffentlichen Dienst (GöD) zurückgewiesen wurden [24]. Die Kosten des damaligen Umzugs betrugen rund 1 Mio. Euro, die hälftig von der Kommission und dem Vereinigten Königreich übernommen wurden [25].

Expressis verbis wurde im gegenständlichen Auswahlverfahren aber festgestellt, dass diesem Wahlmodus keine wie immer geartete Präjudizwirkung für kommende Lokalisierungen von Agenturen zukommt [26]. Im Speziellen war das Wahlverfahren wie folgt ausgestaltet:

1) In der ersten Runde verfügte jeder Staat über eine Stimme, die aus sechs Punkten bestand, die gemäß seiner Präferenz für die drei ihm am geeignetsten erscheinenden Offerte folgendermaßen abzugeben waren: drei Punkte für das ihm am besten erscheinende Angebot, zwei für das zweitbeste und ein Punkt für das drittbeste Offert. Dabei konnte ein Mitgliedstaat ohne weiteres mit drei Punkten für seine eigene Kandidatenstadt stimmen, musste aber die anderen drei Punkte auf zwei weitere Offerte verteilen. Sollte eine Bewerbung bereits in der ersten Runde je drei Punkte von mindestens 14 Mitgliedstaaten erreicht haben, dann galt diese Stadt als definitiv ausgewählt. Sollte dies aber nicht der Fall sein, dann rückten die drei – oder im Falle eines Punktegleichstandes sogar mehr – Städte, die die meisten Punkte auf sich vereinen konnten, in die zweite Wahlrunde auf.

2) In der zweiten Runde verfügte jeder Mitgliedstaat über eine Stimme, die aus einem einzigen Punkt bestand, und die er gemäß seiner Präferenz für den Sitz der jeweiligen Agentur abzugeben hatte. Sollte ein Angebot 14 oder mehr Stimmen erreicht haben, dann galt diese Stadt als Niederlassung der Agentur als gewählt.

3) Falls dies aber nicht der Fall sein sollte, musste in einer dritten Runde die Auswahl zwischen den zwei – oder im Falle eines Punktegleichstandes sogar mehr – Offerten, die in der zweiten Runde die meisten Punkte erreicht haben, dahingehend vorgenommen werden, dass in einer Stichwahl die Mehrheit der Stimmen entscheidet, die zugunsten eines der beiden Offerte abgegeben wurden, wobei jeder Mitgliedstaat über eine Stimme verfügte. Sollte aber auch dabei wieder ein Gleichstand erzielt worden sein, musste durch die estnische „Präsidentschaft“, dh den Vorsitz im Rat, ein Losentscheid vorgenommen werden, der anschließend im Rahmen des Rates „Allgemeine Angelegenheiten“ (Artikel 50) zu bestätigen war.

Zunächst wurde über den Sitz der EMA abgestimmt, wobei der Staat, der für die Lokalisierung der EMA ausgewählt wurde, für den Sitz auch der EBA ausscheidet, falls er auch dafür ein Offert gelegt haben sollte. Am Entscheid über die sonstige Lokalisierung der EBA konnte dieser Staat aber ohne weiteres teilnehmen.

Die definitive Abstimmung über die neuen Sitze der beiden Agenturen erfolgte am 20. November 2017 am Rande der Tagung des Rates „Allgemeine Angelegenheiten“ (Artikel 50). Dabei wurde Amsterdam als neuer Sitz der EMA und Paris als solcher für die EBA festgelegt. Die Zuteilung fiel jeweils im Stechen der dritten Runde durch Losentscheid seitens der estnischen Präsidentschaft. Im Falle der EMA, um die sich 19 Städte beworben hatten, hatten Amsterdam und Mailand in der dritten Runde je 13 Stimmen erhalten, drittplatzierte Stadt war Kopenhagen. Das Los entschied schließlich für Amsterdam. Im Falle der EBA, um deren Lokalisierung es nur sieben Bewerbungen gab, schaffte es der große Favorit Frankfurt zwar in die dritte Runde, unterlag dann aber Paris und Dublin, die allerdings den gleichen Punktestand aufwiesen. Das Los entschied in der Folge zugunsten von Paris.

