Kann das „illiberale“ Ungarn unter Viktor Orbán daran gehindert werden, am 1. Juli 2024 den Vorsitz im Rat, die sog. „Präsidentschaft“, zu übernehmen?
Europäisches Parlament will ungarische Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2024 verhindern

Einführung

Die Anfeindungen des ungarischen Regierungschefs Viktor Orbán gegen die Europäische Union (EU) nehmen neuerdings wieder zu und werden immer aggressiver. So verglich Orbán – am 67. Jahrestag des antisowjetischen Aufstands in Ungarn – am 23. Oktober 2023 die Mitgliedschaft seines Landes in der EU mit der vier Jahrzehnte dauernden sowjetischen Besatzung Ungarns und beschuldigt die EU, „Ungarn seiner Identität berauben und ihm ein Modell der liberalen Demokratie aufzwingen zu wollen, das die Bürgerinnen und Bürger keineswegs haben wollen“.[1] Am 5. Dezember 2023 legte er noch ein Schäuflein nach und drohte in einem Schreiben an EU-Ratspräsident Charles Michel, am Treffen der europäischen Staats- und Regierungschefs am 14./15. Dezember 2023 in Brüssel sein Veto sowohl gegen die Eröffnung der Beitrittsverhandlungen mit der Ukraine, als auch gegen eine Erhöhung des Unionshaushalts bis einschließlich 2027 um 66 Mrd. Euro – um damit die Ukraine mit weiteren 50 Mrd. Euro unterstützen zu können – sowie gegen eine dauerhafte Finanzierung der Militärhilfe für die ukrainischen Streitkräfte, einzulegen.[2]

Diese außergewöhnlichen Anschuldigungen sind aber nur der aktuelle Höhepunkt der fortwährenden demokratiepolitischen und rechtsstaatlichen Verfehlungen Ungarns, die bereits zur Einleitung des sog. „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV und des „Konditionalitäts-Mechanismus für die Rechtsstaatlichkeit“ iSd Konditionalitäts-Verordnung 2020/2092[3] gegen Ungarn geführt haben. Daneben ist Ungarn auch vielfach in Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV vom Gerichtshof verurteilt worden[4]. Laut einem Bericht der unabhängigen Forschungseinrichtung „Freedom House“ hat sich der „demokratische Wert“ Ungarns im letzten Jahr stärker verschlechtert, als der eines jeden anderen Landes in Europa, mit Ausnahme Russlands. Der Bericht stellt fest, dass Ungarn nur mehr zu 43% als demokratisch bezeichnet werden kann, verglichen mit 45% ein Jahr zuvor.[5]

Angesichts der anhaltenden Verstöße gegen die Demokratie und die Rechtstaatlichkeit, stellt sich daher gegenwärtig – in vorausschauender Sicht – die grundlegende Frage, ob Ungarn unter diesen Voraussetzungen überhaupt in der Lage ist, den für die zweite Hälfte des Jahres 2024 vorgesehenen Vorsitz im Rat, die sog. „Rats-Präsidentschaft“ iSv Art. 16 Abs. 9 EUV, ordnungsgemäß zu übernehmen. Da für die Lösung dieser Frage keine exakten juristischen Vorgaben in den Verträgen existieren, handelt es sich dabei um eine außerordentlich komplexe Fragestellung, die das Europäische Parlament mit seiner „Entschließung zu der Missachtung der Rechtstaatlichkeit und der Grundrechte in Ungarn und eingefrorenen EU-Geldern“[6] vom 1. Juni 2023 zuletzt angestoßen hat. Es stellt dabei in Frage, wie Ungarn – da es das Unionsrecht und die Werte der EU nicht einhält und den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit iSv Art. 4 Abs. 3 EUV nicht wahrt – die wichtigen Aufgaben des Ratsvorsitzes im zweiten Halbjahr 2024 glaubwürdig wahrnehmen kann. Es fordert daher den Rat auf, so bald wie möglich eine angemessene Lösung zu finden und weist darauf hin, dass es geeignete Maßnahmen ergreifen könnte, falls keine solche Lösung gefunden wird.

Da der Rat diesbezüglich bisher aber untätig geblieben ist, liegt gegenwärtig keine offizielle Meinung zu dieser Frage vor und auch die Stellungnahmen dazu aus dem wissenschaftlichen Bereich halten sich in engen Grenzen. Aus diesem Anlass soll nachstehend versucht werden, dieser komplexen Fragestellung nachzugehen und alle denkmöglichen Alternativen zur Bewältigung dieser erstmals aufgetauchten Fragestellung kurz aufzuzeigen.

Zunächst muss allerdings ein Blick auf Ungarn als Adressat des „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV sowie des neuen „EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ geworfen werden, ebenso wie auch auf den „Rechtsstaats-Konditionalitäts-Mechanismus“ iSd Verordnung 2020/2092 des Rates[7]. Erst danach kann auf die Probleme der Vorsitzführung im Rat und die offenen Fragen der „Trio-Präsidentschaften“ eingegangen werden.          

