Ist der Erwerb „Goldener Pässe“ und „Goldener Visa“ EU-konform? Die Europäische Kommission ist anderer Meinung

Warum ist der „Verkauf“ von Staatsbürgerschaften und Aufenthaltsberechtigungen aus verfassungsrechtlicher, völkerrechtlicher und europarechtlicher Sicht unterschiedlich zu beurteilen?

Einführung

Nachdem sie jahrelang zwar den Mißbrauch kritisiert, letztlich aber auch geduldet hatte, gab die Europäische Kommission mit der Einleitung zweier Vertragsverletzungsverfahren gegen Zypern und Malta im Oktober 2020 nunmehr zu erkennen, dass sie offensichtlich Ernst machen und den Verkauf von Pässen (“Goldene Pässe”) und Visa (“Goldene Visa”) durch diese beiden EU-Mitgliedstaaten sanktionieren und unterbinden will. Damit trifft sie aber nur die Spitze des Eisbergs, da diese Praxis in Wahrheit von einer Reihe anderer EU-Mitgliedstaaten ebenfalls geübt wird, die bereits seit Langem diese Praktiken anwenden, ohne dass sie dafür aber bisher gerügt wurden.

Als einer der Ersten, der diese Frage aufgegriffen hat, hat sich der Autor des gegenständlichen Beitrags bereits im Jahr 2012[1] damit befasst, zu untersuchen, ob diese Vorgangsweise zulässig bzw rechtmäßig ist, und ob diesbezüglich zwischen dem Staatsrecht, dem Völkerrecht und dem Europarecht zu differenzieren ist. Dabei standen am Anfang die aktuell gerügten gewinnorientierten Praktiken der beiden inkriminierten Mitgliedstaaten Zypern und Malta zugunsten wohlhabender ausländischer Investoren gar nicht im Mittelpunkt der Überlegungen, sondern vielmehr die von Bulgarien und Rumänien, die, nicht nur aus ökonomischen, sondern vor allem auch aus historischen und politischen Überlegungen, vor allem Staatsangehörigen von Nachbarstaaten erleichterte Einbürgerungen gewährten. Dass die dabei eingebürgerten Moldawier, aber auch Albaner, Mazedonier und Ukrainer, damit zugleich Unionsbürger mit allen angestammten Rechten wurden, wurde zunächst nicht releviert und dementsprechend von der Kommission auch nicht unmittelbar verfolgt und entsprechend sanktioniert.

Erst später wurden die Risken des Verkaufs von Staatsbürgerschaften (“Goldene Pässe”) und Einreise- und Aufenthaltsgenehmigungen (“Goldene Visa”) zugunsten von vermögenden Investoren aus Drittstaaten erkannt und kritisch beurteilt, da diese sowohl das “genuine link” – Kriterium des Völkerrechts, als auch die europarechtlichen Grundsätze der loyalen Zusammenarbeit und der Integrität des Status der Unionsbürgerschaft massiv verletzten. Aus Platzgründen kann die nachstehende Untersuchung diese komplexen Probleme allerdings nicht in ihrer Gesamtheit anführen, sondern nur versuchen, diese so kompakt als möglich darzustellen.

Ausgangslage des Problems

Dass Staaten aus einer Reihe von Gründen bereit sind, die ihnen (völkerrechtlich) vorgegebene “Nahebeziehung” bei der (staatsrechtlichen) Einbürgerung von Drittstaatern nicht nur zu vernachlässigen, sondern sogar bewusst zu unterlaufen, ist ein Faktum. Dass sie dabei aber zugleich auch unionsrechtliche Pflichten verletzen, wird einem erst dann bewusst, wenn man sich vor Augen hält, dass mit dem Erwerb der Staatsbürgerschaft eines EU-Mitgliedsstaates automatisch auch die Unionsbürgerschaft in der EU, mit all ihren Vorrechten, erworben wird. Insoferne hängen Staatsbürgerschaft und Unionsbürgerschaft sehr eng zusammen und bedingen sich gegenseitig. Diese Überlegung wird aber von den Mitgliedstaaten der EU, die gegen Geldleistungen oder Investitionen im Inland Pässe und Visa an Drittstaater vergeben, die keine wie immer geartete Nahebeziehung zu ihnen haben, bewußt mißachtet. Nachstehend sollen die wichtigsten von ihnen kurz aufgelistet werden.