Auf die Bewerbung Wiens als Amtssitz der EMA entfielen in der ersten Runde dabei lediglich vier Punkte, dh dass neben den drei Punkten, die der Vertreter Österreichs selbstredend für die Kandidatur von Wien abgegeben hatte, lediglich ein einziger Punkt (!) durch alle anderen Mitgliedstaaten an Österreich – als Drittpräferenz – vergeben wurde (sic). Österreich landete damit im Auswahlverfahren für den Sitz der EMA auf dem vorletzten Platz. Was die Situation der Bewerbung Wiens um die Lokalisierung der EBA betraf, so bekam Österreich, neben seinen eigenen drei Punkten, zwar sieben weitere von den anderen Mitgliedsstaaten hinzu, belegte mit diesen zehn Punkten aber auch nur einen der letzten Plätze.

Schlussbetrachtungen

Die Kommentare über das österreichische Abschneiden im Wettbewerb um die Lokalisierung der EMA und EBA in den österreichischen Tageszeitungen waren vernichtend. Zum einen wurde von einer „mehr als krachenden Niederlage“[27] gesprochen, die ein Beweis für ein „systematisches Versagen der österreichischen Außen- und Europapolitik“ ist [28]. Zum anderen wurde festgestellt, dass die Verhandler „beim Feilschen schwer versagt“ haben [29]. und das Ergebnis „eine Watsche“ gewesen sei [30]. Manche Beobachter fühlten sich bei den Abstimmungen an den Eurovision Song Contest (ESC) erinnert, und zwar nicht nur, weil jedes Land drei, zwei oder einen Punkt an seine Favoriten vergeben sollte, sondern weil „das Geschachere über die Stimmen bereits lang davor eingesetzt hatte“ [31].

Bei der Analyse, ob und was genau bei der Bewerbung um die Ansiedelung der EMA und EBA in Wien schief gelaufen ist, wird ua festgestellt, dass „der fehlende Biss in den Verhandlungen auf der Liste weit oben steht. Zu wenig Präsenz, zu wenig Einsatz, zu wenig aktive Vernetzung, taktisch falsche Doppelbewerbung“. Diese vorrangig als Ursachen für das Debakel angeführten Umstände werden noch ergänzt um den Hinweis, dass in Wahlkampfzeiten eben andere, nämlich Partei-Prioritäten, Vorrang hatten und sich Österreich mit einigen Positionen zuletzt wenig Freunde in Brüssel gemacht habe [32].

Österreich hat es offensichtlich verabsäumt, die für einen Erfolg nötigen Allianzen zu schmieden und Absprachen mit anderen EU-Mitgliedstaaten zu treffen. „Man ist der eigenen Selbstbeweihräucherung in den heimischen Medien erlegen und hat seiner eigenen PR-Maschinerie mehr geglaubt als internationalen Einschätzungen“ [33]. Ganz allgemein wollte Österreich offensichtlich aber auch nicht einsehen, dass sein „Beliebtheitsgrad“ in Brüssel als durchaus „enden wollend“ anzusehen ist, so wie es früher auch nicht zur Kenntnis nehmen wollte, wie groß und langanhaltend eigentlich der Gesichts- und Prestigeverlust im Gefolge seiner „Schummeleien“ mit der Zahl der LkW-Durchfahrten durch Österreich während des „Ökopunkte“-Systems sowie der Verhängung der „Sanktionen der 14“ gegen Österreich im Jahr 2000 tatsächlich gewesen ist [34].

