Ist der Verkauf von Staatsbürgerschaften an Drittstaater durch EU-Mitgliedstaaten zulässig?

Die Finanzkrise treibt seltsame Blüten. Jetzt scheint auch der Kauf von Staatsbürgerschaften zur Sanierung von Budgetdefiziten in den Mitgliedstaaten der EU Schule zu machen. Nach einigen früheren Versuchen in Ungarn und Zypern erklärt nunmehr Malta ganz offiziell, dass es zur Sanierung seiner Finanzen begüterten Drittstaatsangehörigen seine Staatsbürgerschaft um 650.000 Euro anbietet.

[[image1]]Dabei stellt sich die Frage, ob das unionsrechtlich überhaupt zulässig ist, verfügt der auf diese Weise eingebürgerte Drittstaater doch sofort über alle unionsbürgerrechtlichen Begünstigungen und kann sich auch im Schengenraum frei bewegen.

Das maltesische „Individual Investor Programme“

Malta wurde am 21. September 1964 ein unabhängiger Staat, nachdem es bis dahin eine britische Kronkolonie gewesen war. Als kleine, südlich von Sizilien im Mittelmeer gelegene Insel, verfügt Malta über ein Staatsgebiet von 315,6 km² und über eine Bevölkerung von 419.000 Personen. Malta trat am 1. Mai 2004 der EU bei[1]) und ist Mitglied des Schengen-Raumes. Malta hat auch ein Abkommen über Visafreiheit mit den USA abgeschlossen.

Nachdem im Oktober dieses Jahres eine politische Einigung erzielt werden konnte, verabschiedete das maltesische Parlament am 12. November eine Zusatzbestimmung zum maltesischen Staatsbürgerschafts-Gesetz[2]) – in der Citizenship bill als „Individual Investor Programme“ (IIP) bezeichnet – die nach Aussage von Ministerpräsident Joseph Muscat die Möglichkeit eröffnen soll, dass situierte Angehörige von Drittstaaten außerhalb der EU (vor allem aus Russland und China) die Möglichkeit bekommen, um 650.000 Euro (= 875.000 US-$ bzw 546.000 Pfund Sterling) die Staatsangehörigkeit von Malta zu erwerben. Dieser Betrag ist an einen unabhängig verwalteten „Nationalen Entwicklungsfonds“ abzuführen.

Für die Familienangehörigen eines solchen „high value individual“, nämlich die Ehefrau und die minderjährigen Kinder, wären noch zusätzlich 25.000 Euro (= 33.600 US-$) je Person zu zahlen. Großjährige und unverheiratete Kinder zwischen 18 und 25 Jahren sowie unterhaltsberechtigte Eltern können sich parallel dazu die maltesische Staatsbürgerschaft um je 50.000 Euro „erkaufen“.[3]) Dazu kommen aber noch Gebühren für „due diligence“ in folgender Höhe: 7.500 Euro für den Hauptbewerber um die maltesische Staatsbürgerschaft, 5.000 Euro für dessen Ehefrau, großjährige Kinder und Eltern sowie 3.000 Euro für Kinder zwischen 13 und 18 Jahren.[4])

Premierminister Muscat schätzte in diesem Zusammenhang, dass Malta im ersten Jahr dieser neuen Regelung durch den Verkauf von bereits angemeldeten 45 Staatsbürgerschaften etwa 30 Mio. Euro einnehmen wird. Das mit der Implementierung des „Individual Investor Programme“ betraute Unternehmen Henley & Partners, mit Sitz auf der britischen Kanalinsel Jersey, rechnet für die kommenden Jahre mit jährlichen 200 bis 300 Bewerbungen, deren Gebühren einen namhaften Betrag für die Konsolidierung des maltesischen Staatshaushalts ergeben würden. Im Laufe des Monats November soll es in diesem Zusammenhang zu ersten Pilot-Verfahren kommen.