Bulgarien

In Bulgarien wird der Verkauf von Pässen seit 2005 ermöglicht, wobei eine Gesamtinvestition in Höhe von 1 Mio. Euro für ein beschleunigtes Einbürgerungsverfahren nach der bestehenden Staatsbürgerschaftsregelung für Investoren erforderlich ist. Nach einer Reihe früherer Vorfälle kam es im Jahr 2016 in Bulgarien zu einem veritablen Pass-Skandal. Rund 40.000 Staatsbürgerschaften sollen in den letzten fünf Jahren an Mazedonier und Albaner verkauft worden sein. Aufgedeckt wurde der Verkauf dieser “Goldenen Pässe” bereits 2014, und zwar durch die damalige Direktorin im Staatsbürgerschaftsrat, Katya Mateva, die Alarm schlug, als sie bemerkte, dass gegen Schmiergeldzahlungen falsche Herkunfsbescheinigungen an Albaner und Mazedonier ausgestellt wurden, die gar keine bulgarischen Vorfahren hatten. Sie wurde daraufhin im August 2016 vom damaligen Justizminister, Tsetska Tsacheva, fristlos aus dem Staatsdienst entlassen.[2] Nach ihrer Entlassung nahm die Zahl der verkauften “Goldenen Pässe” exponentiell zu. Ende 2020 bestätigte der Oberste Verwaltungsgerichtshof (SAC) Bulgariens die Rechtswidrigkeit ihrer Entlasssung.[3]

Rumänien

Noch größere Ausmaße nimmt der Pass-Skandal in Rumänien ein, das allein 2011 und 2012 rund 152.000 Ausländer, zumeist aus der Nachbarrepublik Moldau stammend, eingebürgert hat.[4] Der rumänische Staatspräsident Traian Basescu erklärte in diesem Zusammenhang, dass er insgesamt 700.000 bis 800.000 moldawische Anträge auf eine rumänische Staatsbürgerschaft erwarte. Moldau ist ein Kleinstaat mit etwa 3,5 bis 4 Mio. Einwohnern. Rumänien vergab zwischen 1991 und 2012 im Rahmen des sog. “vereinfachten Verfahrens” an 335.000 Ausländer seine Staatsbürgerschaft, vor allem an Moldauer und Ukrainer. Während das Interesse an rumänischen Pässen in den ersten 15 Jahren eher gering war, änderte sich dies schlagartig mit dem Beitritt Rumäniens zur EU im Jahre 2007.

Gemäß einem Gesetz aus dem Jahr 1991 können in Rumänien Antragsteller mit einem Privatvermögen ab einer Mio. Euro, oder international bekannte Persönlichkeiten, die rumänische Staatsbürgerschaft erhalten. Aber auch Personen, deren Vorfahren bis in die dritte Generation hinein einmal einen rumänischen Pass besessen haben – dies ist bei den meisten Moldauern der Fall, da ihr Land und weite Teile des heutigen Rumäniens ja zwischen 1918 und 1940 in einem Staat beheimatet waren – genießen diese Vergünstigung.

Was nunmehr die beiden inkriminierten Mittelmeerstaaten Malta und Zypern betrifft, so stellt sich die Situation in diesen folgendermassen dar.

Malta

Malta, eine kleine Mittelmeerinsel mit 316 km² und knapp 450.000 Einwohnern, trat am 1. Mai 2004 der EU bei. Im November desselben Jahres verabschiedete das maltesische Parlament eine Zusatzbestimmung zum maltesischen Staatsbürgerschafts-Gesetz, das sog. “Individual Investor Programme” (IIP), das, nach Aussage von Ministerpräsidenten Joseph Muscat, die Möglichkeit eröffnen sollte, dass finanziell situierte Drittstaater von außerhalb der EU – vor allem aus Russland und China – die Möglichkeit erhalten, um 650.000 Euro die Staatsbürgerschaft von Malta zu erwerben, und zwar ohne irgend ein Wohnsitz- oder Aufenthaltserfordernis in Malta. Dieser Betrag ist an einen unabhängig verwalteten “Nationalen Entwicklungsfonds” abzuführen. Daneben ist eine Investition in Höhe von 150.000 Euro zu tätigen und ein Nachweis über Eigentum an einer Immobilie in Malta oder über die Anmietung einer solchen, zu erbringen.

Für die Familienangehörigen eines solchen “high value individual”, nämlich die Ehefrau und die minderjährigen Kinder, wären noch zusätzlich 25.000 Euro je Person zu zahlen. Großjährige und unverheiratete Kinder zwischen 18 und 25 Jahren sowie unterhaltsberechtigte Eltern können sich, parallel dazu, die maltesische Staatsbürgerschaft um je 50.000 Euro “erkaufen”. Dazu kommen noch namhafte Gebühren für eine besonders strenge Sicherheitsüberprüfung (sog. “due diligence”), die als die rigideste aller Passprogramme weltweit gilt.[5]

Das mit der Implementierung des IIP betraute Unternehmen Henley & Partners, mit Sitz auf der britischen Kanalinsel Jersey, berechnete in diesem Zusammenhang im Jahr 2012, dass für die kommenden Jahre von jährlich 200 bis 300 Bewerbungen auszugehen ist, eine Vermutung, deren Höhe zwischenzeitlich aber mehrfach übertroffen wurde. Malta nahm im Jahr 2014 zwar das formelle Erfordernis eines Wohnsitznachweises in seine aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen auf, sah in praxi diese Anforderung aber als erfüllt an, wenn der Antragsteller eine Aufenthaltsgenehmigung für den Aufenthalt in Malta erhält, selbst wenn er dort keinen Wohnsitz unterhält, sondern gegebenenfalls Nachweise über Spenden an gemeinnützige Einrichtungen in Malta, eine Mitgliedschaft in einem örtlichen Sportverein uam., vorlegt.