Ungarn als Adressat des „Frühwarnsystems“ iSv Art. 7 Abs. 1 EUV

Zum Schutz vor schwerwiegenden Verletzungen der in Art. 2 EUV genannten grundlegenden Werte durch einzelne Mitgliedstaaten der EU wurde erstmals durch den Vertrag von Amsterdam (1997) ein eigenes Sanktionsverfahren (Art. 7 EUV) in die EU eingeführt. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Nizza (2001) am 1. Februar 2003 wurde – in Umsetzung der Erkenntnisse der im Jahr 2000 gegen Österreich ansatzlos verhängten „Sanktionen der 14“, die kein vorgelagertes „Güteverfahren“ enthielten[8] – diesem „Sanktionsverfahren“ durch einen neuen Abs. 1 ein spezielles „Frühwarnsystem“ vorangestellt. Damit umfasst Art. 7 EUV nunmehr einen dreiphasigen Mechanismus: An die Einleitung eines „Frühwarnmechanismus“ kann sich in der Folge ein „Sanktionsmechanismus“ anschließen, der bis zur Aussetzung bestimmter Rechte, einschließlich der (Stimm-)Rechte im Rat, führen kann. Damit kann es zwar zu keinem Ausschluss eines Mitgliedstaates aus der EU[9], wohl aber zur Aussetzung von Mitgliedschaftsrechten (Stimmrechte etc.) desselben, kommen.

So sinnvoll und notwendig die Einführung dieses Sanktionsverfahrens auch war, so enthielt es doch für seine Anwendung extrem hohe Anforderungen für die jeweilige Beschlussfassung, die es letztlich inoperativ machten: So setzt die Einführung des „Frühwarnsystems“, neben der Feststellung der Mehrheit von vier Fünfteln der Mitglieder des Rates, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV verankerten Grundwerte durch einen Mitgliedstaat besteht, noch die Zustimmung des Europäischen Parlaments voraus (Art. 7 Abs. 1 EUV); in der Folge kann der Europäische Rat einstimmig feststellen, dass eine solche schwerwiegende und anhaltende Verletzung des Art. 2 EUV vorliegt (Art. 7 Abs. 2 EUV) und danach kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließen, bestimmte Rechte auszusetzen, die sich aus der Anwendung der Verträge auf den betroffenen Mitgliedstaat herleiten, einschließlich der Stimmrechte dieses Mitgliedsstaats im Rat (Art. 7 Abs. 3 EUV).

Diese Umgestaltung des bisherigen Sanktionsverfahrens des Art. 7 EUV veranlasste die Europäische Kommission, ihrerseits initiativ zu werden und vor allem den Präventionsmechanismus des „Frühwarnsystems“ näher zu präzisieren. Dementsprechend legte sie am 15. Oktober 2003 eine „Mitteilung zu Artikel 7 EUV – Wahrung und Förderung der Grundwerte der EU“[10] vor und zeigte sich dabei entschlossen, die neue Befugnis zur Einleitung des „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV „umfassend und im vollen Bewusstsein ihrer Verantwortung wahrzunehmen“. In der Folge konnte die Kommission dieses Versprechen aber nicht einlösen und blieb in den drei Rechtsstaatskrisen, die sich zwischen 2010 und 2012 in Frankreich,[11] Ungarn[12] und Rumänien[13] ereigneten, zwar nicht untätig, reagierte aber lediglich mit der Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV, nicht aber mit der des „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV.[14]

Am 11. März 2014 nahm die Kommission aber einen neuen Anlauf und konzipierte ein dreistufiges „Verfahren vor Anwendung von Artikel 7 EUV“ („pre-Article 7 procedure“)[15], das sie in der Folge unter der technischen Bezeichnung „Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“[16] vorlegte. Dieses Verfahren besteht aus einem eigenen Frühwarnmechanismus, der es der Kommission erlaubt, mit dem betreffenden Mitgliedstaat in einen Dialog einzutreten, um damit zu verhindern, dass sich die bei ihm aufgetretenen Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit ausweiten und diesen damit in die Nähe einer „schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung“ iSv Art. 7 EUV bringen. Die Funktion des neuen Verfahrens besteht daher darin, den Einsatz des Sanktionsverfahrens gem. Art. 7 EUV so lange als möglich hinauszuschieben.

