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Damit zeigt sich das Europäische Parlament „mutiger“ als die Europäische Kommission – warum eigentlich?
Wie bereits vor kurzem in der EU-Infothek ausgeführt, [1] hat es die Europäische Kommission nicht für angezeigt gehalten – trotz der vielen und zur Errichtung des von Viktor Orbán proklamierten „illiberal state“ systematisch erfolgten Verstöße gegen das Rechtstaatlichkeitsprinzip in Ungarn – das gegen Polen erstmals eingeleitete „Vor Artikel 7 EUV-Verfahren“ zur Sicherung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips auch gegen Ungarn zu eröffnen, geschweige denn, das „Frühwarnsystem“ des Artikels 7 Absatz 1 EUV anzurufen.
Die Kommission begnügte sich mit der Einleitung von bloßen Vertragsverletzungsverfahren, eine Vorgangsweise, die in diesem Zusammenhang aber deswegen einen Paradigmenwechsel darstellt, da damit lediglich einzelne Verstöße gegen das Recht der EU sanktioniert werden sollen, nicht aber festgestellt wird, dass diese Verletzungen des Rechtsstaatsprinzips in Ungarn regelhaft und in „systemischer“ Weise erfolgen und daher gem. Artikel 7 EUV sanktioniert werden könnten.
Nunmehr hat aber erstmals das Europäische Parlament die Initiative ergriffen und versucht, das „Frühwarnsystem“ des Artikels 7 Absatz 1 EUV gegen Ungarn einzuleiten. Wieso kam es aber hinsichtlich der Verletzung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips in Ungarn zu unterschiedlichen Vorgangsweisen der Europäischen Kommission und des Europäischen Parlaments? Dieser Frage soll nachstehend kurz nachgegangen werden.
1. Bisherige Entschließungen des Europäischen Parlaments zur Lage in Ungarn
Das Europäische Parlament hat in den letzten Jahren in mehreren Entschließungen, nämlich
- – vom 10. März 2011 zum „Mediengesetz in Ungarn“ [2],
- – vom 16. Februar 2012 zu den „aktuellen politischen Entwicklungen in Ungarn“ [3],
- – vom 3. Juli 2013 zur „Lage der Grundrechte: Standards und Praktiken in Ungarn“ [4],
- – vom 10. Juni 2015 zur „Lage in Ungarn“ [5] und
- – vom 16. Dezember 2015 zur „Lage in Ungarn“ [6],
kritisch zur Beeinträchtigung des Rechtsstaatsprinzips in Ungarn Stellung bezogen.
Zuletzt richtete es in seiner Entschließung vom 25. Oktober 2016[7] eine Reihe von Empfehlungen an die Kommission, vor allem aber die zur Einrichtung eines EU-Mechanismus für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechte („Pakt für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechte“) [8] und bekräftigte, dass es eines geregelten Verfahrens für deren Überwachung sowie eines Dialogs bedarf, an dem alle Mitgliedstaaten mitwirken und der Rat, die Kommission und das Parlament beteiligt sind, damit die Grundwerte der EU – das heißt Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechte – gewahrt bleiben und nicht mit zweierlei Maß gemessen wird.