Trotz des entlarvenden Berichts des TV-Senders Al Jazeera (“The Cyprus Papers”) von Mitte Oktober 2020, der eine Fülle von Mißständen dokumentierte, hat Malta angekündigt, sein bisheriges Investitionsmodell für Pässe beibehalten zu wollen. Man sei der “Gold Standard – das sicherste Passprogramm der Welt”.[6] Besondere Aufmerksamkeit erhielt der maltesische Passhandel aber durch die Ermordung der maltesischen Journalistin Daphne Caruana Galizia – die zu korrupten Geschäften der maltesischen Regierung recherchiert hatte – am 16. Oktober 2017 durch eine Autobombe, wobei deren Berichterstattung immer wieder um das maltesische Passverkaufsprogramm kreiste.[7] Die ZEIT berichtete ausführlich darüber, wie zentral dieses Programm für den Sumpf aus Korruption und Geldwäsche in Malta ist.[8]

Zypern

Was hingegen Zypern betrifft, so bietet dieses mit seinem Programm “Staatsbürgerschaft durch Investititon” (Citizenship by investment) einen ähnlichen Anreiz zum Erwerb seiner Staatsbürgerschaft. 2011 führte Zypern ein “Citizenship-by-Investment-Programme” ein, das ausländischen Investoren für den Fall einer Investition in Zypern, in Höhe von mindestens 2 Mio. Euro, den automatischen Erwerb der zypriotischen Staatsbürgerschaft sichert. Drei Monate nach erfolgter Investition bekommt der Investor seinen zypriotischen Pass ausgehändigt. Die Verleihung der zypriotischen Staatsbürgerschaft zieht keine Verpflichtung nach sich, in Zypern selbst Wohnsitz zu nehmen.[9]

Das Programm wurde in der Folge mehrfach modifiziert. So verkündete der zypriotische Präsident Nicos Anastasiades am 24. Mai 2013 den Beschluß seiner Regierung, dass Zypern allen Ausländern, die mindestens 3 Mio. Euro durch die Zeichnung zypriotischer Staatsanleihen im Zuge der “bail-out”-Übereinkunft zur Behebung der Finanzkrise[10] verloren hatten, den Erwerb der zypriotischen Staatsbürgerschaft anbiete. Am 25. Juli 2019 verabschiedete das zypriotische Parlament wiederum eine Verschärfung dahingehend, dass eine einmal vergebene Staatsbürgerschaft – ua für jene “high risk”-Personen, die ein schweres Verbrechen begangen haben, von Interpol gesucht oder von Sanktionen betroffen sind, die in den letzten zehn Jahren seit Erhalt des zypriotischen Passes verhängt wurden – wieder zurückgenommen werden kann.[11]

Für die Regierung in Nikosia waren die “Goldenen Pässe” ein lohnendes Geschäft. In den vergangenen sieben Jahren sollen rund 7.000 Personen aus über 70 Staaten, mehrheitlich Russen und Chinesen, die zypriotische Staatsbürgerschaft erhalten haben.[12] Seit 2013 nahm Zypern auf diese Weise rund 8,25 Mrd. Euro ein.[13]

Nach dem Erscheinen des vorstehend erwähnten kritischen Berichts des TV-Senders Al Jazeera kündigte Zypern an, die umstrittene Praxis zu beenden. Im Gegenzug verwies der Sprecher der Europäischen Kommission aber darauf, dass die Regelung ja bis zum 1. November 2020 gelte und bisherige Anträge auch danach noch bearbeitet würden. Zudem gebe es Forderungen in Zypern, auf die Passverleihung nicht zu verzichten, sondern nur ein alternatives System dazu einzuführen. Neuerdings entdecken auch die Briten ihre einstige Kolonie als Refugium: sie beantragen zypriotische Pässe, um ihre vom “hard Brexit” bedrohte EU-Freizügigkeit zu retten.

Montenegro

In Montenegro, einem offiziellen EU-Beitrittskandidaten seit dem 17. Dezember 2010, wurde am 22. November 2018[14] von der Regierung unter Ministerpräsident Duško Marković ebenfalls eine erleichterte Staatsbürgerschaftsregelung für Investoren angenommen, mit deren Umsetzung bereits im Januar 2019 begonnen wurde. Ob sich Montenegro damit eine gute Ausgangsposition für die weiteren Beitrittsverhandlungen geschaffen hat, bleibt allerdings abzuwarten.