Der neue „EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“

Der neue „EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ ist dreistufig ausgestaltet und sieht folgende Vorgangsweise vor:

Erste Stufe – Bewertung durch die Kommission: Zunächst analysiert die Kommission sämtliche relevanten Daten, um danach zu beurteilen, ob in einem Mitgliedstaat eindeutige Anzeichen für eine systembedingte Gefahr für die Rechtsstaatlichkeit bestehen. Dabei berücksichtigt sie die Expertisen der EU-Grundrechte-Agentur in Wien sowie der im Schoß des Europarates eingerichteten „Europäischen Kommission für Demokratie durch Recht“ (sog. „Venedig-Kommission“). Liegen gravide Verdachtsmomente vor, dann tritt die Kommission mit der Regierung dieses Staates in einen Dialog ein, wobei sie ihre Bedenken in einer „Stellungnahme zur Rechtsstaatlichkeit“ formuliert. 

Zweite Stufe – Empfehlung der Kommission: Kann im Rahmen dieses Dialogs das Rechtsstaatlichkeitsproblem nicht zufriedenstellend gelöst werden, dann richtet die Kommission eine „Rechtsstaatlichkeitsempfehlung“ an den Mitgliedstaat, die sie anschließend auch veröffentlicht.

Dritte Stufe – Follow-up zur Empfehlung der Kommission: Werden bis zum Ablauf der gesetzten Frist keine zufriedenstellenden Maßnahmen getroffen, so kann die Kommission einen der in Art. 7 EUV vorgesehenen Sanktionsmechanismen einleiten.

Das neue Verfahren beruht dabei auf folgenden drei grundlegenden Prinzipien:

a) Es wird nicht bei einzelnen Grundrechtsverletzungen eingesetzt, sondern es muss sich um ein „systemisches“ Versagen der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat handeln;

b) Die Voraussetzungen für die Einleitung des Verfahrens gelten für alle Mitgliedstaaten, ungeachtet deren Größe und politischen Einfluss;

c) Die Europäische Kommission, als Organ der Rechtsstaatlichkeitskontrolle in der EU, spielt in diesem Verfahren die zentrale Rolle.[17]

So notwendig und sinnvoll die Schaffung eines solchen neuen „EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ – angesichts der „Pattstellung“ in der Frage der Anwendung des Sanktionsverfahrens des Art. 7 Abs. 2 und 3 EUV – auch war, so begegnete dieser doch sehr rasch Bedenken im Rat, der sich dabei auch auf ein negatives Gutachten seines Juristischen Dienstes berufen konnte. In seinem Rechtsgutachten vom 27. Mai 2014[18] hatte der Juristische Dienst des Rates nämlich darauf hingewiesen, „dass die Verträge keine Rechtsgrundlage bieten, aufgrund derer die Organe befugt wären, einen neuen Aufsichtsmechanismus in Bezug auf die Achtung der Rechtsstaatlichkeit durch die Mitgliedstaaten, zusätzlich zu dem in Art. 7 EUV festgelegten Vorgehen, zu schaffen“. Des Weiteren führte der Juristische Dienst auch aus, dass – sollten die Mitgliedstaaten einen solchen Mechanismus aber außerhalb des Unionsrechts durch eine völkerrechtliche Vereinbarung einrichten – dadurch „die Union nicht in ihrer Möglichkeit eingeschränkt werden darf, ihre Befugnisse gemäß Artikel 7 EUV und gemäß den Artikeln 258, 259 und 260 AEUV auszuüben“.

In diesem Zusammenhang ging der Juristische Dienst von einer – allerdings fraglichen[19] – Überschreitung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung gem. Art. 5 Abs. 2 EUV aus und kritisiert die dabei stattgefundene „Kompetenzanmaßung“ der Kommission zur Erstellung des neuen „EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“. Damit gab er aber dem Rat einen (willkommenen) Anlass, die Initiative der Kommission zur Einrichtung eines neuen „Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ dilatorisch zu behandeln, auf Zeit zu spielen oder diese gar auf die lange Bank zu schieben.[20]

Offensichtlich war auch einer Reihe von Mitgliedstaaten ein damit verbundenes „Monitoring“ ihrer innenpolitischen Aktivitäten durch die Kommission „nicht ganz geheuer“, da sie darin eine Beeinträchtigung ihrer „nationalen Identität“ sahen, die im Grunde durch Art. 4 Abs. 2 EUV ja eigens geschützt ist.

Erstmalige Anwendung des neuen „EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ gegen Polen

