EuGH: Erhöhung der Zahl der Generalanwälte von acht auf elf

Beinahe unbemerkt von der europäischen Öffentlichkeit hat der Rat von seiner Befugnis Gebrauch gemacht und dem Gerichtshof drei weitere Generalanwälte (GA) zugewiesen – allerdings zeitlich gestaffelt: die Aufnahme der Amtstätigkeit des ersten GA wurde bereits für den 1. Juli 2013 vorgesehen, während für die beiden anderen GA dafür erst der 7. Oktober 2015 ins Auge gefasst wurde.

[[image1]]Warum erhöht der Rat die Zahl der GA gerade jetzt und warum macht er dies nicht auf einen Schlag? Hat das irgend etwas mit dem eben erfolgten Beitritt Kroatiens zu tun, oder ist es einfach Ausdruck der zunehmenden Komplexität der Rechtssachen beim Gerichtshof, die nach einem verstärkten Einsatz von Schlussanträgen von GA verlangt? Soll damit vielleicht unter anderem der langjährigen Forderung Polens auf Zuteilung eines fixen GA entsprochen werden? Oder ist es vielmehr die Folge der Betrauung des Gerichtshofs mit neuen Kompetenzen im Wirtschafts- und Finanzbereich? Fragen über Fragen, auf die anschließend zumindest zum Teil eingegangen werden soll.

Zum allgemeinen Verständnis dieser komplexen Zusammenhänge muss aber zunächst ein kurzer Blick auf die institutionelle Position der GA und die prozedurale Funktion der von diesen erstellten Schlussanträgen geworfen werden.

Institutionelle Stellung der Generalanwälte

Das judikative Organ in der EU ist der „Gerichtshof der Europäischen Union“[1], der allerdings einen „trinitären“ Aufriss hat, da er nämlich aus folgenden drei Rechtsprechungskörpern besteht:[2]

• – der Gerichtshof (bisher: Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften/EuGH),
• – das Gericht (bisher: Gericht erster Instanz/EuG) und
• – die Fachgerichte (bisher: nur Gericht für den öffentlichen Dienst/GöD).

Der frühere EuGH und jetzige Gerichtshof – bestehend aus 27 bzw. seit 1. Juli 2013 28 Richtern[3] – wurde bis jetzt von acht GA unterstützt, deren Zahl allerdings durch einen einstimmigen Ratsbeschluss erhöht werden konnte,[4] was eben vor kurzem geschehen ist. Der Gerichtshof bestimmt nach Anhörung der GA einen Ersten GA für die Dauer eines Jahres.[5] Der Erste GA entscheidet über die Zuweisung der jeweiligen Rechtssache an die einzelnen GA.[6]

Für das Gericht hingegen sehen die Verträge keine institutionalisierten GA vor, wenngleich in der Satzung des Gerichtshofs der EU vorgesehen werden kann, dass das Gericht von GA unterstützt wird.[7] In Konkretisierung dieser Ermächtigung sieht die Satzung dazu vor, dass die Mitglieder des Gerichts – gemäß der Verfahrensordnung des Gerichts[8] – dazu bestellt werden können, die Tätigkeit eines GA auszuüben[9]. Die Bestellung eines GA für eine bestimmte Rechtssache wird dabei – auf Antrag der für die Rechtssache zuständigen Kammer – vom Plenum des Gerichts getroffen. In der Folge bestimmt der Präsident des Gerichts den Richter, der in dieser Rechtssache die Tätigkeit eines GA ausübt.[10]

Ein solcherart zum GA bestellter Richter darf bei der meritorischen Entscheidung dieser Rechtssache durch das Gericht allerdings nicht mitwirken.[11]

Funktion der Schlussanträge der Generalanwälte

Im Rahmen des Gerichtshofs haben die GA öffentlich in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit begründete Schlussanträge zu den Rechtssachen zu stellen, in denen nach der Satzung des Gerichtshofs der EU die Mitwirkung von GA erforderlich ist.[12] Der Gerichtshof kann in diesem Zusammenhang nur dann beschließen, dass über eine Rechtssache ohne Schlussanträge des GA entschieden wird, wenn er der Auffassung ist, dass die Rechtssache keine neue Rechtsfrage aufwirft.[13] Im Jahr 2012 ergingen diesbezüglich mehr als die Hälfte, nämlich 53 Prozent, der Urteile ohne Schlussanträge der GA.[14] Bei der anderen Hälfte der Urteile, bei der es sich um ausgesprochen komplexe Rechtsfragen handelt, sind die Schlussanträge der GA aber im Grunde unentbehrlich.