Die Kritik legt in diesem Zusammenhang ihren Schwerpunkt zurecht nicht so sehr auf die „allzu brave Verhandlungsführung“ und die (bloß) „solide Bewerbung“, die allerdings ebenfalls gerügt werden [35], sondern weist darauf hin, dass es das fehlende Antichambrieren, Lobbyieren und Anbieten von „Gegengeschäften“ war, dem dieser Misserfolg geschuldet war. Weder die bloß noch „geschäftsführend“ im Amt befindliche Bundesregierung unter Bundeskanzler Christian Kern fand es der Mühe wert, den anderen Mitgliedstaaten entsprechende Angebote in Form von „Gegengeschäften“ zu machen, noch sah sich Außenminister Sebastian Kurz dazu in der Lage, der durch die beginnenden Koalitionsverhandlungen mit der FPÖ zeitlich völlig ausgelastet, und vor allem von der Bundesregierung dazu auch nicht speziell ermächtigt worden war. Was die Bundesregierung betraf, so verfolgten in ihr SPÖ und ÖVP auch unterschiedliche Ziele: Während Finanzminister Schelling und Außenminister Kurz an der Lokalisierung der EBA interessiert waren, wollten hingegen das Kanzleramt, Gesundheitsministerin Rendi-Wagner sowie die Wiener Stadtregierung unbedingt die EMA in Wien ansiedeln [36].

Man begnügte sich daher mit der Anfertigung von „Werbebroschüren“ für den Standort Österreich, die zwar durchaus ansprechend ausgestaltet waren und vor allem betonten, dass Österreich alle sechs geforderten Voraussetzungen vollumfänglich erfüllen würde, stattete aber auch diese nicht mit allen zur Verfügung stehenden Informationen aus, die die besondere Stellung Wiens als weltweit „smarteste“ Stadt betont hätten.

Betrachtet man nämlich die Bewertung Wiens in den einschlägigen internationalen Studien über die Qualität von Städten, so schneidet Wien ganz hervorragend ab: Gemäß dem von der Unternehmensberatungsfirma Roland Berger erstellten „Smart City Strategy Index“, in dem 87 Städte, von weniger als einer halben Mio. bis zu 20 Mio. Einwohnern – davon 39 in Europa, 26 in Asien, 17 am amerikanischen Kontinent sowie 5 im Nahen Osten und Afrika – untersucht und gereiht wurden, ist Wien vor Chicago und Singapur die weltweit „smarteste“ Großstadt des Jahres 2017 [37]. Ebenso nimmt Wien im Ranking „Quality of Living“ weltweit den Rang 1 (gefolgt von Zürich und Auckland) ein, und das bereits zum achten Mal in Folge [38].

Weltweit zweite Plätze belegt Wien in den Kategorien „Most Reputable Cities“ (hinter Sydney aber vor Zürich)[39], „Quality of Life“ (hinter Tokio, aber vor Berlin, München, Melbourne) [40] und „Most Liveable Cities“ (hinter Melbourne, aber vor Vancouver und Toronto)[41]. Weltweit einen dritten Rang nimmt Wien im „Innovation Cities Index“ (hinter London und San Francisco) [42] , einen vierten im „Sustainable Cities Index“ (hinter Zürich, Singapur und Stockholm) [43] und zweimal einen fünften in den Indices „Online Cities“ (hinter Berlin, Seoul, Barcelona und New York) [44] und „Business Friendliness“ (hinter Dublin, Manchester, Breslau und San José) [45 ein. Dazu kommt noch weltweit ein sechster (im Ranking der „Startup Cities. Where Entrepreneurs Want to Meet Up) [46] und ein zehnter (im Ranking der „Startup Heatmap 2016/European Startup Initiative (ESI) [47]) Platz.