Der neue „EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ wurde von der Kommission am 13. Jänner 2016 erstmals gegen Polen eingeleitet. Damit aktivierte die Kommission dieses neue Verfahren zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit gegen einen Mitgliedstaat, der ihres Erachtens die Grundwerte des Art. 2 EUV „systemisch“ verletzt hat. Der erste Vizepräsident der Kommission, Frans Timmermans, wurde von Präsident Jean-Claude Juncker beauftragt, die Verhandlungen mit Polen zu führen. Da sich Polen unnachgiebig zeigte, entschloss sich die Kommission am 1. Juni 2016 dazu, eine „Stellungnahme zur Lage der Rechtsstaatlichkeit in Polen“[21] abzugeben, auf die Polen aber nicht reagierte, sodass die Kommission am 27. Juli 2016 eine „Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit“[22] an Polen richtete, und damit die vorerwähnte zweite Stufe des „Rechtsstaatlichkeitsverfahrens“ einleitete. Da Polen auch darauf nur mit Beschimpfungen reagierte – es war sich offensichtlich der Unterstützung durch die drei Visegrád-Länder Slowakei, Tschechien und Ungarn sicher – endete die Anwendung des neuen Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips im Bereich seiner dritten Stufe am 21. Dezember 2017 mit der (vierten) „Rechtsstaatlichkeitsempfehlung“ der Kommission an Polen[23], in der alle inkriminierten Verstöße gegen das Rechtsstaatsprinzip detailliert aufgelistet wurden und Polen zur Behebung derselben ein Zeitraum von 2 Monaten nach Erhalt der Empfehlung eingeräumt wurde.

Damit stand die Kommission aber vor einem beinahe unlösbaren Dilemma: gibt sie nach, verliert sie ihre Glaubwürdigkeit als effektives Aufsichtsorgan im Falle „systemischer“ Fehlentwicklungen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat. Geht sie aber zur dritten Stufe des „EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ über und leitet konsequenterweise das Sanktionsverfahren des Art. 7 EUV ein, muss sie gewärtigen, dass sie die gem. Art. 7 Abs. 2 EUV notwendige einstimmige Feststellung des Europäischen Rates, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte vorliegt – die gem. Abs. 3 die Voraussetzung für die Einleitung von Sanktionen (Aussetzung des Stimmrechts uam) darstellt – nicht garantieren kann. So hat zB Ungarn bereits angekündigt, sich auf die Seite Polens zu stellen, und diesbezüglich seine Zustimmung zu verweigern.

Damit bleibt aber lediglich die Einleitung des „Frühwarnsystems“ des Art. 7 Abs. 1 EUV übrig, in dem es aber auch nur dann zu einer Feststellung des Rates, „dass eine eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte vorliegt“, kommen kann, wenn in ihm dafür eine Vier-Fünftel-Mehrheit (dh 22 von 27 Mitgliedstaaten) besteht, deren Erreichung ebenfalls mehr als fraglich ist.

Wohl eingedenk dieser Überlegung nahm Kommissar Frans Timmermans von der Einleitung der dritten Stufe des neuen EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips gegen Polen – nämlich der Überleitung in das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV[24] – Abstand und kündigte lediglich die Eröffnung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen Polen gem. Art. 258 AEUV für Ende März 2017 an.[25]

Trotz der vielen und zur Errichtung des von Viktor Orbán proklamierten „illiberal state“[26] systematisch erfolgten Verstöße gegen das Rechtsstaatlichkeitsprinzip in Ungarn hielt es die Kommission nicht für angezeigt, den am 13. Jänner 2016 erstmals gegen Polen eingeleiteten neuen „EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ auch gegen Ungarn zu eröffnen, geschweige denn, das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV anzurufen. Die Kommission begnügte sich mit der Einleitung von bloßen Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV, obwohl eindeutig ersichtlich war, dass die Verletzungen des Rechtsstaatsprinzips in Ungarn regelhaft und in „systemischer“ Weise erfolgten und daher gem. Art. 7 EUV sanktioniert werden könnten bzw. sollten.

Zwei Initiativen des Europäischen Parlaments zur Behebung der „Pattstellung“        

Aufgrund der mehrfachen Untätigkeit der Kommission wurde in der Folge das Europäische Parlament aktiv und legte mit seiner „Entschließung zur Lage in Ungarn“ vom 17. Mai 2017[27] seine inhaltlich bisher weitestgehende Entschließung vor, in der es „den Fall Ungarns als Bewährungsprobe erachtet, bei der die EU unter Beweis stellen muss, dass sie willens und in der Lage ist, darauf zu reagieren, dass ein Mitgliedstaat ihre Grundwerte gefährdet und verletzt“. Die Entschließung wurde mit 393 Ja- und 221 Nein-Stimmen, bei 64 Enthaltungen, verabschiedet.

Inhaltlich bedauert das Europäische Parlament in seiner Entschließung vor allem, dass die Kommission auf die in seinen früheren Entschließungen vom 10. Juni 2015 und vom 16. Dezember 2015 zur Lage in Ungarn dargelegten Aufforderung, den „EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ zu aktivieren, nicht reagiert hat. Es vertritt daher die Auffassung, „dass angesichts der aktuellen Situation in Ungarn die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte besteht und daher das Verfahren nach Artikel 7 Abs. 1 EUV eingeleitet werden muss“. Daher beauftragte das Europäische Parlament den „Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres“ (LIBE) – unter der Federführung der niederländischen Grünen-Abg. Judith Sargentini – dieses Verfahren einzuleiten sowie einen Sonderbericht im Hinblick darauf auszuarbeiten, im Plenum des Parlaments über einen begründeten Vorschlag, mit dem der Rat aufgefordert wird, Maßnahmen nach Artikel 7 Abs. 1 EUV zu treffen, abzustimmen.

