„Europäischer Generalstaatsanwalt“ gesucht

Stellenausschreibung des ersten „Europäischen Generalstaatsanwalts“ der neuen „Europäischen Staatsanwaltschaft“ durch die Europäische Kommission

Am 19. November 2018 veröffentlichte die Europäische Kommission die Stellenausschreibung des ersten „Europäischen Generalstaatsanwalts“ der neuen „Europäischen Staatsanwaltschaft“ („European Public Prosecutor’s Office“, EPPO)[1], der für eine nicht verlängerbare Amtszeit von sieben Jahren ernannt wird. Bewerbungsschluss ist der 14. Dezember 2018, 12.00 Uhr Brüsseler Ortszeit.

Damit wird eine der interessantesten, zugleich aber auch unbekanntesten, Positionen im Bereich der Untersuchung und Verfolgung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU ausgelobt. Es bietet sich daher an, nachstehend in aller Kürze auf diese singuläre Position einzugehen.

Die Einrichtung der „Europäischen Staatsanwaltschaft“

Gem. Art. 86 Abs. 1 AEUV kann der Rat, „ausgehend von Eurojust“, zur Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU – zB Korruption oder Betrug im Zusammenhang mit der Verfügung über Finanzmittel der EU mit einem Schaden von mehr als 10.000 Euro oder grenzüberschreitender Mehrwertsteuerbetrug mit einer Schadenshöhe von mehr als 10 Mio. Euro – durch Verordnung eine „Europäische Staatsanwaltschaft“ einsetzten. Damit sollte es zur Errichtung einer eigenen Anklagebehörde zum Schutz der finanziellen Interessen der EU gegen betrügerische Manipulationen zulasten des EU-Haushalts kommen, die diesbezüglich eng mit der Agentur der EU für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (Eurojust),[2] dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF)[3] und dem Europäischen Polizeiamt (Europol)[4] kooperieren soll.

Nachdem die Kommission Mitte Juli 2013 einen entsprechenden Verordnungs-Vorschlag vorgelegt hatte,[5] dauerte es in der Folge noch vier weitere Jahre, bis im Rat am 7. Februar 2017 die Feststellung getroffen wurde, dass keine Einstimmigkeit über den Verordnungs-Entwurf erzielt werden konnte. Neben Dänemark,[6] dem Vereinigten Königreich und Irland,[7] die eine primärrechtliche „opt-out“-Klausel für die Einrichtung solcher Ämter in Anspruch nehmen konnten, wurde die Einrichtung einer „Europäischen Staatsanwaltschaft“ auch von Malta, den Niederlanden, Polen, Schweden und Ungarn – unter Hinweis auf die damit verbundene Verletzung des Subsidiaritätsprinzips – expressis verbis abgelehnt. Damit war gem. Art. 86 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV nur mehr ein Vorgehen im Rahmen einer „Verstärkten Zusammenarbeit“ iSv Art. 20 Abs. 2 EUV iVm Art. 329 Abs. 1 AEUV möglich.

Nach einer politischen Einigung zwischen 20 Mitgliedstaaten der EU im Schoß des Rates „Justiz“ auf eine diesbezügliche „Verstärkte Zusammenarbeit“ am 8. Juni 2017, kam es am 12. Oktober 2017 in der Folge zur Annahme der Verordnung des Rates zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft[8], die am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der EU, dh am 20. November 2017, in Kraft trat.[9] Wie alle Formen einer „Verstärkten Zusammenarbeit“, war auch diese offen für den Beitritt weiterer EU-Mitgliedstaaten. So bestätigte die Kommission auf der Basis von Art. 331 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV mit Beschluss (EU) 2018/1094 vom 1. August 2018 die Beteiligung der Niederlande[10] und mit Beschluss (EU) 2018/1103 vom 7. August 2018 die Beteiligung Maltas[11] an der „Verstärkten Zusammenarbeit“ zur Errichtung der „Europäischen Staatsanwaltschaft“, wodurch die Zahl der Mitgliedstaaten an dieser „Verstärkten Zusammenarbeit“ auf insgesamt 22 anstieg.

Was den Beginn der Aufnahme ihrer investigativen und exekutiven Tätigkeit betrifft, so soll die „Europäische Staatsanwaltschaft“ nach ihrer Errichtung diese erst zu einem Zeitpunkt beginnen, der durch eine Entscheidung der Kommission auf der Basis eines Vorschlags des „Europäischen Generalstaatsanwalts“ festgelegt wird. Dieser Termin darf aber nicht früher als nach dem Verstreichen einer Frist von drei Jahren nach dem Inkrafttreten der Verordnung liegen.[12] Dementsprechend wird frühestens Ende 2020 mit der Funktionsaufnahme der „Europäischen Staatsanwaltschaft“ gerechnet.