Diese beeindruckende Platzierung belegt nachdrücklich die Qualitäten der Landeshauptstadt Wien in den Anwendungsfeldern Öffentliche Verwaltung, Gesundheit, Bildung, Energie und Umwelt, Gebäude, Mobilität uam, die diese zu jener mit der weltweit höchsten Lebensqualität gemacht haben [48]. Wien ist aber auch ein international anerkannter Life-Science-Standort, vor allem in den Bereichen Biomedizin, Biochemie und Molekularbiologie. Die Wirtschaftsagentur Wien zählt derzeit rund 480 Unternehmen, die jährlich für rund 10 Mrd. Euro Umsatz sorgen [49]. Auf all diese Vorzüge Wiens ist in den Bewerbungsunterlagen für die Lokalisierung der beiden Agenturen offensichtlich nicht entsprechend offensiv hingewiesen worden.

Wie wenig dies allerdings genützt hätte, belegt der Umstand, dass just eine Stadt den Zuschlag für die Lokalisierung einer Agentur erhalten hat, die eindeutig eines der sechs verpflichtend vorgegebenen Kriterien [50] nicht erfüllen kann, nämlich Amsterdam. Amsterdam verfehlte bereits das erste, und wohl auch wichtigste, der vorerwähnten sechs Kriterien, da es keine Garantie dafür abgeben konnte, dass die EMA schon dann betriebsbereit sein würde, nachdem das Vereinige Königreich die EU am 29. März 2019 die EU verlassen hat [51]. Das im Bewerbungsschreiben der Niederlande [52] für Amsterdam als Standort der EMA vorgegebene „Vivaldi Building“, am östlichen Eingang des „Zuidas-Distrikts“ gelegen und mit knapp 32.000 m² Bürofläche ausgestattet, wird nämlich erst einige Jahre nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU Ende März 2019 fertiggestellt, sodass die EMA zwischenzeitlich in Behelfsräumlichkeiten untergebracht werden muss. Dass Amsterdam trotz dieser eklatanten Verfehlung einer grundlegenden Voraussetzung den Zuschlag bekommen hat, zeigt unmissverständlich auf, wie „aleatorisch“ dieses Auswahlverfahren letztlich war.

Aus österreichischer Sicht ist eine vergebene Chance zu bedauern, deren Ergreifung für Österreich werbe- und imagemäßig große Vorteile gebracht hätte. Als Lehre aus diesem Umstand kann aber die Erkenntnis gezogen werden, dass es für Bewerbungen im internationalen Kontext des vollen Einsatzes aller formellen und informellen Anstrengungen auf höchster diplomatischer Ebene bedarf und man sich nicht mit auch noch so guten „Werbebroschüren“ begnügen darf. Die letzte, zugleich aber auch schmerzlichste, Erkenntnis ist aber die, dass Österreich seinen „Beliebtheitsgrad“ in der EU grenzenlos überschätzt hat, wie die Zuteilung von bloß einer einzigen Stimme (!) in der ersten Phase des Auswahlverfahrens für die EMA gnadenlos aufgezeigt hat. Österreich muss sich wieder an seine besondere geopolitische Stellung im Donauraum [53] und seine früher innegehabte neutralitätspolitische Vermittlerposition verstärkt erinnern und dafür geeignete Bundesgenossen suchen. Die Voraussetzungen dafür wären zumindest innerstaatlich im aktuellen Regierungsprogramm der neuen Bundesregierung [54] abstrakt vorhanden, die sich darin ja „europafreundlich“ positioniert hat.

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[1] Vgl. dazu nachstehend.

[2] European Commission, Commission Assessment of 27 offers submitted by Member States under the procedure leading up to a decision on the relocation of the EMA and the EBA in the context of the United Kingdom withdrawal from the Union, prepared by the Secretary-General of the Commission on the basis of the offers submitted by the Member States.

[3] Vgl. dazu nachstehend.

[4] Anonyme Aussage eines direkt Involvierten, zitiert bei Natmessnig, E. Wien macht gute Miene zum bösen Spiel – aber nur offiziell, Kurier, vom 22. November 2017, S. 11.

[5] Vgl. Grimm, O. – Böhm, W. EU-Agenturen: Gründe des Debakels, Die Presse, vom 22. November 2017, S. 5.