Damit wird erstmals in der Geschichte der EU formell auf das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV verwiesen, das dem „Sanktionssystem“ der Absätze 2 und 3 EUV vorangestellt ist und das expressis verbis vorsieht, dass auf begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Europäischen Kommission, der Rat – mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments – feststellen kann, dass „die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat besteht“. Der Rat hört, bevor er eine solche Feststellung trifft, den betroffenen Mitgliedstaat und kann Empfehlungen an ihn richten.[28]

Aufgrund der weiteren Untätigkeit der Organe der EU war es neuerlich das Europäische Parlament, das auf die mehrfache Verletzung der Grundwerte des Art. 2 EUV hingewiesen hat. So nahm es am 1. Juni 2023 – mit der großen Mehrheit von 442 Pro-, 144 Kontrastimmen, bei 33 Enthaltungen – eine „Entschließung zu der Missachtung der Rechtsstaatlichkeit und der Grundrechte in Ungarn und eingefrorenen EU-Geldern“[29] an, in der es unter Punkt 11 „infrage stellt, wie Ungarn – da es das EU-Recht und die in Artikel 2 EUV verankerten Werte nicht einhält und den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nicht wahrt – diese Aufgabe im Jahr 2024 glaubwürdig wahrnehmen kann; fordert den Rat auf, sobald wie möglich eine angemessene Lösung zu finden; weist darauf hin, dass das Parlament geeignete Maßnahmen ergreifen könnte, wenn keine solche Lösung gefunden wird“.

In diesem Zusammenhang erklärte die ständige Berichterstatterin des Europäischen Parlaments für Ungarn, Gwendoline Delbos-Corfield (Greens/EFA, FR), folgendes: „Einmal mehr bringt das Europäische Parlament einhellig seine tiefe Besorgnis über die Verschlechterung der rechtsstaatlichen Situation in Ungarn zum Ausdruck (…) Es ist an der Zeit, dass der Rat in Frage stellt, ob ein Mitgliedstaat, der sich im Verfahren nach Artikel 7 befindet, glaubwürdig die Aufgabe des EU-Ratsvorsitzes wahrnehmen kann“.[30]

Ungarn als Adressat des „Konditionalitäts-Mechanismus für die Rechtsstaatlichkeit“

Ungarn ist aber auch Adressat der Verordnung (EU, Euratom) 2020/2092 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2020 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union[31], die sich gegen Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit richtet, die die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen. Dabei handelt es sich grundsätzlich um ein Instrument zum Schutz des Haushalts der Union und nicht um ein Instrument, mit dem ein Mitgliedstaat zur Einhaltung der Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit verpflichtet wird. Dementsprechend hat der Gerichtshof auch bestätigt, dass es sich bei der Konditionalität des Haushalts um ein unabhängiges und anderes Verfahren als das Verfahren gem. Art. 7 EUV handelt. Das Ziel der „Konditionalitätsregelung“ besteht nämlich darin, den Unionshaushalt vor Beeinträchtigungen zu schützen, die sich hinreichend unmittelbar aus Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit ergeben, und nicht etwa darin, derartige Verstöße als solche zu ahnden.[32]

In diesem Zusammenhang empfahl die Kommission am 18. September 2022 dem Rat, im schriftlichen Verfahren einen Durchführungsbeschluss im Rahmen der Konditionalitäts-Verordnung in Bezug auf Ungarn anzunehmen[33], um Maßnahmen zum Schutz des Unionshaushalts vor den Folgen von Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtstaatlichkeit in Ungarn in Bezug auf die Vergabe öffentlicher Aufträge, die Wirksamkeit  von Strafverfolgungsmaßnahmen und die Korruptionsbekämpfung, zu verhängen. Dementsprechend beschloss der Rat auch die Aussetzung von 6,3 Mrd. Euro aufgrund mangelnder Abhilfemaßnahmen Ungarns.[34]

Nach der Darstellung der gegen Ungarn eingeleiteten Maßnahmen, wie des „Frühwarnsystems“ sowie des neuen „EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ und des „Rechtsstaats-Konditionalitätsmechanismus“ kann nunmehr auf die damit verbundenen Probleme der Vorsitzführung im Rat und die offenen Fragen der „Trio-Präsidentschaften“ eingegangen werden.     