Der Zürcher Rechtsanwalt Christian Kälin, Teilhaber des Unternehmens Henley & Partners, der sich in einer Ausschreibung gegen zwei weitere Mitbewerber durchgesetzt hat, bietet im Auftrag Maltas weltweit den Ankauf von maltesischen Staatsbürgerschaften exklusiv an. Süffisant merkt er zu diesem „Geschäft“ an, dass es seine Bestimmung sei, „einfache Staatsbürger in Weltbürger zu verwandeln“, indem er ihnen den Erwerb mehrerer Staatsbürgerschaften ermöglicht.[5])     

Neben einigen Befürwortern,[6]) stieß das „Individual Investor Programme“ Maltas aber eher auf Ablehnung. So kritisierte die oppositionelle Nationalist Party, unter ihrem Führer Simon Busutil, diese Regelung scharf und merkte dazu kritisch an, dass solche Bewerber um die maltesische Staatsangehörigkeit weder dazu gezwungen sind, ihren Wohnsitz in Malta aufzuschlagen, noch dazu angehalten werden, auf der Insel entsprechende Investitionen vorzunehmen,[7]) um zumindest den Anschein zu erwecken, zu diesem Staat eine echte soziale Nahebeziehung, einen sogenannten „genuine link“, etabliert zu haben, wie dies noch vom Internationalen Gerichtshof (IGH) in seinem richtungsweisenden Judikat im sogenannten Nottebohm-Fall (1955) gefordert wurde.[8]) Andere Politiker wiederum wiesen auf den enormen Gesichtsverlust Maltas hin, falls es tatsächlich zu einem großflächigen Verkauf der maltesischen Staatsbürgerschaft ohne irgend ein Aufenthalts- oder Wohnsitzerfordernis in Malta kommen würde.[9])  

Des Weiteren sei dieser Prozess extrem intransparent und die Begünstigten würden nicht öffentlich bekannt gemacht. In einer von der maltesischen Tageszeitung MaltaToday veranstalteten Befragung erklärten sich lediglich 26% der Interviewten mit dieser Art der Verleihung der maltesischen Staatsbürgerschaft für einverstanden, während 53% strikt dagegen waren. Der Rest von 21 % war unentschlossen.[10])

Da Malta aber nicht nur Mitglied der EU, sondern auch des Schengenraums ist, begründet die Verleihung der maltesischen Staatsangehörigkeit an einen Drittstaater nicht nur alle Rechte, die einem Unionsbürger gemäß der Artikel 21 bis 24 AEUV zustehen – wie das Recht auf freie Mobilität sowie Aufenthalt in allen Mitgliedstaaten, das aktive und passive Wahlrecht zum Europäischen Parlament und zu den Kommunalwahlen, das Recht auf diplomatischen und konsularischen Schutz in Drittstaaten, in denen der eigene Heimatstaat nicht vertreten ist, das Petitionsrecht, das Recht, sich an den Europäischen Bürgerbeauftragten zu wenden sowie das Recht auf Gebrauch der eigenen Sprache im Amtsverkehr mit den EU-Organen und Dienststellen – sondern verleiht diesem auch die speziellen Mobilitätsbegünstigungen innerhalb des Schengen-Binnenraums.    

Vorläuferregelungen in anderen Mitgliedstaaten der EU

Das gegenständliche „Individual Investor Programme“ (IIP) zum käuflichen Erwerb maltesischer Staatsbürgerschaften ist mit dem zypriotischen Programm „Staatsbürgerschaft durch Investition“ („Citizenship by investment scheme“) nahe verwandt, geht aber über dieses noch hinaus. 2011 führte Zypern ein „Citizenship-by-Investment-Program“ ein, das ausländischen Investoren für den Fall einer Investition in Zypern in Höhe von 10 Mio. Euro den automatischen Erwerb der Staatsbürgerschaft sicherte, in der Folge aber eine Reihe von Modifikationen erfuhr.