Vor dem Gericht haben die GA ebenfalls in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit begründete Schlussanträge zu bestimmten, dem Gericht unterbreiteten Rechtssachen öffentlich zu stellen, um das Gericht bei der Erfüllung seiner Aufgaben zu unterstützen.[15]

Die Schlussanträge der GA werden nach der Schließung der mündlichen Verhandlung gestellt und nach deren Stellung erklärt der Präsident das mündliche Verfahren für abgeschlossen.[16] Der Gerichtshof entscheidet in der Sache stets nach Anhörung der Schlussanträge des GA,[17] wobei an der anschließenden Beratung des Gerichtshofs die GA nicht mehr teilnehmen.

Die Schlussanträge der GA stellen im Grunde Rechtsgutachten dar, die in ihrer Argumentation generell ausführlicher als die Urteile des Gerichtshofes sind, da die GA in ihnen in der Regel auf alle vorgetragenen Argumente der Parteien eingehen, während sich der Gerichtshof auf die „tragenden“ Gründe beschränken kann. Der Gerichtshof verhält sich in der Formulierung seiner Urteile deswegen des Öfteren so, da er sich nicht durch weiterführende Argumentationen für seine spätere (Fall-)Rechtssprechung präjudizieren will. Dementsprechend sind die Schlussanträge der GA in der Regel auch viel umfangreicher als die Urteile des Gerichtshofs.

Obwohl der Berichterstatter der Kammer oder des Plenums des Gerichtshofs die Schlussanträge des GA vor ihrer Erstattung am Ende der mündlichen Verhandlung nicht kennt und auch umgekehrt dem GA die Rechtsmeinung des Berichterstatters vorab nicht bekannt ist, kommt es in der Praxis zu einer bemerkenswerten Übereinstimmung der Schlussanträge des GA mit dem Tenor des anschließend ergehenden Urteils des Gerichtshofs, die weit über 80 Prozent beträgt.[18]

Der Brief des Präsidenten des Gerichtshofs

Mit Schreiben vom 16. Jänner 2013 machte der Präsident des Gerichtshofs, Vassilios Skouris, von der vorerwähnten primärrechtlich[19] vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch, einen Antrag auf Erhöhung der Zahl der GA an den Rat zu richten[20] und begründete diesen damit, dass eine speditive Erledigung der schwierigen Rechtssachen unbedingt die Ernennung dreier weiterer GA bedingt. Damit soll es dem Gerichtshof ermöglicht werden, dass in allen Rechtssachen, in denen dies geboten ist, weiterhin Schlussanträge ergehen, ohne dass die Gesamtdauer der Bearbeitung der betreffenden Rechtssachen dadurch verlängert würde.

Für diesen Fall sieht die Erklärung (Nr. 38) zu Artikel 252 AEUV zur Zahl der GA des Gerichtshofs[21] vor, dass der Rat einstimmig eine Erhöhung der Zahl der GA von acht auf elf zu beschließen hat. Dementsprechend erließ der Rat am 25. Juni 2013 den Beschluss 2013/336/EU zur Erhöhung der Zahl der Generalanwälte des Gerichtshofs der EU,[22] mit dem die Zahl der GA des Gerichtshofs wie folgt erhöht wurde (Artikel 1):

• – mit Wirkung vom 1. Juli 2013 auf neun;
• – mit Wirkung vom 7. Oktober 2015 auf elf.

Der 1. Juli 2013 wurde unter Berücksichtigung des Termins des Beitritts Kroatiens gewählt, wohingegen die Aufnahme der Amtstätigkeit der beiden anderen GA deswegen erst am 7. Oktober 2015 erfolgen soll, um damit mit der nächsten teilweisen Erneuerung der Mitglieder des Gerichtshofs zeitlich zusammenzufallen.

Sechster Generalanwalt für Polen

Dem Beschluss 2013/336/EU des Rates war am 14. Juni 2013 die Erstellung des Entwurfs einer Gemeinsamen Stellungnahme des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten[23] vorausgegangen, in der ausdrücklich darauf hingewiesen wird, dass gemäß Absatz 2 der Erklärung (Nr. 38) zu Artikel 252 AEUV[24] im Falle einer Erhöhung der bisherigen Zahl der GA um drei weitere GA der Mitgliedstaat Polen einen ständigen GA stellen wird, wie dies bereits jetzt für die fünf Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien und das Vereinigte Königreich der Fall ist, sodass Polen nicht länger am Rotationssystem der GA teilnehmen muss. Das bisherige Rotationssystem, in dem die Rotation von drei GA turnusmäßig zwischen den anderen Mitgliedstaaten der EU vor sich ging,[25] wird dahingehend erweitert, dass nunmehr fünf GA anstelle von drei GA rotieren.