Der „Vorsitz“ im Rat, auch „Präsidentschaft“ genannt

Seit 1995 nahmen die Mitgliedstaaten den Vorsitz im Rat in alphabetischer Reihenfolge wahr,[35] adaptierten dieses System in der Folge aber auf der Basis der jeweiligen Größe der einzelnen Mitgliedstaaten und der „regionalen Balance“ zwischen diesen[36]. Im gescheiterten „Verfassungsvertrag“ (2004)[37] sah ein in einer eigenen Erklärung (Nr. 4) enthaltener Beschlussentwurf[38] erstmals Gruppen von drei Mitgliedstaaten vor, die den Vorsitz im Rat für einen Zeitraum von 18 Monaten wahrzunehmen haben. Dabei soll jedes Mitglied der Gruppe den Vorsitz in allen Ratsformationen im Wechsel für einen Zeitraum von 6 Monaten übernehmen. Die Gruppen von Mitgliedstaaten sind dabei unter Berücksichtigung ihrer Verschiedenheit und des geographischen Gleichgewichts zusammenzustellen.[39] Diese „Troika“ in Form einer „Trio-Präsidentschaft“ wurde nach dem Scheitern des „Verfassungsvertrages“ im Jahr 2005, in den Referenden in Frankreich und den Niederlanden,[40] vom Rat ohne Vertragsreform umgesetzt und anschließend in der Erklärung Nr. 9 zu Art. 16 Abs. 9 EUV, die dem Vertrag von Lissabon (2009) angefügt wurde, kodifiziert.[41]

Darin war vorgesehen, dass der Europäische Rat am Tag des Inkrafttretens des Vertrags von Lissabon einen Beschluss annimmt, dessen Wortlaut in der gegenständlichen Erklärung enthalten ist. Dementsprechend erließ der Europäische Rat am 1. Dezember 2009 den Beschluss 2009/881/EU über die Ausübung des Vorsitzes im Rat[42], in dem er den Rat ermächtigt, einen entsprechenden Anwendungsbeschluss zu erlassen. In diesem Beschluss 2009/908/EU des Rates vom 1. Dezember 2009[43] wurde die Reihenfolge, in der die Mitgliedstaaten den Vorsitz im Rat vom 1. Januar 2007 bis zum 30. Juni 2020 wahrzunehmen haben, festgelegt. Der Beschluss 2009/908/EU wurde in der Folge durch den Beschluss (EU) 2016/1316 des Rates vom 26. Juli 2016[44] dahingehend geändert, dass in Anhang I die nunmehrige Reihenfolge, in der die Mitgliedstaaten den Ratsvorsitz vom 1. Juli 2017 bis zum 31. Dezember 2030 wahrzunehmen haben, sowie die Einteilung dieser Reihenfolge der Vorsitze in Gruppen von drei Mitgliedstaaten, festgelegt wird.  

Gem. Art. 16 Abs. 9 EUV wird der Vorsitz im Rat, in allen seinen Zusammensetzungen – mit Ausnahme des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“[45] – von den Vertretern der Mitgliedstaaten im Rat, unter Bedingungen, die gem. Art. 236 lit. b) AEUV vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit festgelegt werden[46], nach einem System der gleichberechtigten Rotation – als Ausdruck des in Art. 4 Abs. 2 EUV verankerten Grundsatzes der Gleichheit der Mitgliedstaaten – wahrgenommen. Demgemäß rotiert der Vorsitz zwischen den Mitgliedstaaten alle sechs Monate in einer im Voraus festgelegten Abfolge.  

Diese Abfolge wurde allerdings bereits sechsmal geändert, wobei die Gründe dafür durchaus unterschiedlich waren. Drei Mal waren es die Beitritte neuer Mitgliedstaaten in den Jahren 1995, 2005 und 2007; 2002 war es die Bitte der Bundesrepublik, da allgemeine Wahlen während ihrer geplanten „Präsidentschaft“ vorgesehen waren; 2009 geschah es wegen des Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon und 2016 musste wegen des Beitritts Kroatiens und dem Brexit-Referendum, die Präsidentschaft des UK auf den Juli 2017 verlegt werden.

Damit ist belegt, dass die vereinbarte Abfolge der „Trio-Präsidentschaft“ durchaus geändert werden kann, falls dafür schwerwiegende Umstände eingetreten sind. Der Rat kann dabei mit qualifizierter Mehrheit über die Reihenfolge der Ratspräsidentschaften entscheiden, muss dabei aber den Grundsatz der gleichberechtigten Rotation wahren, sodass die Mitgliedsstaaten nicht einfach umgangen werden können – schon gar nicht in dem Maße, dass sie nicht an die Reihe kommen, den Vorsitz im Rat zu übernehmen, bevor andere Mitgliedstaaten das Recht auf eine „zweite Runde“ erhalten.       

