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Deutschland, Frankreich und das Vereinigte Königreich schaffen eine „Tauschbörse“, um damit den EU-Iran – Handel zu ermöglichen und zugleich den US-Dollar zu schwächen
Einmal mehr sorgt der amerikanische Präsident Donald Trump mit der Aufkündigung eines wichtigen Vertrages für große Verwirrung. Anfang Mai 2018 erklärte er den Austritt der USA aus der sog. „Wiener Nuklearvereinbarung“ vom Juli 2015, mittels derer sich die E3/EU+3-Staaten und der Iran nach mehrjährigen intensiven Verhandlungen auf eine langfristige Lösung des Nuklearstreits geeinigt hatten, und kündigte die Verhängung weiterer Sanktionen gegen den Iran, vor allem aber auch dessen Ausschluss aus dem „SWIFT-System“, an. Gleichzeitig drohte er all jenen Unternehmen in der EU mit Strafmaßnahmen, die weiterhin Geschäfte mit iranischen Unternehmen machen würden.
Um dem Iran den durch die US-Sanktionen entstandenen Devisenausfall zu kompensieren und ihn damit weiterhin zu veranlassen, seine Verpflichtungen aus der „Wiener Nuklearvereinbarung“ einzuhalten, erklärten sich die E3/EU+3-Staaten ihrerseits dazu bereit, eine eigene „Zweckgesellschaft“ zur Ermöglichung eines legitimen Handels mit dem Iran zu gründen. Diese sollte eine Art „Tauschbörse“ darstellen, mittels derer die Lieferungen iranischer und europäischer Exporteure miteinander verrechnet werden können, ohne dass es dabei zum Einsatz von US-Dollars kommen müsste. Seitens der USA wurde die Errichtung dieser Zweckgesellschaft als Instrument zur Umgehung seines Embargos gegen den Iran gesehen und dementsprechend beeinsprucht. Für die E3/EU+3-Staaten geht der Erhalt des Atomabkommens mit dem Iran offensichtlich dem Beibehalt ungestörter transatlantischen Beziehungen mit den USA vor. Auf diese komplexe Problemlage soll anschließend in aller Kürze eingegangen werden.
Die „Wiener Nuklearvereinbarung“ (2015)
Um den ausschließlich friedlichen Charakter des Nuklearprogramms des Iran sicherzustellen, ergingen zum einen seit 2006 eine Reihe von Resolutionen des Sicherheitsrates (SR) der Vereinten Nationen (VN)[1], und zum anderen wurde von einer Gruppe von Staaten eine entsprechende Verhandlungslösung angestrebt. Dabei handelte es sich um die E3 (Deutschland, Frankreich und das Vereinigte Königreich) bzw. die EU+3 (Hohe Vertreterin der EU für die GASP, China, die Russische Föderation und die USA), die eine umfassende, langfristige und angemessene Lösung der iranischen Nuklearfrage herbeizuführen versuchten. Nach mehr als zwölf Jahren zäher Verhandlungen einigten sich die E3/EU+3 und die Islamische Republik Iran am 14. Juli 2015 in Wien auf einen „Gemeinsamen umfassenden Aktionsplan“ („Joint Comprehensive Plan of Action“) (JCPoA),[2] die sog. „Wiener Nuklearvereinbarung“, die vom SR der VN durch die einstimmig angenommene Res. 2231 (2015) vom 20. Juli 2015 ausdrücklich begrüßt und gebilligt wurde. In ihr bekräftigt der Iran, dass er unter keinen Umständen jemals Kernwaffen anstreben, entwickeln oder erwerben wird.