Am 24. Mai 2013 verkündete der zypriotische Präsident Nicos Anastasiades den Beschluss seiner Regierung, dass Zypern allen Ausländern, die mindestens 3 Mio. Euro durch die Zeichnung zypriotischer Staatsanleihen im Zuge der „bail-out“-Übereinkunft verloren hatten, den Erwerb der zypriotischen Staatsbürgerschaft anbiete.[11])

Aber auch der EU-Mitgliedstaat Ungarn versucht, durch den Verkauf seiner Staatsbürgerschaft die leeren Staatskassen zu füllen. Immerhin beträgt seine Verschuldung 78% der jährlichen Wirtschaftsleistung, womit Ungarn der höchstverschuldete Staat Mittel- und Osteuropas ist.[12]) Ungarn bietet jedem Drittstaater im Gegenzug gegen den Ankauf von speziellen Staatsanleihen in Höhe von 250.000 Euro seine Staatsbürgerschaft an und wirbt zugleich um eine Wohnsitznahme in Ungarn – es möchte nämlich damit die Institution einer „investor residency“ in Ungarn fördern. Zielgruppe sind dabei vor allem reiche Asiaten, mit Vorzug Chinesen.

In einem weiteren EU-Mitgliedstaat, nämlich Lettland, existiert wiederum ein großer Schwarzmarkt für den An- und Verkauf von lettischen Pässen, von denen jährlich ca. 12.000 bis 15.000 (!) als verloren bzw. gestohlen gemeldet werden.[13]) Bedenkt man, dass die Gesamtbevölkerung Lettlands lediglich 2,2 Mio. Personen beträgt, so wird einem die Dimension dieser betrügerischen Schwarzmarktmanipulation mit lettischen Pässen richtig bewusst. Dabei werden die Pässe um den Betrag von 150 bis 200 Lati (= 250 bis 350 US-$) verkauft, während die Beschaffung eines Ersatzdokuments lediglich 50 Lati kostet. Der Drittstaater, der den lettischen Pass dann endgültig erwirbt, hat dafür allerdings zwischen 600 und 2.000 Lati auszulegen.

Aber auch in anderen EU-Mitgliedstaaten kommt es des Öfteren zu einem „erleichterten“ Erwerb von Staatsbürgerschaften für Drittstaater, wie zB in Rumänien, wo bereits eine große Zahl von Moldawiern mit  rumänischen Pässen versehen wurde.

Modellfall Österreich?

Auch Österreich wird diesbezüglich sowohl in inländischen[14]) als auch in ausländischen[15]) Medien als der bisher einzige EU-Staat, in dem man die Staatsbürgerschaft durch eine substantielle Investition in die heimische Wirtschaft erwerben konnte, kritisch zitiert.[16]) Unter dem „Staatsbürgerschaft durch Investitionen“-Programm konnte Drittstaatern bei einem Mindestzuschuss von 3 Mio. Euro zu einem öffentlichen Projekt oder zu einem privaten Projekt von öffentlichem Interesse die Staatsbürgerschaft erleichtert verliehen werden, ebenso wie bei einer allgemeinen Mindestinvestition von 10 Mio. Euro in irgend ein österreichisches Projekt. Als Beispiel wird dabei der saudiarabische Milliardär Al Jaber angeführt, der für den Kauf zweier Ringstraßenhotels und einer Großinvestition in ein Tourismus-College mit der österreichischen Staatsbürgerschaft „belohnt“ wurde. Aber auch die frühere einschlägige Praxis im Bundesland Kärnten wurde kritisch betrachtet und kommentiert.