Die aktuelle „Vorsitz-Troika“       

Die aktuelle Vorsitz-„Troika“ für die Periode vom Juli 2023 bis Dezember 2024 wird von Spanien, Belgien und Ungarn gebildet, die von der aus Polen, Dänemark und Zypern konfigurierten „Troika“ (Jänner 2025 bis Juni 2026) abgelöst wird. Da damit Polen im Vorsitz unmittelbar auf Ungarn folgt, würde der Vorsitz vom 1. Juli 2024 bis zum 1. Juli 2025, dh über ein ganzes Jahr, von zwei Mitgliedstaaten eingenommen werden, gegen die bereits das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV eingeleitet wurde.[47]

Im Falle von Ungarn, das programmgemäß am 1. Juli 2024 den Vorsitz im Rat übernehmen soll, kommt zu dem bereits eingeleiteten „Frühwarnsystem“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV auch noch das erwähnte Verfahren des „Rechtsstaatskonditionalitäts-Mechanismus“[48] sowie dessen vielfache Verurteilungen durch den Gerichtshof wegen Vertragsverletzungen[49] hinzu. Die Idee, dass Ungarn unter diesen Voraussetzungen Sitzungen des Rates ordnungsgemäß leiten und den Rat gegenüber anderen EU-Institutionen – möglicherweise auch in rechtsstaatlichen Angelegenheiten – vertreten wird, gibt verständlicher Weise Anlass zur Sorge und Kritik.[50]

Denkmögliche Veränderungen der Vorsitzführung im Rat

Obwohl die Lösung der Frage der Übernahme der Vorsitzführung im Rat durch das „illiberale“ Ungarn Mitte 2024 immer dringender wird, waren die bisher damit befassten Organe der EU nicht in der Lage, eine entsprechende Alternativlösung vorzulegen. Es war daher einmal mehr der Wissenschaft vorbehalten, dafür eine Lösung auszuarbeiten. Diesbezüglich hat erstmals das „Meijers Committee“[51] am 19. Mai 2023 in einem Kurzkommentar drei mögliche Optionen zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des Rates und dessen ordnungsgemäßer Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten vorgeschlagen[52], ohne diese allerdings exakt auf ihre rechtliche Zulässigkeit überprüft zu haben:

1) Teilweise Übertragung der Zuständigkeiten des Vorsitzes zwischen den Troika-Mitgliedstaaten: Die erste Alternative sieht vor, dass die drei Mitgliedstaaten innerhalb jeder der beiden Troikas – Spanien, Belgien, Ungarn (Juli 2023 – Dezember 2024) und Polen, Dänemark, Zypern (Jänner 2025 – Juni 2026) – übereinkommen, dass einer der beiden anderen Mitgliedstaaten in allen Treffen der Ratsformationen und vorbereitenden Meetings den Vorsitz führt, sobald Fragen der Rechtsstaatlichkeit, direkt oder indirekt, diskutiert werden. Damit würden die Troika-Partner, während des für Ungarn und Polen vorgesehenen Zeitraums, den Vorsitz bei Sitzungen zu jedem Dossier übernehmen, das einen direkten oder indirekten Bezug zu Verletzungen des in Art. 2 EUV enthaltenen Wertekanons hat. Dasselbe trifft auch für Verhandlungen im Namen des Rates mit anderen EU-Institutionen zu. Da diese Alternative aber die Zusammenarbeit aller betroffenen drei Mitgliedstaaten voraussetzt, ist deren Einsatz allerdings nicht sehr wahrscheinlich.[53]     

2) Verschiebung der Ratspräsidentschaften Ungarns und/oder Polens, indem gegebene rechtliche und politische Optionen genutzt werden: Die zweite denkmögliche Alternative besteht darin, gegebene rechtliche und politische Bestimmungen zu nutzen, um damit zu verhindern, dass Mitgliedstaaten wie Ungarn und Polen, die der Überwachung im Rahmen des „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV bzw. des „Rechtsstaatskonditionalitäts-Mechanismus“ unterliegen, die Präsidentschaft im Rat innehaben. Eine diesbezügliche Möglichkeit bestünde darin, dass einer oder mehrere der Troika-Partner Ungarns und/oder Polens, also Spanien und/oder Belgien oder Dänemark und/oder Zypern, eine Diskussion im Rat anregen und dabei zu erkennen geben, dass sie sich nicht auf alternative Regelungen im Sinn der vorstehenden Option einigen konnten. Darüber hinaus könnte die aktuelle Rats-Präsidentschaft Spanien ihre Funktion nützen, und darauf hinweisen, dass die gegen Ungarn und Polen vorliegenden schwerwiegenden rechtsstaatlichen Bedenken nicht nur deren Rolle als Ratspräsidentschaft, sondern ganz allgemein das wirksame Funktionieren des Rates, in Frage stellen.   

3) Änderung des aktuellen rechtlichen und politischen Rahmens durch den Europäischen Rat: Die dritte denkmögliche Alternative bestünde in der Aktivierung der in Art. 236 lit. b) AEUV dem Europäischen Rat übertragenen Befugnisse, aufgrund derer dieser die Bedingungen dafür festlegen kann, ab wann ein Mitgliedstaat, der derzeit den Überwachungen des „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV oder des „Konditionalitäts-Mechanismus“ unterliegt, erneut den Vorsitz im Rat innehaben könnte.