Im Gegenzug zu strengen Auflagen und genauen Transparenzverpflichtungen für seine Nuklearaktivitäten sieht der JCPoA vor, die gegen den Iran verhängten Sanktionen der VN zu lockern, sie allerdings – im Falle eines Verstoßes – wieder rasch in Kraft treten zu lassen (sog. „snap back“-Mechanismus“). Bisher hat die Internationale Atomenergie-Organisation (IAEO) in ihren Quartalsberichten aber stets bestätigt, dass sich der Iran an die vertraglichen Vorgaben hält.[3] Dementsprechend wurden auch am sog. Implementation Day, dem 16. Jänner 2016, die Sanktionen gegen das iranische Atomprogramm – diese betrafen neben den Sanktionen der VN und der EU auch die extraterritorial wirkenden US-Wirtschafts- und Finanzsanktionen – aufgehoben. Das bilaterale US-Embargo gegen den Iran – Ausnahmen bestehen dabei für Flugzeuge, Lebensmittel und Teppiche – sowie Listungen wegen Terrorunterstützung und Menschenrechtsverletzungen seitens der VN, der EU und der USA bleiben aber bestehen.
Am 8. Mai 2018 erklärte der amerikanische Präsident Donald Trump den Austritt der USA aus der „Wiener Nuklearvereinbarung“ vom 14. Juli 2015, was von der Hohen Vertreterin der EU für die GASP im Namen der EU mit großem Bedauern zur Kenntnis genommen wurde. Dieser Erklärung der Hohen Vertreterin schlossen sich auch die Kandidatenstaaten Türkei, das jetzige „Nordmazedonien“[4], Montenegro, Serbien und Albanien sowie Bosnien & Herzegowina und die beiden EWR-Staaten Liechtenstein und Norwegen, an.[5]
In der Folge verhängten die USA eine Reihe von Sanktionen gegen den Iran, von denen der IGH mit seiner einstimmig verabschiedeten einstweiligen Verfügung vom 3. Oktober 2018[6] allerdings diejenigen für unzulässig erklärt hat, die den Export in den Iran von „medicines and medical devices, food and agricultural commodities“ betroffen haben.[7] Da sich der Iran bei dieser im Juli 2018 beim IGH eingebrachten Beschwerde gegen die USA auf den bilateralen Freundschaftsvertrag zwischen den USA und dem Iran von 1955 berufen hatte, kündigten die USA auch diesen auf, wobei der amerikanische Außenminister, Mike Pompeo, darauf hinwies, dass diese Maßnahme eigentlich „schon seit 39 Jahren überfällig gewesen ist“.[8]
Die Gründung von INSTEX
Um den vom SR der VN gebilligten „Gemeinsamen umfassenden Aktionsplan“ (JCPoA) aufrechtzuerhalten und es dem Iran damit zu ermöglichen, seine Verpflichtungen im Hinblick auf die vertragskonforme Bewirtschaftung seines Nuklearprogramms entsprechend einzuhalten, musste allerdings eine Lösung gefunden werden, die – trotz der bilateralen US-Sanktionen – legitime Handelsbeziehungen zwischen Europa und dem Iran zulassen würde. Immerhin war die EU im Jahre 2017, nach China, der zweitgrößte Handelspartner des Iran. „Wenn wir unser Öl nicht verkaufen und keine Finanztransaktionen durchführen können, glaube ich nicht, dass uns das Atomabkommen noch nutzen wird“, erklärte Ali Akbar Salehi, Leiter der Atomenergieorganisation des Iran.[9] Immerhin beträgt der Verkauf von Öl 80 Prozent der Exporteinnahmen des gesamten Landes.[10] Der stellvertretende iranische Außenminister, Abbas Araghchi, sprach in diesem Zusammenhang von einem „ersten Schritt“, der seitens der Europäer gemacht wurde.[11]
Dementsprechend kam es am 31. Jänner 2019 zur Verabschiedung einer „Gemeinsamen Erklärung“ der E3-Außenminister, Jean-Yves Le Drian (Frankreich), Heiko Maas (Deutschland) und Jeremy Hunt (Vereinigtes Königreich), in der diese die Gründung von INSTEX SAS („Instrument for Supporting Trade Exchanges“) – einer Zweckgesellschaft („Special Purpose Vehicle“)[12], die zum Ziel hat, den legitimen Handel zwischen europäischen Wirtschaftsakteuren und dem Iran zu ermöglichen – bekanntgaben. Die E3 bekräftigten in diesem Zusammenhang erneut, dass ihre Bemühungen, die wirtschaftlichen Bestimmungen des JCPoA aufrechtzuerhalten, daran gebunden sind, dass der Iran seine Verpflichtungen im Hinblick auf das Nuklearprogramm vollständig umsetzt, was auch die uneingeschränkte und rasche Zusammenarbeit mit der IAEO einschließt.
