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Weitgehend unbemerkt ereignete sich vor wenigen Wochen eine weltpolitische Sensation: die vorläufige Anwendung des Abkommens über politischen Dialog und Zusammenarbeit zwischen der EU und Kuba. Kuba war der einzige lateinamerikanische Staat, mit dem die Europäische Union noch keinen bilateralen Vertrag abgeschlossen hatte. Die Kontakte zwischen beiden Seiten wurden bisher durch den Ende 1996 vom Rat beschlossenen „Gemeinsamen Standpunkt“ geregelt. Im Gefolge der Ende 2014 begonnenen Annäherungspolitik zwischen den USA und Kuba versuchte auch die EU ihre Beziehungen zu Kuba zu normalisieren und weiter auszubauen und behielt diese Politik – ganz im Gegensatz zu den USA unter Trump – bis heute bei. Dieser Umstand wird anschaulich wie folgt kommentiert: „Während die Beziehungen zwischen Kuba und den USA seit dem Amtsantritt von US-Präsident Donald Trump den Rückwärtsgang eingelegt haben, versucht sich die EU im Vorwärtsgang“ [1]. Diesem interessanten Spannungsverhältnis soll anschließend nachgegangen werden.
Kuba, der über ein halbes Jahrhundert isolierte und sanktionierte „Paria“
Bereits unmittelbar nach der Revolution Fidel Castros gegen den Diktator Fulgencio Batista im Jahr 1959 verhängten die USA 1960 ein Teilembargo gegen Kuba und brachen im Jänner 1961 ihre diplomatischen Beziehungen zu Kuba ab. 1962 weiteten sie das Embargo auf ein komplettes Handelsembargo gegen Kuba aus. Neben diesem bilateralen Embargo verhängte aber auch die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) 1964 ein multilaterales Embargo gegen Kuba. Im Gegensatz zur OAS, die ihr Embargo 1975 wieder zurücknahm, hielten die USA ihr Embargo aber nicht nur weiter aufrecht, sondern verschärften es 1992 durch den sog. „Torricelli Act“ und 1996 durch den Erlass des „Helms-Burton Act“, aufgrund dessen jedweder Rechtserwerb an ehemaligem amerikanischen Eigentum in Kuba, das durch Castro 1962 konfisziert wurde, von amerikanischen Gerichten als „bösgläubig“ zu qualifizieren war [2]. Damit konnte sich der durch Castro enteignete amerikanische Staatsbürger durch Richterspruch wieder in den Besitz seines Eigentums setzen. Vor allem die EU protestierte heftig gegen diese „extraterritoriale Geltungserstreckung“ des amerikanischen (Privat-)Rechts und der Rat erließ im November 1996 als „Retorsion“ die Verordnung (EG) Nr. 2271/96 [3], mittels derer die EU-Mitgliedstaaten verpflichtet wurden, solchen Urteilen amerikanischer Gerichte in den Mitgliedsstaaten der EU die Vollstreckung zu verweigern, selbst wenn diese mit den USA entsprechende Rechtshilfeabkommen abgeschlossen gehabt hätten – was aber tatsächlich der Fall war [4].
Wenige Tage später erließ der Rat, auf Betreiben der damaligen rechtskonservativen spanischen Regierung unter José Maria Aznar, am 2. Dezember 1996 den Gemeinsamen Standpunkt 96/697/GASP [5] zu Kuba, in dem er als Vorbedingung für die Intensivierung der gegenseitigen Beziehungen den Übergang Kubas zu einer pluralistischen Demokratie, die Achtung der Menschenrechte sowie eine Verbesserung des Lebensstandards der kubanischen Bevölkerung forderte. Diese starre Haltung der EU, Kuba gegenüber, wurde nicht nur als „kontraproduktiv“, sondern sogar als „heuchlerisch“ bezeichnet, da zwischenzeitlich insgesamt 19 EU-Mitgliedstaaten bilaterale Vereinbarungen mit Kuba geschlossen hatten [6]. Vor allem Länder wie Spanien, Frankreich oder Italien hatten seit längerem auf eine neue Kuba-Politik der EU gedrängt.