Die Struktur der „Europäischen Staatsanwaltschaft“

Die „Europäische Staatsanwaltschaft“ ist ein Kollegialorgan der EU mit eigener Rechtspersönlichkeit, die sich aus zwei unterschiedlichen Ebenen zusammensetzt, nämlich einer zentralen und einer dezentralen.

Die zentrale Ebene, mit Sitz in Luxemburg, besteht aus dem „Europäischen Generalstaatsanwalt“ und 22 abgeordneten Europäischen Staatsanwälten – je einem pro teilnehmenden Mitgliedstaat – von denen zwei als „Stellvertretende Europäische Generalstaatsanwälte“ fungieren, sowie einem Verwaltungsdirektor und Fachpersonal und -ermittlern.

Die dezentrale Ebene besteht hingegen aus den „Delegierten Europäischen Staatsanwälten“ – mindestens zwei pro beteiligtem Mitgliedstaat – die in den Mitgliedstaaten lokalisiert und für die laufende Durchführung strafrechtlicher Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen gemäß ihren jeweiligen Rechtsvorschriften zuständig sind. Diese haben aber weiterhin ihr Amt als nationale Staatsanwälte auszuüben (Doppelfunktion). Wenn die „Europäische Staatsanwaltschaft“ ermittelt, üben die nationalen Behörden ihre Kompetenzen in derselben Strafsache nicht aus.

Die Versammlung aller 22 „Europäischen Staatsanwälte“ erlässt die Verfahrensordnung der „Europäischen Staatsanwaltschaft“ und achtet auf die Kohärenz, Konsistenz und Effizienz zwischen den einzelnen Fällen. Den operativen Bereich besorgen vor allem permanente Kammern, die aus drei Mitgliedern – zwei „Europäische Staatsanwälte“ unter dem Vorsitz des „Europäischen Generalstaatsanwalts“ oder dessen Stellvertreter bzw eines sonstigen „Europäischen Staatsanwalts“ – bestehen.[13]

Die „Delegierten Europäischen Staatsanwälte“ führen, als Teil der „Europäischen Staatsanwaltschaft“, in der Regel die Ermittlungs- und Strafverfolgungsmaßnahmen in ihrem jeweiligen Mitgliedstaat durch – und zwar in Zusammenarbeit mit den einzelstaatlichen Strafverfolgungsbehörden und unter Anwendung des jeweiligen nationalen Rechts. Ihre Tätigkeit wird dabei von der zentralen Ebene überwacht, geleitet und beaufsichtigt, an deren Spitze der „Europäische Staatsanwalt“ steht, der die Kohärenz und Effizienz der Maßnahmen in den teilnehmenden Mitgliedstaaten gewährleistet. Auf diese Weise wird eine in der gesamten Union konsistente Ermittlungs- und Strafverfolgungspolitik hergestellt,[14] die auch die in der EU-Grundrechte – Charta verbürgten Rechte – vor allem auf ein faires Verfahren (Art. 47 Abs. 2) und auf Achtung der Verteidigungsrechte (Art. 48 Abs. 2) – berücksichtigt.

Das Anforderungsprofil für den „Europäischen Generalstaatsanwalt“

Zulassungskriterien

Was die Zulassungskriterien für die Auswahlphase betrifft, so müssen die Bewerber vor Ablauf der Bewerbungsfrist am 14. Dezember 2018 laut Stellenausschreibung folgende Mindestkriterien erfüllen:

(a) Staatsangehörigkeit: Sie müssen die Staatsangehörigkeit eines der 22 Mitgliedstaaten besitzen, die an der „Verstärkten Zusammenarbeit“ im Rahmen der Verordnung (EU) 2017/1939 des Rates teilnehmen;

(b) Berufserfahrung: Sie müssen aktive Mitglieder der Staatsanwaltschaft oder Richterschaft in ihrem jeweiligen Mitgliedstaat sein und die für die höchsten staatsanwaltschaftlichen oder richterlichen Ämter erforderlichen Voraussetzungen erfüllen, jede Gewähr für Unabhängigkeit bieten und auf nationaler, europäischer oder völkerrechtlicher Ebene einschlägige praktische Erfahrungen auf dem Gebiet der nationalen Rechtsordnungen, der Finanzermittlungen und der internationalen justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen erworben haben;