INSTEX wird seine Arbeit nach einem schrittweisen Ansatz aufnehmen: zunächst werden die E3 gemeinsam mit INSTEX weiterhin an konkreten und operativen Einzelheiten arbeiten, um die Arbeitsweise der Gesellschaft festzulegen, um danach mit dem Iran dahingehend übereinzukommen, einen wirksamen und transparenten korrespondierenden Rechtsträger zu schaffen, der dafür notwendig ist, dass INSTEX seine Arbeit aufnehmen kann. INSTEX wird dann mit einer ähnlichen Institution im Iran zwischen europäische und iranische Banken geschaltet werden, sodass Ex- und Importe zwischen beiden Regionen über INSTEX wie über ein Clearing House verrechnet werden können.[13] 80 Prozent des deutschen Handels mit dem Iran spielen sich übrigens in Branchen ab, die nicht den US-Sanktionen unterliegen, wie zB erneuerbare Energien, Bauwirtschaft und die Konsumgüterindustrie.[14] Insbesondere diese Unternehmen sollen zunächst sollen zunächst für eine Zusammenarbeit mit INSTEX gewonnen werden.
INSTEX wird nach den höchsten internationalen Standards im Hinblick auf die Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung (AML/CFT) sowie die Einhaltung von EU- und VN-Sanktionen arbeiten. Vor diesem Hintergrund erwarten die E3, dass der Iran rasch alle Elemente seines FATF-Aktionsplans (Financial Action Task Force on Money Laundering) umsetzt. Die E3 betonen auch ihre Entschlossenheit, die weitere Entwicklung von INSTEX mit interessierten europäischen Ländern voranzubringen, damit dieses Instrument zur Unterstützung von Handelsaktivitäten mit dem Iran nach Abschluss der oben angeführten Schritte seine Arbeit aufnehmen kann.[15] Über die „Tauschbörse“ INSTEX sollen zunächst von europäischer Seite lediglich Lebensmittel, Medizin und Medizinprodukte gehandelt werden.
Da es sich bei INSTEX primär um eine reine „Tauschbörse“ handeln soll, kann sie nur dann funktionieren, wenn ein annähernd großes Handelsgleichgewicht zwischen den europäischen und iranischen Handelstreibenden herrscht, da anderenfalls Importe und Exporte nicht ordnungsgemäß gegenverrechnet werden können. Um diesen Ausgleich herbeizuführen und dem Iran die Möglichkeit zu eröffnen, namhafte Exporteinnahmen zu erzielen, müsste es aber zur Einbeziehung iranischer Ölausfuhren an europäische Staaten kommen, die aber mit US-Sanktionen belegt sind. Auch wird es interessant sein, inwieweit sich Italien, Griechenland und Rumänien an INSTEX beteiligen, da diese ja in größerem Umfang iranisches Öl importieren.
INSTEX wird seinen Sitz in Paris haben und von dem früheren Commerzbank-Manager (1985-2014) Per Fischer zunächst für sechs Monate geleitet werden. Geplant ist, dass Großbritannien den Vorsitz im Aufsichtsrat – in den jedes der drei Länder jeweils einen leitenden Beamten aus seinem Außenministerium entsenden wird – übernimmt, eine Frage, die allerdings nach einem zu erwartenden „hard Brexit“ des Vereinigten Königreichs am 29. März 2019 noch offen ist.