Im Jahr 2003 verhängte die EU – aus Protest gegen die Verhaftung von 75 Oppositionellen – Sanktionen gegen Kuba, die aber nicht in einem Wirtschaftsembargo bestanden, sondern vielmehr eine politische Isolierung Kubas im Sinne der Einschränkung offizieller Besuche zum Ziel hatten. Nach der Freilassung einiger Regimekritiker wurden die restriktiven Maßnahmen im Jahre 2005 aber wieder ausgesetzt. Um den politischen Wandel in Kuba zu fördern, beschloss der Rat der Außenminister der EU auf seiner Tagung am 16. Juni 2008 die vollständige Aufhebung der Sanktionen. Diese war allerdings mit einer klaren Aufforderung an Havanna verbunden, die Menschenrechtslage in Kuba zu verbessern.
Der Beginn des „Tauwetters“ Ende 2014 und dessen Vorbereitung durch „volksdiplomatische Aktivitäten“
Nachdem sie sich am 10. Dezember 2013 bei den Trauerfeierlichkeiten für den früheren südafrikanischen Präsidenten Nelson Mandela erstmals getroffen und sich dabei die Hand gegeben hatten [7], vereinbarten – nach fünfundfünfzig Jahren (!) diplomatischer „Eiszeit“ – der 2009 in das amerikanische Präsidentenamt gekommene Barack Obama und Raúl Castro, der von seinem Bruder Fidel die Ämter des Staatsratsvorsitzenden und Oberkommandierenden der Streitkräfte 2006 zunächst vorübergehend und 2008 definitiv übernommen hatte, am 16. Dezember 2014 in einem knapp einstündigen Telefonat die Einleitung einer gegenseitigen Annäherung. Dieser Kontaktnahme waren 18 Monate lange Geheimverhandlungen vorausgegangen, die im Wesentlichen auf die Vermittlung von Papst Franziskus zurückzuführen waren. Auch Kanada spielte eine indirekte Vermittlerrolle, da sieben Verhandlungsrunden in Kanada stattgefunden hatten [8].
In der Folge trafen Obama und Castro am 10. April 2015, anlässlich der Eröffnung des siebten Gipfeltreffens der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) in Panama-Stadt, persönlich zusammen und konferierten einen Tag später intensiv über die Normalisierung der gegenseitigen Beziehungen. Die Begegnung der beiden Staatschefs markiert eine Zäsur in den gegenseitigen Beziehungen, fand doch das letzte offizielle Treffen der Staatsoberhäupter dieser beiden Staaten 1956, dh vor knapp 60 Jahren, statt.
Am 29. Mai 2015 wird Kuba von der US-Terrorliste gestrichen, auf die es bereits 1982 gesetzt worden war und am 20. Juli 2015 kam es schließlich zur Wiederaufnahme der 1961 abgebrochenen diplomatischen Beziehungen zwischen den USA und Kuba, die bis dahin nur durch eine seit 1977 von der Schutzmacht Schweiz wahrgenommene „Interessenvertretung“ unter dem Dach der Schweizer Botschaft in Havanna verbunden waren. Im August 2015 reiste Außenminister John Kerry als erster US-Chefdiplomat seit 1945 nach Havanna und eröffnete neuerlich die amerikanische Botschaft in Kuba [9]. Vom 20. bis 22. März 2016 reiste schließlich Präsident Obama nach Kuba, um mit Raúl Castro über eine weitere Vertiefung des Annäherungsprozesses zu sprechen [10].
Maßgeblich vorbereitet wurde die Wiederaufnahme der diplomatischen Beziehungen durch eine Reihe von sog. „volksdiplomatischen Aktivitäten“, worunter man die Kontaktnahme zwischen Gruppen von Bürgern als organisierte Formen der Zivilgesellschaft zweier oder mehrerer Staaten versteht, die – unterhalb der offiziellen diplomatischen Beziehungsebene – auf inoffizielle Weise die Lösung wichtiger politischer bzw. diplomatischer Probleme vorzubereiten suchen. Dementsprechend können „volksdiplomatische Aktivitäten“ Privater im Vorfeld offizieller diplomatischer Beziehungen eine wichtige Taktik darstellen, durch „vertrauensbildende Maßnahmen“ auf inoffizieller Ebene die Kontaktnahme zwischen verfeindeten Staaten entsprechend vorzubereiten.