„Goldene Visa“ als Vorstufe zur Staatsbürgerschaft

Weitere 20 EU-Mitgliedstaaten locken Investoren mit vereinfachten Aufenthaltsgenehmigungen („Goldene Visa“), die in vielen Fällen die Vorstufe für eine spätere Staatsbürgerschaft sind.[15] So hat zB Portugal mit seinem „Goldene Visa-Programm“ mehr als 20.000 langfristige Visa – vor allem an Personen aus den ehemaligen Kolonien, wie Angola und Brasilien – verkauft, die nach fünf Jahren automatisch zu Staatsbürgerschaften geführt haben.[16] Ungarn wiederum bot seit 2012 jedem Drittstaater im Gegenzug gegen den Ankauf von speziellen Staatsanleihen in Höhe von 300.000 Euro eine Aufenthaltsgenehmigung an, warb aber zugleich um eine Wohnsitznahme in Ungarn – in Form eines „investor residency bond program“.[17] 2018 wurde dieses Programm aber wieder beendet.[18] Griechenland wiederum bietet seit sieben Jahren erleichterte Aufenthaltsgenehmigungen an. Man muss 250.000 Euro in Immobilien investieren, dann gibt es das „Goldene Visum“ dazu – also keinen Pass und keine Staatsbürgerschaft – und zwar in Form einer Aufenthaltsgenehmigung für fünf Jahre. Bisher haben an die 8.000 Personen ein solches „Goldenes Visum“ bekommen, drei Viertel von Ihnen sind Chinesen, es sind aber auch viele Türken. Für den griechischen Immobilienmarkt ist das Programm eine Goldgrube: mehr als 2 Mrd. Euro sind ins Land geflossen und haben dazu beigetragen, Griechenland aus der schweren Wirtschaftskrise zu retten. Die griechische Regierung sieht deswegen keinen Grund, das Programm einzuschränken, da sie ja nicht gleich eine Staatsbürgerschaft verkauft. Um diese zu erhalten, müssen die Bewerber ja mindestens sieben Jahre lang in Griechenland gelebt haben.[19]

Ganz allgemein muss in diesem Zusammenhang aber angemerkt werden, dass ein „Goldenes Visum“ an sich nur zum Aufenthalt im Staatsgebiet des ausstellenden Staates, nicht aber außerhalb desselben, berechtigt. Der Inhaber eines gültigen Aufenthaltstitels (aus einem Schengen-Staat) kann sich aber auch innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen bis zu 90 Tage frei im Schengen-Raum bewegen, der gegenwärtig 26 Staaten umfasst.

Staatsrechtliche, völkerrechtliche und europarechtliche Aspekte der Staatsbürgerschaft

Staatsrechtlich steht es grundsätzlich jedem souveränen Staat frei, über die Vergabe seiner Staatsbürgerschaft allein zu disponieren bzw. den Erwerb derselben durch Drittstaater entsprechend seinen Vorstellungen zu konditionieren. So lautet zB § 10 Abs. 6 des österreichischen Staatsbürgerschaftsgesetzes (StBG) 1985[20] (Verfassungsbestimmung) hinsichtlich einer erleichterten Verleihung der Staatsbürgerschaft an Drittstaater „im Interesse der Republik“ wie folgt: „Die Voraussetzungen des Absatzes 1 Ziff. 1[21] und 7[22] sowie des Absatzes 3[23] entfallen, wenn die Bundesregierung bestätigt, dass die Verleihung der Staatsbürgerschaft wegen der vom Fremden bereits erbrachten und von ihm noch zu erwartenden außerordentlichen Leistungen im besonderen Interesse der Republik liegt“. Das „besondere Interesse der Republik“ muss dabei durch einen einstimmigen Beschluss der österreichischen Bundesregierung dokumentiert werden, wie dies zB im Fall der Operndiva Anna Netrebko, des Milliardärs Frank Stronach und des russischen Oligarchen Oleg Deripaska der Fall war.[24] Österreich hat dabei aber die völkerrechtlichen und europarechtlichen Vorgaben zu beachten, die sich, wie folgt, darstellen.

Völkerrechtlich wird grundsätzlich ein effektives soziales Naheverhältnis (sog. „genuine link“) zwischen dem Staat und seinen Staatsbürgern gefordert, so wie dies der Internationale Gerichtshof (IGH) 1955 in seinem „leading case“ Nottebohm[25] festgestellt hatte. Dieses Kriterium macht vor allem, wie im Falle Nottebohm, beim diplomatischen Schutzrecht sowie bei Doppelstaatern Sinn, da hier ein besonderes Treueverhältnis zum Heimatstaat zum Ausdruck kommen soll.

Unionsrechtlich ist zunächst festzustellen, dass gem. Art. 9 EUV und Art. 20 AEUV ein Unionsbürger derjenige ist, der die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der EU besitzt. Die Unionsbürgerschaft tritt zur nationalen Staatsbürgerschaft hinzu, ersetzt sie aber nicht. Da in diesen beiden Artikeln die Begriffe „Staatsangehörigkeit“ und „Staatsbürgerschaft“ gleichzeitig verwendet werden, ist zunächst zwischen ihnen zu unterscheiden. Staatsbürgerschaft („citizenship“), als staats- bzw. verfassungsrechtlicher Begriff, kennzeichnet in diesem Zusammenhang die sich aus der Staatsangehörigkeit ergebenden Rechte und Pflichten einer natürlichen Person in dem Staat, dem sie angehört. Die Staatsangehörigkeit („nationality“), als völkerrechtlicher Begriff, bezeichnet hingegen das „rechtliche Band zwischen einer Person und einem Staat“.[26] Die Staatsbürgerschaft ist also gleichsam das rechtliche Substrat, das aus der Staatsangehörigkeit einer physischen oder juristischen Person folgt.