Die inkriminierte (Verfassungs-)Bestimmung im Österreichischen Staatsbürgerschaftsgesetz (StBG) 1985[17]), die eine erleichterte Verleihung der Staatsbürgerschaft an Drittstaater „im Interesse der Republik“ vorsieht (§ 10 Absatz 6) lautet diesbezüglich: „Die Voraussetzungen des Absatzes 1 Ziffer 1[18]) und 7[19]) sowie des Absatzes 3[20]) entfallen, wenn die Bundesregierung bestätigt, dass die Verleihung der Staatsbürgerschaft wegen der vom Fremden bereits erbrachten und von ihm noch zu erwartenden außerordentlichen Leistungen im besonderen Interesse der Republik liegt“. Das „besondere Interesse der Republik“ muss dabei durch einen einstimmigen Beschluss der österreichischen Bundesregierung dokumentiert werden. Dies traf, neben dem bereits vorstehend genannten Al Jaber,  zB für Operndiva Anna Netrebko, den Milliardär Frank Stronach und den russischen Oligarchen Oleg Deripaska zu. In manchen Jahren soll es auf diese Weise bis zu 40 Einbürgerungen gekommen sein.[21])      

Völkerrechtliche und unionsrechtliche Aspekte der Verleihung von Staatsbürgerschaften

Untersucht man sowohl die völkerrechtlichen als auch die unionsrechtlichen Aspekte eines (reinen) Ankaufs einer Staatsangehörigkeit eines Staates durch einen Drittstaater, ohne dass dieser irgend eine Nahebeziehung zu diesem Staat hat bzw haben muss, so ist Folgendes festzuhalten. Im Völkerrecht ist es an sich allein Sache des jeweiligen Staates, die Anknüpfungspunkte für die Verleihung seiner Staatsangehörigkeit zu bestimmen. Dabei wird aber grundsätzlich ein effektives Naheverhältnis (“genuine link“) zwischen dem Staat und der betreffenden Person gefordert, so wie dies der Internationale Gerichtshof (IGH) in seinem „leading case“ Nottebohm[22]) im Jahre 1955 zum Ausdruck gebracht hatte. Dieses Kriterium einer echten sozialen Nahebeziehung macht vor allem, wie im Falle Nottebohm, beim diplomatischen Schutzrecht sowie bei Doppelstaatern Sinn – da hier ein besonderes Treueverhältnis zum Heimatstaat zum Ausdruck kommen soll – ist aber sonst in der einschlägigen völkerrechtlichen Literatur nicht unbestritten. Trotzdem wird man zurecht davon ausgehen können, dass eine gewisse Eingliederung in das Staatselement „Staatsvolk“ von einem Drittstaater zu verlangen ist, was bei einem bloßen Ankauf der Staatsangehörigkeit ohne jedwede weitere Bindung zum betreffenden Staat eben nicht der Fall ist. 

Was wiederum die unionsrechtliche Komponente betrifft, so ist die Zuständigkeit der Verleihung bzw. des Entzugs der Staatsangehörigkeit einer Person im Rahmen der vertikalen Kompetenzverteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten bei letzteren verblieben. Ganz in diesem Sinne wies ein Sprecher der Europäischen Kommission, Michele Cercone, in diesem Zusammenhang auch darauf hin, dass es den einzelnen Mitgliedstaaten der EU „völlig freistehe, wie sie mit der Verleihung ihrer Staatsbürgerschaften umgingen“.[23]) Mit anderen Worten heißt das, dass die Kommission gegen die Praxis Maltas, seine Staatsbürgerschaft an jeden dritten Meistbietenden zu verkaufen, nicht vorgehen kann und auch nicht will.