[6] Weiser, U. Wer glaubt, dass es nur um Gebäude geht, hat schon verloren, Die Presse, vom 22. November 2017, S. 2.

[[7] Teffer, P. History of the agencies (re)shuffle, The EU Agencies Race, euobserver, October 2017, S. 15 f.

[8] Vgl. Schmidt, P. – Schaller, S. Der Brexit bringt’s: Zwei EU-Agenturen auf der Suche nach einem neuen Standort, ÖGfE Policy Brief 21‘2017, S. 5.

[9] Teffer, History of the agencies (re)shuffle (Fn. 7), S. 12.

[10] Aussage von Botschafter a. D. Gregor Woschnagg, zitiert in Steiner-Gashi, I. Gesucht: Neue Heimat für EMA und EBA, kurier at. vom 20. November 2017.

[11] Steiner-Gashi, I. – Sileitsch-Parzer, H. Per Los nach Amsterdam und Paris, Kurier, vom 21. November 2017, S. 9

[12] Vgl. EU Agencies Network, The EU Agencies working for you (2016), S. 29.

[13] EU Agencies Network, The EU Agencies working for you (Fn. 12), S. 18.

[14] Schnabl, A. – Kluge, J. – Lappöhn, S. – Zenz, H., Ökonomische Effekte für Österreich einer Übersiedlung der European Banking Authority (EBA) und der European Medicines Agency (EMA) nach Wien, vom 24. Mai 2017, 16 Seiten.

[15] Schnabl/Kluge/Lappöhn/Zenz, Ökonomische Effekte für Österreich (Fn. 14), S. 2.

[16] Schnabl/Kluge/Lappöhn/Zenz, Ökonomische Effekte (Fn. 14), S. 16.

[17] Verfahren im Hinblick auf einen Beschluss über die Verlegung der Europäischen Arzneimittel-Agentur und der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde im Zusammenhang mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union, 22. Juni 2017 (XT 21045/17, Anlage), S. 4 f..

[18] Bezüglich der Richtlinien für den Abschluss von Amtssitzabkommen siehe https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/2013-12-10_guidelines_hq_agreements_en.pdf

[19] Decision on the relocation of the European Medicines Agency in the context of the United Kingdom’s withdrawal from the Union – Offer submitted by AUSTRIA.

[20] Bid of the Republic of Austria for the relocation of the European Medicines Agency to Vienna.

[21] Offer submitted by Austria to host the European Banking Authority; Contact: EBAinVienna@bmf.gv.at

[22] Vgl. Grimm/Böhm, EU-Agenturen: Gründe des Debakels (Fn. 5), loc. cit..

[23] Verfahren im Hinblick auf einen Beschluss über die Verlegung der Europäischen Arzneimittel-Agentur und der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde im Zusammenhang mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union (Fn. 17), S. 9.

[24] GöD, Rs. F-41/15 DISS II, FN u. a./CEPOL, Urteil vom 11. April 2016 (ECLI:EU:F:2016:70); vgl. dazu das beim Gericht anhängige Rechtsmittel in der Rs. T-334/16 P.

[25] Vgl. Schmidt/Schaller, Der Brexit bringt’s (Fn. 8), S. 5..

[26] „Es handelt sich um ein besonderes Verfahren für die aktuelle Situation und stellt keinen Präzedenzfall für die Ansiedlung von Agenturen in der Zukunft dar“; Verfahren im Hinblick auf einen Beschluss über die Verlegung der Europäischen Arzneimittel-Agentur und der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde im Zusammenhang mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union (Fn. 17), S. 2.

[27] Brocza, S. EU-Agenturen für Wien: Aus der Traum!, Der Standard, vom 22. November 2017, S. 31; Brocza, S. Ein typisches Song-Contest-Ergebnis, Wiener Zeitung, vom 22. November 2017, S. 16.

[28] Brocza, Ein typisches Song-Contest-Ergebnis (Fn. 27), loc.cit.