Die Innehabung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der EU ist also begrifflich Voraussetzung für den damit automatisch verbundenen Erwerb der Unionsbürgerschaft in der EU. Die EU-Mitgliedstaaten haben untereinander die jeweiligen Verleihungen der Staatsangehörigkeit durch die anderen Mitgliedstaaten zu beachten und dürfen diese nicht durch zusätzliche Voraussetzungen beschränken.[27] Verliert ein Unionsbürger hingegen seine nationale Staatsbürgerschaft in einem EU-Mitgliedstaat – zB durch die freiwillige Annahme einer Staatsbürgerschaft eines Drittstaates oder durch die Rücknahme einer erschlichenen Einbürgerung[28] – dann geht an sich zugleich auch seine Unionsbürgerschaft verloren.

Die Unionsbürgerschaft ist mit folgenden spezifischen Rechten verbunden: Recht auf Aufenthalt und Mobilität in der EU, Kommunalwahlrecht, Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament (EP), Recht auf diplomatischen und konsularischen Schutz, Petitionsrecht beim EP, Beschwerderecht beim Bürgerbeauftragten des EP und Recht auf Gebrauch der eigenen Sprache im Amtsverkehr mit den Organen der EU[29], sowie das Recht auf Zugang zum Binnenmarkt zwecks Ausübung einer Erwerbstätigkeit. Damit kommt jeder Drittstaater, der sich die Staatsbürgerschaft eines EU-Mitgliedstaates erkauft, (automatisch) in den Genuss dieser unionsbürgerschaftlichen Rechte.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust der Staatsbürgerschaft zwar in die Zuständigkeit der einzelnen EU-Mitgliedstaaten fällt, diese jedoch von dieser Zuständigkeit unter Beachtung des Unionsrechts Gebrauch machen müssen. Die Mitgliedstaaten müssen daher alle Vorschriften berücksichtigen, die Bestandteil der Rechtsordnung der Union sind, einschließlich des Völkerrechts, das vorschreibt, dass zwischen dem betreffenden Staat und der Person, der die Staatsbürgerschaft verliehen wird, eine „tatsächliche Verbindung“ besteht.

Reaktion der Kommission

Auf der Basis der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16. Januar 2014 zum Verkauf der Unionsbürgerschaft[30] und ihres Berichts über die Unionsbürgerschaft 2017[31], legte die Kommission erstmals am 23. Januar 2019 einen umfassenden Bericht über Staatsbürgerschaftsregelungen und Aufenthaltsregelungen für Investoren in der Europäischen Union[32] vor, in dem sie die bestehenden Praktiken und bestimmte Risken aufzeigt, die solche Systeme für die EU in sich bergen, insbesondere in Bezug auf Sicherheit[33], Geldwäsche, Steuerhinterziehung und Korruption.

Im Bereich der „Goldenen Pässe“ nennt sie namentlich Bulgarien, Zypern und Malta, in denen weder eine Verpflichtung zum physischen Wohnsitz für die Personen, noch ein Erfordernis anderer echter Verbindungen mit dem Land vor der Erlangung der Staatsbürgerschaft, besteht.

Was hingegen die „Goldenen Visa“ betrifft, so weist die Kommission darauf hin, dass die Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen für Investoren weiterhin in die Kompetenz der Mitgliedstaaten fällt. Allerdings müssen dabei einige, in speziellen Richtlinien[34] niedergelegte, europarechtliche Vorgaben für die Einreise bestimmter Kategorien von Drittstaatsangehörigen (zB Studenten, Forscher, Saisonarbeitnehmer, unternehmensintern versetzte Arbeitnehmer) beachtet werden.

Im Bereich der „Goldenen Visa“ verweist die Kommission insbesondere auf folgende Problembereiche: fehlende Sicherheitskontrollen und Anforderungen eines physischen Wohnsitzes sowie mangelnde Transparenz der Regelungen.

Im April 2020 richtete die Kommission ein weiteres Schreiben an die betroffenen Mitgliedstaaten, in dem sie ihre Bedenken darlegte und um weitere Informationen zu den inkriminierten Regelungen bat.[35]

Reaktion des Europäischen Parlaments

In seiner „Entschließung zu einer umfassenden Politik der Union zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung – der Aktionsplan der Kommission und andere  aktuelle Entwicklungen“ vom 10. Juli 2020[36] wiederholte das Europäische Parlament seine früheren Forderungen an die Mitgliedstaaten[37], alle für Investoren geltenden erleichterten Staatsbürgerschaftsregelungen („citizenship by investment“ (CBI)) oder Aufenthaltsregelungen („residency by investment“ (RBI)) so bald wie möglich auslaufen zu lassen.[38]

Vertragsverletzungsverfahren gegen Zypern und Malta

Am 20. Oktober 2020 leitete die Kommission schließlich gem. Art 258 AEUV zwei Vertragsverletzungsverfahren gegen Zypern und Malta ein, indem sie an diese beiden Länder Mahnschreiben richtete und sie aufforderte, ihre Systeme der Vergabe von Staatsbürgerschaften gegen Zusicherung hoher Investitionen im Land näher darzustellen und zu begründen. Dafür wurden sowohl der zypriotischen, als auch der maltesischen Regierung, zwei Monate Zeit gegeben. Sollten deren Antworten aber nicht zufriedenstellend sein, kann die Kommission gem. Art. 258 Abs. 1 AEUV eine „mit Gründen versehene Stellungnahme“ an die beiden Staaten richten. Kommen diese beiden Staaten der Stellungnahme innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist nicht nach, so kann die Kommission den Gerichtshof anrufen (Art. 258 Abs. 2 AEUV).