So trat am 2. Juni 2015 die amerikanische Profi-Fußballmannschaft New York Cosmos, Tabellenführer der North American Soccer League (NASL), im Pedro Marrero-Stadion in Havanna gegen die Nationalmannschaft Kubas zu einem Freundschaftsspiel an und besiegte die kubanischen Amateure mit 4:1 Toren. Am 18. Juli 2015 wiederum trafen die Fußballteams beider Staaten in Baltimore im Rahmen des Gold Cups aufeinander, wobei das US-Team abermals mit 6:0 Toren überlegen siegte. Erstmals hatten damit seit 1978, dh seit 37 Jahren, US-amerikanische Fußballteams gegen ein Team des Erzfeindes Kuba gespielt. Bereits Jahre vorher war es zu einer weiteren einschlägigen „volksdiplomatischen Aktivität“ zwischen den USA und Kuba gekommen, die mit dem Namen „Baseball-Diplomatie“ verbunden war: So kam es, mit stillschweigender Duldung Fidel Castros, bereits am 28. März 1999 zur Austragung des ersten Matches – seit über 50 Jahren – zwischen den Baltimore Orioles, aus der East Division der American Baseball League, und der kubanischen Nationalmannschaft in Havanna [11].
Die Verschlechterung der Beziehungen USA-Kuba unter Donald Trump
So wie bereits in einer Reihe weiterer Fälle – man beachte in diesem Zusammenhang nur die Versuche der „Rückabwicklung“ von „Obama-Care“ – versuchte US-Präsident Donald Trump auch im gegenständlichen Fall eine Abkehr von der Kuba-Politik seines Vorgängers Obama in die Wege zu leiten. So betonte er in einer Rede im Miami am 16. Juni 2017, dass er eine härtere Linie gegenüber der kubanischen Regierung, die er als „brutales Regime“ bezeichnete, einschlagen und die „einseitigen“ Vereinbarungen mit Havanna aufkündigen werde. Die Vereinbarung sei deswegen einseitig, da nur die kubanische Regierung, nicht aber die USA und die kubanische Bevölkerung, davon profitiert habe. In der Folge kündigte Trump in einem Dekret aber nur Einschränkungen bei den Reisebestimmungen für US-Bürger sowie ein Verbot von Zahlungen an Kubas Militär und Geheimdienste an [12]. Die Aufrechterhaltung der diplomatischen Beziehungen zu Kuba war dadurch aber nicht betroffen.
Das „Abkommen über politischen Dialog und Zusammenarbeit“ zwischen der EU und Kuba
Nachdem am 10. Februar 2014 vom Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ die Verhandlungsrichtlinien für die Ausarbeitung eines Abkommens über politischen Dialog und Zusammenarbeit zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Kuba andererseits angenommen worden waren, begannen im April 2014 die Verhandlungen, die am 11. März 2016, nach sieben Verhandlungsrunden, mit der Paraphierung des Abkommens durch die Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik, Federica Mogherini, erfolgreich abgeschlossen werden konnten. Da es sich dabei um ein „gemischtes“ Abkommen handelt, sieht Art. 86 Abs. 3 des Abkommens dessen vorläufige Anwendung bis zum definitiven Inkrafttreten desselben vor. Dementsprechend fasste der Rat am 6. Dezember 2016 den Beschluss (EU) 2016/2232 über die Unterzeichnung und die vorläufige Anwendung des Abkommens [13] das in der Folge am 12. Dezember 2016 von der Hohen Vertreterin und dem kubanischen Außenminister Bruno Rodríguez Parrilla auch unterzeichnet wurde [14]. Die vorläufige Anwendung bezieht sich gem. Art. 3 des Beschlusses vom 6. Dezember nur auf diejenigen Bereiche, die sich in der ausschließlichen Zuständigkeit der Union befinden, allerdings einschließlich der Zuständigkeit der Union, eine GASP festzulegen [15] . Unter einem wurde zum 12. Dezember 2016 auch der vorerwähnte Gemeinsame Standpunkt 96/697/GASP zu Kuba aufgehoben [16]. Am 5. Juli 2017 erfolgte die Zustimmung des Europäischen Parlaments zum Abschluss des Abkommens.