Die „Tauschbörse“ INSTEX als offizielles Instrument der EU zur Umgehung der US-Sanktionen gegen den Iran
Interessanterweise richtet die EU mit der Zweckgesellschaft INSTEX wissentlich und willentlich eine Einrichtung ein, die ganz eindeutig zur „Umgehung“ der US-Sanktionen gegen den Iran konzipiert ist und nimmt damit auch eventuelle Retorsionsmaßnahmen der USA in Kauf. So ist es dem Iran seit dem 6. August 2018 untersagt, Kauf- oder Verkaufsgeschäfte auf der Basis von US-Dollar abzuschließen und dieser ist seit dem 4. November 2018 auch von allen internationalen Zahlungssystemen, vor allem dem „SWIFT-System“ („Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication“),[16] ausgeschlossen.[17] Wenngleich der amerikanische Einfluss auf SWIFT nach dem Umzug von dessen Operating Center von Culpepper (USA) nach Diessenhofen (Schweiz) nicht mehr so stark ist, wie er früher einmal war,[18] dominieren die USA nach wie vor weite Bereiche dieses Finanz-Telekommunikationsunternehmens.
Wie die Reaktion der USA auf die Vorgangsweise des chinesischen Technologiekonzerns HUAWEI und dessen Finanzchefin Meng Wanzhou – denen vorgeworfen wird, zwischen 2007 und 2017 über die Tochtergesellschaft Skycom mit dem Iran Handel getrieben zu haben, der laut Ansicht der US-Staatsanwaltschaft einen Verstoß gegen die US-Sanktionen darstellt[19] – zeigt, ist davon auszugehen, dass die Behörden der USA dies auch im Falle von INSTEX annehmen werden. Ein Regierungssprecher der USA wiederholte diese Drohung nach der Unterstützungszusage der EU für die Errichtung von INSTEX noch einmal. Europäischen Firmen könnte beispielsweise der Zugang zum US-Finanzmarkt verboten oder der Handel mit US-Firmen komplett untersagt werden.
Fazit
Es ist ohne Zweifel ein außergewöhnlicher Vorgang, wenn sich Mitgliedstaaten der EU dazu entschließen, eine Zweckgesellschaft zu gründen, um mit dieser offizielle US-Sanktionen zu umgehen, und dabei auch noch offen riskieren, ebenfalls von ähnlichen Sanktionen überzogen zu werden. Der EU scheint in Zeiten der Aufkündigung des INF-Abkommens durch die USA und einem drohenden Wettrüsten zwischen China, Russland und den USA offensichtlich sehr viel am Erhalt der „Wiener Nuklearvereinbarung“ mit dem Iran zu liegen,[20] die aus ihrer Sicht durch die USA mehr oder weniger willkürlich aufgekündigt wurde.
Daneben spielt aber auch noch eine weitere Überlegung für die EU eine strategische Rolle, nämlich damit indirekt die Dominanz des Dollars im Weltwährungssystem zu schwächen. 20 Jahre nach der Einführung des Euro wird mit dem „Special Purpose Vehicle“ INSTEX versucht, die Übermacht des Dollars – vor allem auch im weltweiten Öl-Handel, der ausschließlich in Dollar abgewickelt wird – zu verringern und dem Euro zu mehr Einfluss zu verhelfen. Vor allem mit der Abschottung des Irans vom weltweiten SWIFT-System haben die USA einmal mehr den Dollar als Waffe eingesetzt, was in Zukunft so nicht mehr der Fall sein sollte. Obwohl der Euro dem Dollar als Verrechnungswährung heute bereits mehr oder weniger ebenbürtig ist, hinkt er diesem als Leit- und Reservewährung noch nach.[21] Sollte INSTEX tatsächlich operativ werden, würde dies die Rolle des Euro aber entschieden stärken. Ob damit der „Kampf der Weltwährungen“ bereits begonnen hat,[22] sei dahingestellt.
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[1] SC-Res. 1696 (2006), 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008), 1835 (2008), 1929 (2010), und 2224 (2015), aufgehoben durch SC-Res. 2231 (2015) vom 20. Juli 2015 (S/RES/2231 (2015)).
[2] S/2015/544, zugleich Anlage A der S/RES/2231 (2015), S. 8/107 ff.
[3] Die Wiener Nuklearvereinbarung über das iranische Atomprogramm, Auswärtiges Amt.de vom 30. April 2018; https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/regionaleschwerpunkte/nahermittlererosten/wiener-nuklearvereinbarung-atomprogramm-iran/2…
[4] Vgl. Hummer, W. Die Lösung des Namensstreits zwischen Mazedonien und Griechenland scheint zu scheitern. Damit wäre eine singuläre Chance vertan, die „Westbalkanstrategie“ der EU zu befördern, EU-Infothek vom 17. Oktober 2018, S. 1 ff.