(c) Sprachkenntnisse: Die Bewerber müssen über gründliche Kenntnisse einer der 24 Amtssprachen der EU sowie ausreichende Kenntnisse in einer weiteren Amtssprache verfügen (Art. 12 Abs. 2 lit. e) der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union[15]). Dabei ist anzugeben, auf welchem Niveau gem. dem „Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmen für Sprachen: Lernen, lehren, beurteilen“[16] die jeweiligen Sprachen beherrscht werden. Die Bewerbung selbst kann in jeder der 24 Amtssprachen der Union eingereicht werden;

(d) Alter: Gem. Art. 14 der Verordnung (EU) 2017/1939 wird der „Europäische Generalstaatsanwalt“ für eine nicht verlängerbare Amtszeit von sieben Jahren ernannt. Unter Berücksichtigung der Erfordernisse von Art. 47 lit. a) der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der EU sowie von Art. 52 des Beamtenstatuts[17], sollte der „Europäische Generalstaatsanwalt“ in der Lage sein, sein Amt tatsächlich sieben Jahre lang auszuüben um dann spätestens mit 70 Jahren in den Ruhestand zu treten. Die Bewerber sollten daher zum Zeitpunkt der Ernennung – die voraussichtlich zum 1. März 2019 wirksam werden wird – nicht älter als 63 Jahre sein;

(e) Sonstige Voraussetzungen: Die Bewerber müssen die Absolvierung ihrer Wehrpflicht nachweisen und auch den Nachweis erbringen, dass sie den körperlichen und sittlichen Anforderungen des Amtes gewachsen sind. Zuletzt müssen sie sich noch im Besitz einer gültigen Sicherheitsbescheinigung (Geheimhaltungsgrad Secret EU/EU Secret) befinden, die von der jeweiligen nationalen Sicherheitsbehörde erteilt wird und damit den Zugang zu Verschlusssachen bis zu einem bestimmten Geheimhaltungsgrad eröffnet.

Die personenbezogenen Daten, die von den einzelnen Personen im Rahmen ihrer Bewerbung übermittelt werden, werden gem. der Datenschutz-Verordnung[18] entsprechend bearbeitet und gesichert.

Eignungskriterien

Was die Eignungskriterien für das Amt des „Europäischen Generalstaatsanwalts“ betrifft, so wird diesbezüglich nach einer Persönlichkeit gesucht, die idealiter folgende Kompetenzen mitbringt:

(a) mindestens 15 Jahre Berufserfahrung als aktives Mitglied der Staatsanwaltschaft oder der Richterschaft;

(b) mindestens fünf Jahre Erfahrung und nachweislicher Erfolg in leitender Funktion bei einer Staatsanwaltschaft oder einer Gerichtsbehörde;

(c) mindestens fünf Jahre staatsanwaltschaftliche Erfahrung mit der Untersuchung und Verfolgung von Finanzstraftaten, wobei einschlägige Erfahrungen in der Verfolgung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU oder schweren grenzüberschreitenden Straftaten von Vorteil wären;

(d) herausragende fachliche Qualifikation;

(e) ausgezeichnete Kenntnis des institutionellen und rechtlichen Rahmens der Union;

(f) hohe ethische Standards und persönliche Integrität;

(g) solide Führungs- und Managementqualitäten und kommunikatives Geschick auf strategischer und interner Führungsebene uam.

Ganz allgemein ist der „Europäische Generalstaatsanwalt“ verpflichtet, im Interesse der Union insgesamt zu handeln und keine Weisungen von Personen außerhalb der „Europäischen Staatsanwaltschaft“, von Mitgliedstaaten der EU oder deren Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen entgegenzunehmen.[19] Dazu hat sich der „Europäische Generalstaatsanwalt“ vor Amtsantritt in einer eigenen Erklärung zu verpflichten.

Auswahl und Ernennung des „Europäischen Generalstaatsanwalts“

Der „Europäische Generalstaatsanwalt“ wird auf der Grundlage eines Auswahlverfahrens vom Europäischen Parlament und vom Rat im gegenseitigen Einvernehmen auf der Basis einer Auswahlliste (shortlist) ernannt, die von einem Auswahlausschuss erstellt wird.[20] Der Auswahlausschuss besteht aus 12 Personen, die aus dem Kreis ehemaliger Mitglieder des Gerichtshofs und des Rechnungshofs, ehemaliger nationaler Mitglieder von Eurojust, der Mitglieder höchster nationaler Gerichte, hochrangiger Staatsanwälte und von Juristen von anerkannt herausragender Befähigung ausgewählt werden. Neben der Europäischen Kommission[21] hat auch das Europäische Parlament dabei die Befugnis, (nur) eine der ausgewählten Personen vorzuschlagen. Die Mitglieder des Auswahlausschusses werden in der Folge vom Rat auf Vorschlag der Kommission ernannt, und zwar für eine Periode von vier Jahren, beginnend mit dem 9. Oktober 2018. [22] Der Rat bestimmt in diesem Zusammenhang ebenso die Regeln für die Tätigkeit des Auswahlausschusses.[23]