[29] Natmessnig, E. Wien macht gute Miene zum bösen Spiel (Fn. 4), loc. cit..

[30] Aussage eines anonymen Diplomaten, zitiert bei Natmessnig, E. Wien macht gute Miene zum bösen Spiel (Fn. 4), loc. cit..

[31] Steiner-Gashi/Sileitsch-Parzer, Per Los nach Amsterdam und Paris (Fn. 11), loc. cit.; Brocza, S. Ein typisches Song-Contest-Ergebnis (Fn. 27), loc. cit..

[32] Weiser, Wer glaubt (Fn. 6), loc. cit..

[33] Brocza, S. EU-Agenturen für Wien (Fn. 27), loc. cit.

[34] Vgl. Hummer, W. Die „Maßnahmen“ der Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegen die österreichische Bundesregierung – Die „EU-Sanktionen“ aus juristischer Sicht, in: Hummer, W. – Pelinka, A. Österreich unter „EU-Quarantäne“. Die „Sanktionen der 14“ gegen die österreichische Bundesregierung aus politikwissenschaftlicher und juristischer Sicht – Chronologie, Kommentar, Dokumentation (2002), S. 50 ff.

[35] Weiser, Wer glaubt (Fn. 6), loc. cit..

[36] Grimm/Böhm, EU-Agenturen: Gründe des Debakels (Fn. 5), loc. cit..

[37] Roland Berger, Think:Act Smart City, Wien (2017), zitiert nach Wien, Stadt der Zukunft (2017), S. 2, 7.

[38] Mercer, Quality of Living Survey, London (2017), zitiert nach Wien, Stadt der Zukunft (Fn. 37), S. 2.

[39] Reputation Institute, City RepTrak Ranking (2017), zitiert nach Wien, Stadt der Zukunft (Fn. 37), S. 2.

[40] Monocle, The Quality of Life Survey (2017), zitiert nach Wien, Stadt der Zukunft (Fn. 37), S. 2.

[41] The Economist Intelligence Unit (EIU), Global Liveability Ranking (2017), zitiert nach Wien, Stadt der Zukunft (Fn. 37), S. 2.

[42] 2thinknow, Innovation Cities Global Index (2015), zitiert nach Wien, Stadt der Zukunft (Fn. 37), S. 2.

[43] Arcadis, Sustainable Cities Index (2015), zitiert nach Wien, Stadt der Zukunft (Fn. 37), S. 2.

[44] Universität Düsseldorf, A Case Study of 31 Informational World Cities (2014), zitiert nach Wien, Stadt der Zukunft (Fn. 37), S. 2.

[45] fDi, Global Cities oft he Future (2014/2015, zitiert nach Wien, Stadt der Zukunft (Fn. 37), S. 2.

[46] Tech.Co (2015), zitiert nach Wien, Stadt der Zukunft (Fn. 37), S. 2.

[47] Startup Heatmap (2016), zitiert nach Wien, Stadt der Zukunft (Fn. 37), S. 2.

[48] Vgl. Klöckl, H. Mehr als die Summe ihrer Teile, in: Wien, Stadt der Zukunft (Fn. 37), S. 6.

[49] Vgl. Gerstmeyer, D. Weltkonzerne siedeln in Wien, in: Wien, Stadt der Zukunft (Fn. 37), S. 31.

[50] Vgl. dazu vorstehend.

[51] Vgl. dazu vorstehend.

[52] The Dutch bid for the European Medicines Agency – Amsterdam Metropolitan Area.

[53] Allerdings nicht in der Form einer „Anbiederung“ an die vier Visegrád-Staaten, was absolut kontraproduktiv wäre; vgl. dazu Laczynski, M. Was Wien und Visegrád verbindet, Die Presse vom 4. Jänner 2018, S. 1.

[54] Zusammen. Für unser Österreich – Regierungsprogramm 2017 – 2022 (2017), S. 22 ff.