[5] Council of the EU, Press Release 251/18 vom 9. Mai 2018.
[6] ICJ, Alleged violations of the 1955 Treaty of Amity, Economic Relations and Consular Rights (Islamic Republic of Iran v. United States of America). Request for the indication of provisional measures, 3 October 2018, General List no. 175.
[7] UN court orders US to ditch Iran sanctions; https://www.dw.com/en/un-court-orders-us-to-ditch-iran-sanctions/a-45737767
[8] US terminates 1955 „Treaty of Amity“ with Iran; https://www.dw.com/en/us-terminates-1955-treaty-of-amity-with-iran/a-45742464
[9] Was ist das neue Zahlungssystem INSTEX?, FOCUS Online vom 31. Januar 2019; https://www.focus.de/politik/ausland/was-ist-das-neue-zahlungssystem-instex_id_102…
[10] Iran sanctions: 5 things to know; https://www.dw.com/en/iran-sanctions-5-things-to-know/a-46139206
[11] INSTEX: Europe sets up transactions channel with Iran; https://www.dw.com/en/instex-europe-sets-up-transactions-channel-with-iran/a-47303…
[12] Vgl. EU and Iran create „special vehicle“ for trade despite US sanctions; https://www.dw.com/en/eu-and-iran-create-special-vehicle-for-trade-despite-us-sancti…
[13] Vgl. What is the EU-Iran payment vehicle INSTEX?; https://www.dw.com/en/what-is-the-eu-iran-payment-vehicle-instex/a-47306401
[14] Vgl. INSTEX – Tauschbörse in Paris soll europäisches Iran-Geschäft retten; https://www.tt.com/ticker/15282120/instex-tauschboerse-in-paris-soll-europaeisches-i…
[15] Gemeinsame Erklärung über die Gründung von INSTEX, der Zweckgesellschaft zur Ermöglichung legitimen Handels mit Iran, im Rahmen der Bemühungen zur Aufrechterhaltung des Gemeinsamen Umfassenden Aktionsplans (JCPoA), Auswärtiges Amt – Pressemitteilung vom 31. Januar 2019; https://auswaertiges-amt.de/de/newsroom/instex/2185396
[16] SWIFT ist eine, 1973 gegründete und ursprünglich in Belgien (La Hulpe) ansässige genossenschaftlich organisierte Banken-Kooperation, in der weltweit rund 8.000 Kommerzbanken, Brokerhäuser, Börsen und andere Finanzinstitute aus 208 Ländern zusammengeschlossen sind. SWIFT ist keine Bank, sondern ein Telekommunikationsunternehmen, über das Informationen über Finanztransaktionen ausgetauscht werden.
[17] Can Europe rescue Iran as Trump’s sanctions loom?; https://www.dw.com/en/can-europe-rescue-iran-as-trumps-sanctions-loom/a-44491048
[18] Siehe dazu Hummer, W. Die „SWIFT-Affaire“ – US-Terrorismusbekämpfung versus Datenschutz, in: Archiv des Völkerrechts 3/2011, S. 203 ff.
[19] Vgl. Anklage wirft Wanzhou Betrug vor, zdf.de vom 7. Dezember 2018; https://www.zdf.de/nachrichten/heute/huawei-finanzchefin-anklage-wirft-wanzhou-betrug-vor-100.html
[20] Vgl. Schmied, T. INSTEX: EU unterstützt nun offiziell das Umgehen von US-Sanktionen im Iran; https://www.politaia.org/instex-eu-unterstuetzt-nun-offiziell-das-umgehen-von-us-san…
[21] Vgl. dazu allgemein Lim, E.-G. The Euro’s Challenge to the Dollar: Different Views from Economists and Evidence from COFER (Currency Composition of Foreign Exchange Reserves) and Other Data, IMF Working Paper WP/06/153, June 2006.
[22] Jilch, N. Europa legt sich mit König Dollar an, Die Presse vom 4. Februar 2019, S. 13.