Die vorläufige Anwendung des „Partnerschaftsabkommens“
Mit der vorläufigen Anwendung des Abkommens über politischen Dialog und Zusammenarbeit zwischen der EU und Kuba zum 1. November 2017 [17] wird der größte Teil des Abkommens bereits wirksam und bekräftigt auch die fortgesetzte Zusammenarbeit der EU mit Lateinamerika und der Karibik [18]. Inhaltlich sieht das Abkommen einen verstärkten politischen Dialog, eine verbesserte bilaterale Zusammenarbeit und ein gemeinsames Vorgehen in multilateralen Gremien vor. Mit dem Abkommen soll der Übergangsprozess der kubanischen Wirtschaft und Gesellschaft unterstützt werden. Dabei werden Dialog und Zusammenarbeit intensiv gefördert, um nachhaltige Entwicklung, Demokratie und Menschenrechte zu unterstützen und gemeinsame Lösungen für globale Probleme zu finden. Das Abkommen enthält drei Hauptkapitel, nämlich „Politischer Dialog“, „Zusammenarbeit und sektorpolitischer Dialog“ sowie „Handelspolitische Zusammenarbeit“.
Schlussbetrachtungen
Während sich die Beziehungen zwischen Kuba und den USA zunehmend verschlechtern, bemüht sich die EU um einen effektiven und beiderseitig ergiebigen Neuanfang in den gegenseitigen Beziehungen. Dementsprechend soll das Abkommen auf „ambitionierte und zügige Weise“ implementiert werden. Aus diesem Grund besucht die Hohe Vertreterin am 3. Jänner 2018 auch ein weiteres Mal Havanna, um mit Außenminister Rodríguez Parrilla das erste gemeinsame EU-Kuba – Komitee auf Ministerebene vorzubereiten. Neben den Gesprächen mit Rodríguez wird Mogherini dabei auch mit Kubas Außenhandelsminister, Rodrigo Malmierca Díaz, sowie dem Präsidenten des kubanischen Parlaments, Esteban Lazo, zusammentreffen. Geplant ist zudem eine Konferenz zum Thema „Die Europäische Union und Lateinamerika“. Darüber hinaus wird Mogherini ein Jugendzentrum in der Altstadt von Havanna besuchen, das aus EU-Mitteln finanziert und von der UNICEF sowie dem Büro des Stadthistorikers von Havanna unterstützt wird [19].
Angesichts der neuerlichen „Kalte-Krieg-Rhetorik“ des amerikanischen Präsidenten Trump befindet sich die EU nunmehr in einer privilegierten Situation im Rahmen der kubanischen Öffnungspolitik. Bereits heute ist die EU der größte Investor auf der Karibikinsel und der zweitwichtigste Handelspartner Kubas. Rund ein Drittel aller Kuba-Touristen kommt aus den EU-Mitgliedstaaten. Die Zusammenarbeit mit der EU materialisiert sich derzeit aber vor allem in Programmen der Entwicklungszusammenarbeit. So stellt die EU bis 2020 50 Mio. Euro für folgende drei Hauptbereiche bereit: Landwirtschaft und Ernährungssicherheit, Hilfe zur besseren Nutzung natürlicher Ressourcen als Schlüssel nachhaltiger Entwicklung, sowie Unterstützung bei der wirtschaftlichen und sozialen Modernisierung [20]. Die EU wäre allerdings gut beraten, diesen eher bescheidenen finanziellen Ansatz entsprechend auszuweiten, um Kuba nach einem Abgang von Raúl Castro massiv zu unterstützen und sich damit als bevorzugter Ansprechpartner zu profilieren. Raúl Castro wird im April 2018 – zwei Monate später, als geplant – als Kubas Staatschef abtreten. Die kubanische Nationalversammlung beschloss am 21. Dezember 2017, den Staatsrat am 19. April 2018 zu wählen, der wiederum den Nachfolger für Raúl Castro bestimmen wird. Ursprünglich war dieses Prozedere schon für Februar 2018 geplant gewesen [21].