Der „Europäische Generalstaatsanwalt“ wird als „Bediensteter auf Zeit“ iSv Art. 2 lit. a) der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der EU für einen nicht verlängerbaren Zeitraum von sieben Jahren eingestellt und hat als Dienstort Luxemburg. Während der Aufbauphase der „Europäischen Staatsanwaltschaft“ kann von ihm aber verlangt werden, seine Tätigkeit von Brüssel aus auszuüben.

Schlussbetrachtungen

Bedenkt man, dass allein durch grenzüberschreitenden Betrug den nationalen Haushalten der EU-Mitgliedstaaten Jahr für Jahr Mehrwertsteuereinnahmen in Höhe von mindestens 50 Mrd. Euro (sic) entgehen, und die Mitgliedstaaten zB im Jahr 2015 sonstige betrügerische Unregelmäßigkeiten in Höhe von 638 Mio. Euro ermittelt und der Kommission eingemeldet haben,[24] dann wird die Notwendigkeit der Einrichtung einer starken, unabhängigen und effizienten Behörde, die auf eine EU-weite Bekämpfung von Finanzkriminalität spezialisiert ist, offensichtlich.

Die „Europäische Staatsanwaltschaft“ soll in diesem Zusammenhang die Anstrengungen zum Schutz von Steuergeldern verstärken, indem sie einen „europäischen Ansatz“ zur strafrechtlichen Ermittlung und Verfolgung von Straftaten zulasten des Unionshaushalts gewährleistet. Sie ist damit eine wesentliche Ergänzung der derzeit auf Unionsebene verfügbaren Mittel, dh der Arbeit des OLAF im Bereich der verwaltungsrechtlichen Untersuchungen. Ebenso ergänzt die „Europäische Staatsanwaltschaft“ die Arbeit von Eurojust – der 2018 neu gegründeten EU-Agentur für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen[25] – sodass sich diese verstärkt der Bekämpfung von Terrorismus, Menschenhandel und anderen Straftaten widmen kann.

In diesem Zusammenhang ist allerdings anzumerken, dass gem. Art. 86 Abs. 4 AEUV der Europäische Rat eine Ausdehnung der Befugnisse der „Europäischen Staatsanwaltschaft“ auf die Bekämpfung der schweren Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension ebenso vorsehen kann. Diesbezüglich schlug Kommissions-Präsident Jean-Claude Juncker anlässlich seiner Rede zur Lage der Union am 12. September 2018 vor, „die Aufgaben der neu geschaffenen „Europäischen Staatsanwaltschaft“ auf die Bekämpfung terroristischer Taten auszuweiten“. Mit Blick auf das Gipfeltreffen von Sibiu im Mai 2019 ersucht daher die Kommission den Europäischen Rat, diese Initiative gemeinsam mit dem Europäischen Parlament voranzubringen und die Ausdehnung der Befugnisse der „Europäischen Staatsanwaltschaft“ auf terroristische Straftaten, die mehr als einen Mitgliedstaat betreffen, zu beschließen.[26]

Für diejenigen sechs EU-Mitgliedstaaten, die nicht an der Verstärkten Zusammenarbeit der „Europäischen Staatsanwaltschaft“ teilnehmen, bleibt Eurojust weiterhin in vollem Umfang für die in Anhang I der Verordnung (EU) 2018/1727[27] aufgeführten Formen der schweren Kriminalität zuständig. Eurojust bleibt auch für Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union zuständig, wenn die „Europäische Staatsanwaltschaft“, obwohl sie zuständig ist, ihre Kompetenz nicht ausübt.

Mit der Ausschreibung des Postens des „Europäischen Generalstaatsanwalt“ ist nunmehr der erste Schritt für die definitive Errichtung der institutionellen Struktur der „Europäischen Staatsanwaltschaft“ getan, sodass die frühestens für Ende 2020 geplante Funktionsaufnahme dieser Einrichtung an sich als realistisch anzusehen ist. Allerdings ist das vorstehend dargestellte Anforderungsprofil für die Bekleidung der Position eines „Europäischen Generalstaatsanwalts“ äußerst komplex und muss erst einmal von einem Kandidaten umfassend erfüllt werden. Wie aber die Probleme bei der Nachbesetzung der österreichischen Richterin Maria Berger im EuGH in der letzten Zeit gezeigt haben, ist die kumulative Erfüllung aller geforderten fachlichen und persönlichen Voraussetzungen durch an sich qualifiziert erscheinende Kandidaten – die ja ansonsten nicht vorgeschlagen worden wären – nicht immer gewährleistet.