2. Die aktuelle Entschließung des Europäischen Parlaments vom 17. Mai 2017 zur Einleitung des Sanktionsverfahrens gegen Ungarn
Nach der Plenardebatte vom 26. April 2017 zur Lage in Ungarn legt das Europäische Parlament – auf der Basis eines Resolutionsentwurfs von vier Fraktionen (Progressive Allianz der Sozialdemokraten (S&D), Fraktion der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE), Konföderale Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke (GUE/NGL) und Fraktion der Grünen/Freie Europäische Allianz (Verts/ALE) vom 10. Mai 2017 [9] – mit seiner Entschließung vom 17. Mai 2017 zur Lage in Ungarn [10] seine inhaltlich bisher weitestgehende Entschließung vor, in der es bedauert, dass es in Ungarn in den vergangenen Jahren zu einer erheblichen Verschlechterung der Rechtsstaatlichkeit, der Demokratie und der Grundrechte gekommen ist, „was in der Gesamtheit gesehen, möglicherweise eine systemische Bedrohung der Rechtsstaatlichkeit in diesem Mitgliedstaat darstellt“; es erachtet daher „den Fall Ungarns als Bewährungsprobe, bei der die EU unter Beweis stellen muss, dass sie willens und in der Lage ist, darauf zu reagieren, dass ein Mitgliedstaat ihre Grundwerte gefährdet und verletzt“ [11]. Die Entschließung wurde mit 393 Ja- und 221 Nein-Stimmen, bei 64 Enthaltungen, verabschiedet.
Manfred Weber, der Vorsitzende der Fraktion der Europäischen Volkspartei (Christdemokraten) (PPE-Fraktion), der auch Orbáns Fidesz-Partei angehört, hatte am 10. Mai 2017 im Namen der PPE-Fraktion einen eigenen Entschließungsantrag zur Lage in Ungarn [12] eingebracht, der zwar an sich kritisch abgefasst war, aber keinen Hinweis auf die Einleitung eines Artikel 7 EUV-Verfahrens enthielt. [13] Interessanterweise stimmten 68 der 216 Mitglieder der PPE-Fraktion für die Einleitung eines Artikel 7 EUV-Verfahrens, 40 PPE-Abgeordnete enthielten sich der Stimme, womit sie den Großteil der insgesamt 64 Stimmenthaltungen darstellten. In Summe bedeutete das, dass mehr Abgeordnete der PPE-Fraktion für die Entschließung stimmten bzw. sich der Stimme enthielten, als die 98 Abgeordneten, die dagegen stimmten. Auch drei Mitglieder der Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformer (ECR) stimmten für die Entschließung, was auf die tiefe Frustration auch konservativer Abgeordneter wegen der andauernden Rechtsbrüche des „enfant terrible“ [14] Viktor Orbán hindeutet. [15]
Was das Abstimmungsverhalten der 18 österreichischen Abgeordneten betrifft, so stimmten Freund, Graswander-Hainz, Kadenbach, Regner, Weidenholzer (Progressive Allianz der Sozialdemokraten, S&D), Lunacek, Reimon, Vana (Grüne/EFA) und Mlinar (ALDE) für die Entschließung, Kappel, Mayer, Obermayr und Vilimsky (Europa der Nationen und der Freiheit, ENF) dagegen und Becker, Karas, Köstinger, Rübig und Schmidt (Volkspartei, Christdemokraten, EVP) enthielten sich der Stimme. [16]
Inhaltlich bedauert das Europäische Parlament in seiner Entschließung vor allem, dass die Kommission auf die in seinen vorerwähnten Entschließungen vom 10. Juni 2015 und vom 16. Dezember 2015 zur Lage in Ungarn dargelegten Aufforderung, den „EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“, dh das sog. „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahren, [17] zu aktivieren, nicht reagiert hat, um so im Rahmen eines Dialogs mit Ungarn zu verhindern, dass die sich abzeichnende systemische Bedrohung der Rechtsstaatlichkeit weiter eskalieren würde.
Dementsprechend ist das Europäische Parlament auch der Ansicht, dass gerade mit Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 AEUV in den meisten Fällen keine echten Veränderungen erzielt wurden und keine Verbesserung der Situation im weiteren Sinn erreicht wurde. Es vertritt daher die Auffassung, „dass angesichts der aktuellen Situation in Ungarn die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte besteht und daher das Verfahren nach Artikel 7 Absatz 1 EUV eingeleitet werden muss“.[18] Daher beauftragt das Europäische Parlament den „Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres“ (LIBE), dieses Verfahren einzuleiten sowie einen Sonderbericht im Hinblick darauf auszuarbeiten, im Plenum über einen begründeten Vorschlag, mit dem der Rat aufgefordert wird, Maßnahmen nach Artikel 7 Absatz 1 EUV zu treffen, abzustimmen.