Die Kommission richtete ein weiteres Schreiben an Bulgarien, um ihre Bedenken hinsichtlich einer von diesem Mitgliedstaat gehandhabten Staatsbürgerschaftsregelung für Investoren zum Ausdruck zu bringen und um die Übermittlung weiterer Einzelheiten zu ersuchen. Die bulgarische Regierung hat nun einen Monat Zeit, um die Bedenken der Kommission zu zerstreuen.[39]

Zuvor war es im Jahr 2019 bereits zu einem Austausch von zwei Dutzend Briefen zwischen der Kommission und Bulgarien, Malta und Zypern gekommen, wobei sich vor allem Malta und Zypern für die Beantwortung entsprechend Zeit ließen: so benötigte Malta insgesamt 67 Tage um auf das erste Schreiben der Kommission zu antworten, während Zypern dafür immerhin noch 42 Tage verstreichen ließ.[40]

Der Grund dafür, warum die Kommission erst jetzt formell eingeschritten ist, ist laut Markus Ferber, CSU-Abgeordneter im Europäischen Parlament, offensichtlich der Umstand, dass es unter den 27 Mitgliedstaaten der EU ganz unterschiedliche Staatsbürgerschaftsrechte gibt, sodass der modus vivendi zwischen den Mitgliedstaaten lautete: „Keiner tut dem anderen weh“. Die gemeinschaftliche Verantwortung sei von der Juncker-Kommission vor allem deswegen nie aufgegriffen worden, da man es sich mit den jeweiligen Mitgliedstaaten nicht verscherzen wollte. Außerdem hatten die Regierungschefs in Malta und Zypern gerade Wahlen gewonnen und befanden sich daher innenpolitisch in einer starken Position.

Für Jean-Claude Juncker, der ja früher einmal selbst Ministerpräsident von Luxemburg war, war das Thema Staatsbürgerschaftsrecht sehr stark an die Nation geknüpft, während die jetzige Kommission, unter ihrer Präsidentin Ursula von der Leyen, verstärkt Augenmerk auf die europäische Relevanz desselben legt. So wies die Kommissionspräsidentin in ihrer Rede zur Lage der Union vom 16. September 2020 darauf hin, dass „Verletzungen der Rechtsstaatlichkeit nicht toleriert werden können“. Als Beispiel dafür führte sie ausdrücklich den Verkauf „Goldener Pässe“ an, denn: „Europäische Werte stünden nicht zum Verkauf“.

Gemäß Sven Giegold, aus der Fraktion der Grünen im Europäischen Parlament, gab es auch ganz klare parteipolitische Gründe dafür, dass die Kommission so lange nicht gehandelt hat. Darüber hinaus hatte Juncker auch deswegen lange schützend seine Hand über Malta gehalten, da man dessen Stimme bei wichtigen Abstimmungen im Rat immer wieder benötigt habe.[41]

In ihren Aufforderungsschreiben verweist die Kommission auf ihre Auffassung, dass die Gewährung der Staatsbürgerschaft – und damit zugleich auch der Unionsbürgerschaft – gegen eine im Voraus festgelegte Zahlung oder Investition, und ohne eine echte Verbindung zu den betreffenden Mitgliedstaaten iSe „genuine link“, nicht mit dem in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit vereinbar ist und auch die Integrität des Status der Unionsbürgerschaft gem. Art. 20 AEUV untergräbt. Die Auswirkungen der Staatsbürgerschaftsregelungen für Investoren sind nämlich weder auf die Mitgliedstaaten beschränkt, die sie handhaben, noch sind sie gegenüber den anderen Mitgliedstaaten und der EU selbst, neutral. Die Regelungen untergraben daher eindeutig den Wesensgehalt der Unionsbürgerschaft.

Fazit

Der gegenständliche Problembereich der „Goldenen Pässe“ und der „Goldenen Visa“ zeigt eindrücklich die enge Verflechtung staatsrechtlicher, völkerrechtlicher und unionsrechtlicher Elemente auf, die die auswärtigen Beziehungen der Mitgliedstaaten der EU determinieren. Die Komplexität wird aber noch dadurch erhöht, dass sich die einzelnen Mitgliedstaaten untereinander abzustimmen haben, was bis jetzt noch nicht entsprechend geschehen ist. Den souveränitätsorientierten Staaten muss endlich der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit „in Fleisch und Blut“ übergehen, damit sich der notwendige Ausgleich zwischen den exponierten nationalstaatlichen Positionen einstellt.