[1] Knobloch, A. Kuba und die EU: Zurück auf Los, DW, vom 3. 1. 2018; //www.dw.com/de/kuba-und-die-eu-zur%C3%BCck-auf-los/a-42006877 (letzter Zugriff: 3. 1. 2018) [2] Vgl. Hummer, W. Internationale nichtstaatliche Organisationen im Zeitalter der Globalisierung, in: Dicke ua (Hrsg.), Völkerrecht und IPR in einem sich globalisierenden internationalen System (2000), S. 61 ff. [3] ABl. 1996, L 309, S. 1 ff. [4] Vgl. Hummer, W. Aufhebung der EU-Sanktionen gegen Kuba, Wiener Zeitung, vom 5. September 2008, S. 11. [5] ABl. 1996, L 322, S. 1 ff. [6] Knobloch, Kuba und die EU (Fn. 1), loc. cit. [7] Vgl. Kuba und die USA. 54 Jahre Streit gehen zu Ende, ZEIT ONLINE, vom 11. April 2015, S. 3; Ronzheimer, P. – Weingärtner, C. – Weinmann, C. – Parwez, Historischer Handschlag zwischen Obama und Castro, Bild, vom 10. Dezember 2013. [8] Beziehungen zwischen USA und Kuba. Obama bricht das Eis, tagesschau.de, vom 17. 12. 2014; //www.tagesschau.de/ausland/usa-kuba-beziehungen-101.html (letzter Zugriff: 3. 1. 2018) [9] Pachner, C. Kuba und die USA – Stationen einer schwierigen Beziehung, news.at; https://www.news.at/a/kuba-usa-beziehung-6256718 (letzter Zugriff: 3. 1. 2018) [10] Für eine Zusammenstellung einschlägiger Themen vgl. Elizalde, E. M. Eine Bilanz der Beziehungen zwischen Ku[10] ba und den USA, amerika21, vom 24. 8. 2016; https://amerika21.de/analyse/157088/bilanz-kuba-usa (letzter Zugriff: 3. 1. 2018) [11] Vgl. Hummer, W. Aussöhnung der USA mit Kuba – „Volksdiplomatische Aktivitäten“ im Vorfeld der Aufnahme diplomatischer Beziehungen, Salzburger Nachrichten, vom 13. Juni 2015. [12] Raedle, J. Trump bricht mit Obamas Linie gegenüber Kuba, WELT N24, vom 16. 6. 2017; https://welt.de/politik/ausland/article165637723/Trump-bricht-mit-Obamas-Lini… (letzter Zugriff: 3. 1. 2018) [13] ABl. 2016, L 337I, S. 1 ff. [14] ABl. 2016, L 337I, S. 3 ff. [15] Siehe dazu Mitteilung über die vorläufige Anwendung des Abkommens über politischen Dialog und Zusammenarbeit zwischen der EU und ihren Mitgliedstaten einerseits und der Republik Kuba andererseits, ABl. 2017, L 259, S. 1. [16] Beschluss (GASP) 2016/2233 des Rates vom 6. Dezember 2016, ABl. 2016, L 337I, S. 41. [17] Vgl. Europäische Kommission/Pressemitteilung IP/17/4301, vom 31. Oktober 2017. [18] Für eine erste Zusammenstellung aller Integrationszonen in Lateinamerika und der Karibik vgl. Hummer, W. Integration in Lateinamerika und in der Karibik. Aktueller Stand und zukünftige Entwicklungen, Verfassung und Recht in Übersee 1/2005, S. 6 ff.. [19] Knobloch, Kuba und die EU (Fn. 1), loc.cit. [20] Knobloch, Kuba und die EU (Fn. 1), loc. cit. [21] Raúl Castro tritt im April als Kubas Staatschef ab, derstandard.at, vom 21. 12. 2017; https://derstandard.at/2000070855261/Raul-Castro-tritt-im-April-als-Kubas-Staatschef… (letzter Zugriff: 3. 1. 2018)