Neben diesem Polen fix zugewiesenen GA, dessen Amtsaufnahme bereits für den 1. Juli 2013 vorgesehen war, werden die beiden weiteren ab dem 7. Oktober 2015 zur Besetzung anstehenden Posten von GA tschechischer und dänischer Nationalität besetzt werden. Sie werden damit zu dem Zeitpunkt ihre Amtstätigkeit aufnehmen, zu dem auch der bulgarische GA rotativ zum Zuge kommt.

Auswahl der Generalanwälte

Was die Auswahl der GA am Gerichtshof betrifft, so sind dafür Persönlichkeiten auszuwählen, die jede Gewähr für Unabhängigkeit bieten und in ihrem Staat die für die höchsten richterlichen Ämter erforderlichen Voraussetzungen erfüllen oder Juristen von anerkannt hervorragender Befähigung sind.[26] Sie werden von den Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen nach Anhörung des in Artikel 255 AEUV vorgesehenen Ausschusses auf sechs Jahre ernannt. Dieser durch den Vertrag von Lissabon neu eingerichtete „Eignungsprüfungs“-Ausschuss – als sein Vorläufer kann der siebenköpfige Ausschuss angesehen werden, der den Rat seit Anfang 2005 bei der Ernennung der sieben Richter des bisherigen Gerichts für den öffentlichen Dienst (GöD) zu unterstützen hatte[27] – besteht aus sieben Persönlichkeiten, die aus dem Kreis ehemaliger Mitglieder des Gerichtshofs und des Gerichts, der Mitglieder der höchsten einzelstaatlichen Gerichte und der Juristen von anerkannt hervorragender Befähigung ausgewählt werden, von denen einer vom Europäischen Parlament vorgeschlagen wird.[28] Die Ernennung derselben erfolgt – auf Initiative des Präsidenten des Gerichtshofs – durch den Rat.[29]

Eignungsprüfungs-Ausschuss

Der Eignungsprüfungs-Ausschuss selbst hat keine Auswahlkompetenz, sondern dient ausschließlich der Eignungskontrolle der von den Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Bewerber um das Amt eines GA.[30] Dementsprechend gibt er vor der Ernennung eines Bewerbers zum GA eine Stellungnahme über dessen Eignung ab. Die Bewerber werden weiterhin von der Gesamtheit der Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen durch einen sogenannten uneigentlichen Ratsbeschluss ernannt. Eine eventuelle negative Stellungnahme des Eignungsprüfungs-Ausschusses[31] ist im strengen Rechtssinn zwar nicht bindend, hätte aber in praxi erhebliches Gewicht und würde den Rechtfertigungsdruck auf den nominierenden Mitgliedstaat markant erhöhen.[32]

Fazit

Mit der bereits primärrechtlich vorgesehenen Ernennung weiterer drei GA reagiert der Rat auf die Belastung des Gerichtshofs durch die ständig steigende Zahl von Rechtssachen komplexer Natur, für deren korrekte rechtsdogmatische Beurteilung Schlussanträge von GA mehr denn je notwendig sind. Diese Entwicklung betrifft auch die Zahl der Rechtssachen, die einer dringlichen Bearbeitung bedürfen, wie zB beschleunigte Verfahren, Eilvorlageverfahren,[33] Rechtsmittel gegen Entscheidungen des Gerichts, Überprüfungen eines Rechtsmittelurteils des Gerichts, etc. Dabei ähneln die Stellungnahmen[34] der GA immer stärker eigentlichen Schlussanträgen, wie dies zB sehr anschaulich in der Stellungnahme der GA Juliane Kokott in der Rs. Pringle[35] der Fall war, die gemäß Artikel 23a der Satzung des Gerichthofs der EU[36] und Artikel 105 Absatz 1 der VerfO des Gerichtshofs[37] dem „beschleunigten Verfahren“ unterworfen wurde.[38]

Alles in allem ist aber anzunehmen, dass diese Erhöhung der Zahl der GA nicht die letzte gewesen sein wird und es in absehbarer Zeit zu einer weiteren Erhöhung kommen wird.