Wie die einschlägigen Reaktionen von Ungarn und Polen auf die Harmonisierungsbemühungen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit aber zeigen, sind selbst die gegen diese bereits eingeleiteten Art. 7 EUV-Sanktionsverfahren[42] nicht in der Lage, diesen Effekt herbeizuführen. Die EU muss sich hüten, in ein System „konzentrischer Kreise“[43] zu verfallen, in dem nur mehr im selben Kreis gleichartige Wertvorstellungen herrschen.

Dass man die Dinge aber durchaus auch anders sehen kann, belegt der Gastkommentar von Carl Baudenbacher, der eben in der NZZ erschienen ist.[44] Für ihn handelt es sich dabei um einen fragwürdigen Aktionismus der EU-Kommission: „Zwei mediterrane Kleinstaaten herauszupicken und an den Pranger zu stellen, ist mit dem Gebot der Konsistenz und den immer wieder zitierten „europäischen Werten“ nicht vereinbar“. Die 27 EU-Mitgliedstaaten haben von 2017 bis 2019 rund 2 Mio. Staatsbürgerschaften vergeben. Die Fälle zypriotischer Staatsbürgerschaft gegen Investition betreffen davon lediglich rund 0,0125% des Gesamttotals.

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[1] Hummer, W. Einbürgerung in den Mitgliedstaaten der EU, EU-Infothek vom 27. November 2012 (zugleich in: Hummer, W. Die Europäische Union – das unbekannte Wesen, Bd. 2 (2014), S. 403 ff.); Hummer, W. Ist der Verkauf von Staatsbürgerschaften an Drittstaater durch EU-Mitgliedstaaten zulässig?, EU-Infothek vom 3. Dezember 2012 (zugleich in: Hummer, W. Die Europäische Union – das unbekannte Wesen, Bd. 2 (2014), S. 709 ff.).

[2] Bulgarien verkauft EU-Pässe: Union ist machtlos!; https://www.krone.at/1848379.

[3] Whistleblower’s dismissal illegal, Bulgarian court rules; https://www.euractiv.com/section/politics/short_news/whistleblowers-dismissal-illega…;

[4] Lutz, M. – Schiltz, C. B. Rumänien wird zum Einfallstor in die EU, Die WELT vom 9. Januar 2014; https://www.welt.de/123677197.

[5] Hummer, Ist der Verkauf von Staatsbürgerschaften an Drittstaater durch EU-Mitgliedstaaten zulässig? (Fn. 1), S. 709 f.

[6] Edelhoff, J. Goldene Pässe: EU-Verfahren gegen Zypern, vom 20. 10. 2020

[7] Vgl. Kitzler, J.-C. Die Männer hinter dem Mord an Daphne, Weltzeit Archiv vom 24. Februar 2020; https://www.deutschlandfunkkultur.de/korruption-in-malta-die-maenner-hinter-dem-mord-an-daphne.979.de.html?dram:article_id=470982

[8] Der Passhandel und der Mord von Malta, Das Erste.ndr vom 19. 4. 2018.

[9]  Bensch, K. Zwielichtiger Handel mit EU-Pässen, tagesschau.de vom 10. 10. 2018; vgl.  auch Edelhoff, J. – Salewski, C. Die Passhändler, Das Erste, ndr vom 23. 11.2017.

[10] Vgl. dazu Hummer, W. Von der amerikanischen „Subprime-Crisis (2007) zum permanenten „Europäischen Stabilitätsmechanismus“ (2013 ff.), in: Hummer, W. (Hrsg.), Die Finanzkrise aus internationaler und österreichischer Sicht – Vom Rettungspaket für Griechenland zum permanenten Rettungsschirm für den Euro-Raum (2011), S. 162 ff.

[11] Al Jazeera Investigative Unit, Exclusive: Cyprus sold passports to criminals and fugitives, vom 23. 8. 2020; The Cyprus Papers; https://interactive.aljazeera.com/aje/2020/cyprus-papers/index.html

[12] Fragwürdige Geschäfte mit „goldenen Pässen“: EU nimmt Zypern ins Visier, rnd vom 29. 9. 2020.

[13] Blauer Ozean, goldene Pässe, Wiener Zeitung vom 12. November 2020, S. 6.

[14] Die Regierung von Montenegro nahm am 22. November 2018 die „Decision on the criteria, method and procedure for selection of persons who may acquire montenegrin citizenship by admission for the purpose of implementation of special investment programs of special importance for the business and economic interests of Montenego“ an.

[15] Europäische Kommission, Pressemitteilung IP/19/526.

[16] EU leitet Verfahren gegen Zypern und Malta ein, ZEIT ONLINE vom 20. 10. 2020.

[17] Crisis cash in: Hungary offers citizenship for investment, RT News vom 31. 10. 2012.

[18] Vgl. Martini, M. Hungary’s controversial Golden Visa scheme: ins and outs, vom 29. März 2018; https://voices.transparency.org/hungarys-controversial-golden-visa-scheme-ins-and-o…

[19] Klein, B. – Buttkereit, C. – Bormann, T. Wie die EU gegen „Goldene Pässe“ vorgeht, Deutschlandfunk vom 12. November 2020.