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[1] ABl. 2018, C 418 A, S. 1 ff.

[2] Errichtet durch die Verordnung (EU) 2018/1727 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. November 2018 (ABl. 2018, L 295, S. 138 ff.). Die mit dieser Verordnung errichtete „Agentur Eurojust“ ist Rechtsnachfolgerin der mit Beschluss 2002/187/JI des Rates im Jahr 2002 eingerichteten früheren „Stelle Eurojust“.

[3] Vgl. Hummer, W. Von OLAF über Eurojust zur Europäischen Staatsanwaltschaft, (Teil 1) EU-Infothek vom 20. August 2013; Hummer, W. Von OLAF über Eurojust zur Europäischen Staatsanwaltschaft, (Teil 2), EU-Infothek vom 27. August 2013.

[4] Gem. Art. 86 Abs. 2 AEUV ist die „Europäische Staatsanwaltschaft“ „gegebenenfalls in Verbindung mit Europol“ zuständig für die strafrechtliche Untersuchung, Verfolgung und Anklageerhebung in Bezug auf Straftäter, die zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union gehandelt haben. Diese Formulierung ist schwächer als die in Art. 86 Abs. 1 AEUV in Bezug auf Eurojust gewählte („ausgehend von Eurojust“).

[5] COM(2013) 534 final.

[6] Vgl. Protokoll Nr. 22 über die Position Dänemarks.

[7] Vgl. Protokoll Nr. 21 über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands.

[8] Verordnung (EU) 2017/1939 des Rates (ABl. 2017, L 283, S. 1 ff.).

[9] Siehe dazu Hummer, W. Die Einrichtung der „Europäischen Staatsanwaltschaft“ als bisher letzter Fall einer „verstärkten Zusammenarbeit“ in der EU, Zeitschrift für Rechtsvergleichung 1/2018, S. 4 ff.

[10] ABl. 2018, L 196, S. 1 f.

[11] ABl. 2018, L 201, S. 2 f.

[12] Art. 120 Abs. 2 UAbs. 3 VO (EU) 2017/1939 des Rates (Fn. 8).

[13] IP/17/1550, vom 8. Juni 2017.

[14] Hummer, Die Einrichtung der „Europäischen Staatsanwaltschaft“ (Fn. 9), S. 12.

[15] Vgl. Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1023/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 zur Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Union und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union (ABl. 2013, L 287, S. 15 ff.).

[16] Erstellt auf der Basis einer Empfehlung des Europarates aus 2001.

[17] Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates (ABl. 1968, L 56, S. 1 ff.).

[18] Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung von personenbezogenen Daten durch die Organe und Einrichtungen der Union und zum freien Datenverkehr (ABl. 2001, L 8, S. 1 ff.)

[19] Art. 6 VO (EU) 2017/1939 (Fn. 8).

[20] Art. 14 Abs. 3 VO (EU) 2017/1939 (Fn. 8).

[21] Die Kommission schlug dem Rat am 1. August 2018 Kandidaten für den Auswahlausschuss vor und berücksichtigte dabei eine ausgewogene geografische Verteilung, ein ausgewogenes Verhältnis von Frauen und Männern sowie eine angemessene Vertretung der Rechtssysteme der 22 Mitgliedstaaten (Europäische Kommission/Pressemitteilung IP/18/4770 vom 1. August 2018).

[22] Beschluss (EU) 2018/1275 des Rates vom 18. September 2018 (ABl. 2018, L 238, S. 92 ff.).

[23] Durchführungsbeschluss (EU) 2018/1696 des Rates vom 13. Juli 2018 (ABl. 2018, L 282, S. 8 ff.).

[24] Europäische Kommission/Pressemitteilung IP/17/1550, vom 8. Juni 2017.

[25] Siehe Fn. 2.

[26] Lage der Union 2018: Stärkung des Mandats der Europäischen Staatsanwaltschaft zur Bekämpfung grenzüberschreitender terroristischer Straftaten (Europäische Kommission/Pressemitteilung IP/18/5682 vom 12. September 2018).

[27] Siehe Fn. 2.