3. Das Sanktionsverfahren des Artikel 7 EUV: Struktur und Inhalt
Damit wird erstmals in der Geschichte der europäischen Union auf das „Frühwarnsystem“ des Artikels 7 Absatz 1 EUV verwiesen, das dem Sanktionssystem der Absätze 2 und 3 EUV vorangestellt ist und das expressis verbis vorsieht, dass auf begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Europäischen Kommission, der Rat mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments feststellen kann, dass „die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 genannten Werte durch einen Mitgliedstaat besteht“. Der Rat hört, bevor er eine solche Feststellung trifft, den betroffenen Mitgliedstaat und kann Empfehlungen an ihn richten, die er nach demselben Verfahren beschließt.
Dieses „Frühwarnsystem“ des Artikel 7 Absatz 1 EUV, das aufgrund der negativen Erfahrungen, die man anlässlich der ansatzlosen Verhängung der „Sanktionen der Vierzehn“ gegen Österreich im Februar 2000 gemacht hatte, [19] dient dazu, dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung zu geben und sein Verhalten vor den Organen der EU, vor allem aber vor dem Rat, zu rechtfertigen.
Gelingt ihm dies nicht, dann kann der Europäische Rat gem. Absatz 2 auf Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten oder der Europäischen Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments einstimmig feststellen, „dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat vorliegt“, nachdem er den betroffenen Mitgliedstaat zu einer Stellungnahme aufgefordert hat. In beiden Fällen ist die Zustimmung des Europäischen Parlaments mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit der abgegebenen Stimmen und der absoluten Mehrheit aller Mitglieder notwendig.
Wurde die von Abs. 2 geforderte Feststellung des Europäischen Rates getroffen, dann kann wiederum der Rat gem. Abs. 3 mit qualifizierter Mehrheit beschließen, bestimmte Rechte auszusetzen, die sich aus der Anwendung der Verträge auf den betroffenen Mitgliedstaat herleiten, einschließlich der Stimmrechte des Vertreters der Regierung dieses Mitgliedstaats im Rat. Es kann bei diesem Sanktionsverfahren des Artikels 7 EUV daher höchstens zu einer Stimmrechtssuspendierung, nicht aber zu einem Ausschluss des betreffenden Mitgliedstaates aus der EU kommen.
4. Gründe für die unterschiedliche Behandlung Polens und Ungarns
Wie die 221 Gegenstimmen gegen die Entschließung zur Einleitung des „Frühwarnsystems“ des Artikels 7 Absatz 1 EUV, letztlich aber auch die 64 Enthaltungen dazu, zeigen, bestehen nach wie vor gewisse Bedenken gegen die Einleitung des Sanktionsverfahrens des Artikel 7 EUV gegen Ungarn. Die Gründe dafür sind ganz unterschiedlich: Zum einen wird darauf hingewiesen, dass sich die Kommission, selbst nach Abführung eines „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahrens gegen Polen, [20] nicht in der Lage gesehen hat, das Sanktionsverfahren des Artikel 7 EUV einzuleiten. Zum anderen machte man sich die Ansicht der Kommission zu eigen, dass es in Ungarn – im Gegensatz zu Polen – zwar eine Reihe von isolierten Verstößen gegen das Rechtsstaatsprinzip, aber noch keinen „systemischen“ Verstoß dagegen gegeben habe. Man fürchtete aber auch eine unkontrollierbare Reaktion Viktor Orbáns gegen eine eventuelle Einleitung eines Sanktionsverfahrens, die der Sache mehr schaden als nützen könnte.