Die einzige Verpflichtung, die Mitgliedstaaten unionsrechtlich trifft, ist der Umstand, dass diese untereinander die jeweiligen Anerkennungen der Staatsangehörigkeit durch die anderen Mitgliedstaaten zu beachten haben und diese auch nicht durch zusätzliche Voraussetzungen beschränken dürfen.[24])

Wie eng aber der Zusammenhang zwischen der Staatsbürgerschaft eines Mitgliedstaates der EU und der damit verbundenen Unionsbürgerschaft ist, geht sehr anschaulich aus der Rechtssache Rottmann hervor, die vom EuGH im März 2010 entschieden wurde.[25]) Dabei ging es um die Frage der Rechtsfolgen des Verlustes der Staatsbürgerschaft eines Unionsbürgers im Hinblick auf dessen Unionsbürgerschaft. Verliert ein Unionsbürger nämlich die Staatsbürgerschaft eines der 28 EU-Mitgliedstaaten – zB durch die freiwillige Annahme der Staatsbürgerschaft eines Drittstaates oder die erzwungene Rücknahme einer erschlichenen Einbürgerung, wie eben im Falle Rottmann – dann  geht an sich zugleich auch seine Unionsbürgerschaft verloren, da diese ja den aufrechten Bestand einer nationalen Staatsangehörigkeit eines der 28 EU-Mitgliedstaaten voraussetzt.[26]) Im Falle des Entzugs der erschlichenen deutschen Staatsangehörigkeit Rottmanns wurde dieser dadurch nicht nur apatrid, dh staatenlos, sondern büßte auch gleichzeitig seine Unionsbürgerschaft ein.

Obwohl Angelegenheiten der Staatsangehörigkeit in die mitgliedstaatliche Zuständigkeit fallen, stellte der EuGH anlassbezogen fest, dass die Mitgliedstaaten dabei aber das Unionsrecht zu beachten haben, da ja die Staatsangehörigkeit automatisch mit der Unionsbürgerschaft verbunden sei. Dementsprechend hätte bei der Aberkennung der deutschen Staatsangehörigkeit bei Rottmann der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet werden müssen, aufgrund dessen Rottmann vor dem definitiven Entzug seiner deutschen Staatsbürgerschaft eine angemessene Frist hätte eingeräumt werden müssen, innerhalb derer er hätte versuchen können, die Staatsangehörigkeit seines Herkunftslandes – in diesem Fall Österreichs – wiederzuerlangen.[27])

Fazit

Die Beantwortung der eingangs gestellten Fragestellung, ob der bloße „Verkauf“ von Staatsbürgerschaften an Drittstaater durch EU-Mitgliedstaten zulässig ist oder nicht, ergibt ein differenziertes Bild. Obwohl die Verleihung der Staatsbürgerschaft völkerrechtlich in der alleinigen Kompetenz der Mitgliedstaaten liegt, wird im Gefolge der Nottebohm-Judikatur des IGH dafür grundsätzlich eine echte soziale Nahebeziehung („genuine link“) gefordert. Unionsrechtlich wiederum besteht die alleinige Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die jeweilige Anerkennung der Staatsangehörigkeit durch einen anderen Mitgliedstaat zu beachten und nicht durch zusätzliche Voraussetzungen zu beschränken.

Dass eine forcierte Einbürgerung von Drittstaatern aufgrund des bloßen Ankaufs einer mitgliedstaatlichen Staatsbürgerschaft à la longue aber nicht nur negative Auswirkungen auf die politische Kultur in den jeweiligen Mitgliedstaaten sondern auch auf die Ausübung der damit gleichzeitig erworbenen Unionsbürgerschaft haben wird, steht wohl außer Frage– vom negativen demokratiepolitischen Aspekt ganz zu schweigen.

Auf einen weiteren negativen Umstand des Verkaufs von mitgliedstaatlichen Pässen sei in diesem Zusammenhang nur kurz hingewiesen. Neue Staatsbürgerschaften ermöglichen natürlich auch weitere Steuerfluchten. So gaben im Jahr 2011 insgesamt 1.780 US-Staatsbürger freiwillig ihren Pass ab – das sind sieben Mal so viele wie noch im Jahr 2008 – um sich dem Zugriff des Internal Revenue Service (IRS), der Steuerbehörde des Landes, zu entziehen. Aus der Steuerflucht durch Erlangung einer dritten Staatsbürgerschaft ist damit ein lukrativer Geschäftszweig geworden.[28])