[20] BGBl. 311/1985 idF BGBl. I 96/2019.

[21] Mindestens zehnjähriger (bei besonders gut integrierten Fremden gem. § 11a Abs. 6 StBG auf mindestens sechs Jahre verkürzt) rechtmäßiger und ununterbrochener Aufenthalt in Österreich, davon mindestens fünfjährige Niederlassung im Land.

[22] Hinreichend gesicherter Lebensunterhalt.

[23] Ausscheiden aus dem bisherigen Staatsverband.

[24] Hummer, Ist der Verkauf von Staatsbürgerschaften an Drittstaater durch EU-Mitgliedstaaten zulässig? (Fn. 1), S. 713.

[25] IGH, Liechtenstein v. Guatemala, Urteil vom 6. April 1955, ICJ Reports 1955, S. 4 ff.

[26] Europäisches Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit (SEV Nr. 166), vom 6. November 1997, Art. 2.

[27] EuGH, Rs. C-369/90, Micheletti, Slg. 1992, I-4239 ff. (ECLI:EU:C:1992:295).

[28] Vgl. EuGH, Rs. C-135/08, Rottmann/Freistaat Bayern, Slg. 2010, I-1449 ff. (ECLI:EU:C:2010:104); vgl. Hummer/Vedder/Lorenzmeier, Europarecht in Fällen, 7. Aufl. (2020), S. 455 ff.

[29] Vgl. dazu die Bestimmungen des Art. 20 Abs. 2 sowie der Art. 21 bis 24 AEUV; Hummer, Einbürgerung in den Mitgliedstaaten der EU (Fn. 1), S. 404.

[30] P7_TA(2014)0038; 2013/2995(RSP).

[31] COM(2017)030 final; Kommission, Bericht über die Unionsbürgerschaft 2017 (2017), S. 15.

[32] COM(2019)12 final.­

[33] In einem Schengen-Raum mit kontrollfreien Binnengrenzen ist es besonders wichtig, sicherzustellen, dass die Sicherheitskontrollen lückenlos angewendet werden, beispielsweise durch zentralisierte Informationssysteme, wie das Schengener Informationssystem (SIS), das Visa-Informationssystem (VIS), das Fingerabdruck-Identifizierungssystem (Eurodac), das neue Einreise-/Ausreisesystem (EES) sowie das Europäische Reiseinformations- und -genehmigungssystem (ETIAS). Die Mitgliedstaten müssen dafür sorgen, dass die Regelungen für Investoren keine Umgehung dieser Sicherheitskontrollen ermöglichen; vgl. Europäische Kommission – Factsheet, MEMO/19/527, S. 3.

[34] Siehe zB Richtlinie über die Familienzusammenführung (2003/86(EG); Richtlinie über langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige (2003/109/EG); Richtlinie über die Blaue Karte EU für hochqualifizierte Arbeitskräfte (2009/50/EG); Richtlinie über Saisonarbeitnehmer (2014/36/EU); Richtlinie über unternehmensinterne Transfers (2014/66/EU); Richtlinie über Forschungs- und Studienaktivitäten, Praktika, Freiwilligendienste, Schüleraustauschprogramme oder Bildungsvorhaben und Ausübung einer Au-pair-Tätigkeit (EU(2016/801) uam; vgl. COM(2019)12 final, S. 9.

[35] „Goldene Pässe“: Kommission leitet Vertragsverletzungsverfahren gegen Zypern und Malta ein, vom 20. Oktober 2020; https://ec.europa.eu/germany/news/20201020-goldene-paesse­_de

[36] P9_TA(2020)0204; 2020/2686(RSP)).­

[37] Entschließung des Europäischen Parlaments vom 26. März 2019 zu Finanzkriminalität, Steuerhinterziehung und Steuervermeidung (2018/2121(INI)), Punkt 182 ff. (195); P8_TA(2019)0240.

[38] Punkt 31.

[39] Europäische Kommission, Pressemitteilung IP/20/1925.

[40] Nielsen, N. „Golden Passports“: Malta takes 67 days to respond to EU, EU-OBSERVER vom 24. November 2020; https://euobserver.com/justice/150162?utm_source=euobs&utm_medium=email

[41] Vgl. Klein/Buttkereit/Bormann, Wie die EU gegen „Goldene Pässe“ vorgeht (Fn. 19), S. 8.

[42] Vgl. Hummer, W. Nach Polen steht nun auch Ungarn am rechtstaatlichen Pranger, EU-Infothek vom 2. Oktober 2018, S. 1 ff.

[43] Vgl. Hummer, W. Ein Europa „mehrerer Geschwindigkeiten“. Annäherung an ein unbestimmtes integrationspolitisches Konzept, Coudenhove-Kalergi Paneuropa-Bewegung, Europäischer Brief vom 5. April 2017.

[44] Baudenbacher, C. „Goldene Pässe“ – fragwürdiger Aktionismus der EU-Kommission, NZZ vom 4. Dezember 2020, S. 14.