Aber auch ganz pragmatische Überlegungen wurden angestellt, wie zB die, dass die Europäische Kommission ganz genau wisse, dass die für die Einleitung und Durchführung des Sanktionsverfahrens gemäß Artikel 7 EUV notwendigen massiven Mehrheiten im Rat und im Europäischen Rat nicht erzielen werden können, vor allem auch deswegen, da Polen bereits angekündigt hatte, sich dagegen auszusprechen. [21] Die Mitglieder der PPE-Fraktion im Europäischen Parlament wiederum fürchteten ganz konkret, die 12 Fidesz-Abgeordneten an die „Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformer“ (ECR) zu verlieren, was auch die britischen Konservativen im Vorfeld der Brexit-Verhandlungen stärken würde.
Trotz all dieser Überlegungen bleibt der Eindruck bestehen, dass die Europäische Kommission die Situation in Ungarn zu zögerlich angeht und dabei – im Vergleich zu ihrer Vorgangsweise gegen Polen – tatsächlich mit zweierlei Maß misst. Im Gegensatz dazu prescht das Europäische Parlament „mutig“ vor und beschließt, das „Frühwarnsystem“ des Artikel 7 Absatz 1 EUV einzuleiten. „Prima facie“ ist dieser Eindruck durchaus nachzuvollziehen, wenngleich dabei aber differenziert werden muss.
5. Unterschiedliche Ausgangslagen der Europäischen Kommission und des Europäischen Parlaments
Die Europäische Kommission als „Hüterin der Verträge“ führt gem. Artikel 17 Absatz 1 Satz 2 EUV i.V.m. Artikel 258 Absatz 1 AEUV die Rechtmäßigkeitsaufsicht in der EU und hat dabei naturgemäß darauf zu achten, dass ihre diesbezüglichen Akte entsprechend effektiv und auch sanktionsbewehrt sind. Wenn sie aber erkennen muss, dass eine solche Konsequenz nicht vorliegt – wie eben im Fall der Einleitung eines Artikel 7 EUV-Sanktionsverfahrens wegen fehlender Mehrheiten im Rat und im Europäischen Rat – dann mag es wohl opportun sein, von einem solchen Verfahren Abstand zu nehmen.
Im Gegensatz dazu ist das Europäische Parlament ein vordringlich legislativ agierendes Organ, dem im Vorfeld dieser Aktivitäten aber eine enorme politische Funktion zukommt. So kann es, wie im gegenständlichen Fall auch geschehen, nicht nur entsprechende (nicht-legislative) Entschließungen und Empfehlungen an die anderen Organe der Union, sondern auch an die europäische Öffentlichkeit richten, um damit spätere Rechtsakte vorzustrukturieren. Dabei unterliegt es aber nicht den vorstehend aufgezeigten Zwängen der Europäischen Kommission als Organ der Rechtmäßigkeitsaufsicht und hat daher eine viel größere Bewegungsfreiheit. In concreto schiebt es mit seiner Vorgangsweise die Verantwortung für die Einleitung des „Frühwarnsystems“ des Artikels 7 Absatz 1 EUV den Mitgliedstaaten zu, die eben dafür zu sorgen haben, dass die notwendigen Mehrheiten im Rat und im Europäischen Rat erreicht werden.
Genau diese Vorgangsweise habe ich vor kurzem auch der Europäischen Kommission empfohlen, nämlich nicht nur gegen Polen, sondern auch gegen Ungarn zunächst ein „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahren einzuleiten und nach dessen ergebnisloser Beendigung auf das „Frühwarnsystem“ des Artikels 7 Absatz 1 EUV überzugehen. Damit würde die Europäische Kommission ihrer Rechtmäßigkeitsaufsicht penibel nachkommen und nicht den Eindruck erwecken, mit „zweierlei Maß“ zu messen. Sie würde damit aber auch den „schwarzen Peter“ den Mitgliedstaaten zuspielen, die eben für die entsprechenden Abstimmungsmehrheiten in einem gleichzeitig eingeleiteten Sanktionsverfahren gemäß Artikel 7 EUV zu sorgen hätten. [22]