Entsprechend dieser Regelung durch den Europäischen Rat hätte in der Folge der Rat dann durch eine Änderung seines Beschlusses (EU) 2016/1316 vom 26. Juli 2016[54] die neue Reihenfolge der Vorsitze im Rat festzulegen.

Praktische Regelungen für künftige EU-Ratspräsidentschaften

Aus pragmatischer Sicht bieten sich für den Fall, dass letztendlich beschlossen wird, die Präsidentschaften Ungarns und Polens zu verschieben – entweder unter Ausnutzung der bestehenden Möglichkeiten oder durch eine Änderung der bestehenden gesetzlichen und politischen Gegebenheiten – in den verbleibenden wenigen Monaten bis zum Amtsantritt der Präsidentschaft Ungarns am 1. Juli 2024, nur folgende zwei Möglichkeiten an[55]:

1) Aufteilung der anderen Mitgliedstaaten in den beiden kommenden Troikas in zwei Paare – dh die Verbindung von Spanien nur mit Belgien und von Dänemark nur mit Zypern – die dann jeweils neun statt sechs Monate tätig sind. Ungarn und Polen werden dann in die Reihenfolge der Präsidentschaften wieder eingegliedert, wenn sie ihre Rechtsstaatsprobleme nachweislich gelöst haben;

2) Komplette Neuordnung der „Troikas“, indem man Dänemark um ein Jahr nach vorne verschiebt und mit Spanien und Belgien zu einer Troika verbindet, und alle anderen Mitgliedstaaten von dort aus nach vorne rückt. Diese Variante wurde gewählt, als das Vereinigte Königreich, elf Monate vor seiner Übernahme der Präsidentschaft im Juli 2017, den Rückzug aus der „Rotation“ der Präsidentschaften erklärt hatte. Auch hier würden Ungarn und Polen in die Reihenfolge der Präsidentschaften wieder eingegliedert werden, wenn sie ihre Rechtsstaatsprobleme zufriedenstellend gelöst haben.

So sinnvoll die erwähnten Varianten des Vorsitzwechsels auch erscheinen, so ist deren rechtliche Zulässigkeit aber keinesfalls gesichert. In den wenigen einschlägigen Äußerungen wird darauf hingewiesen, dass Art. 16 Abs. 9 EUV davon ausgeht, dass Ratsbeschlüsse, die gem. Art. 236 lit. b) AEUV angenommen werden, das System der „gleichberechtigten Rotation“ nicht gefährden dürfen. Verzögerungen bei der Übernahme der Präsidentschaft durch den dazu ermächtigten Mitgliedstaat dürfen damit nicht quasi dauerhaft werden, sondern nur vorübergehend und kurzfristig sein. Da realistischer Weise die rechtsstaatlichen Defizite Ungarns, wenn überhaupt, keinesfalls rasch behoben werden dürften, wäre Ungarn bei Annahme der vorstehenden Lösungsvorschläge des Meijers Committee auf absehbare Zeit von der Präsidentschaft ausgeschlossen, was mit dem Prinzip der „gleichberechtigten Rotation“ aber unvereinbar sei.[56]      

Der Entzug des Rechts auf die Wahrnehmung des Vorsitzes ist als „Sanktion“, und nicht nur als Vorsichtsmaßnahme zu betrachten, wobei Art. 16 Abs. 9 EUV aber keinen Hinweis darauf enthält, dass eine Sanktion dann fällig ist, wenn Mitgliedstaaten aus irgendeinem Grund nicht in der Lage sind, die anspruchsvollen Aufgaben der Ratspräsidentschaft wahrzunehmen.[57]

In diesem Zusammenhang ist auf eine weitere Klärung hinzuweisen. Geht man nämlich von der Ansicht aus, dass der Europäische Rat, wenn er in einem Beschluss gemäß Art. 236 lit. b) AEUV festlegt, ob, und unter welchen Voraussetzungen, Mitgliedstaaten – die die Vorgaben von Art. 2 EUV verletzt haben, wie eben Ungarn und Polen – erneut in die Präsidentschaft des Rates kommen können, dann könnte dies der Ansicht zuwiderlaufen, dass lediglich Art. 7 EUV als die einzige Richtschnur für eine Verletzung von Art. 2 EUV  anzusehen ist. Diese Ansicht, die sowohl von Ungarn, als auch von Polen, im Verfahren der Anfechtung der „Konditionalitäts-Verordnung“ 2020/2092[58] vor dem Gerichtshof geltend gemacht, und letztlich auch im vorerwähnten Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates vom 27. Mai 2014 vertreten wurde,[59] wurde vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 16. Februar 2022 aber zurückgewiesen.[60]

Abschließend soll noch auf eine mögliche Lösungsvariante hingewiesen werden, die aber selbst von deren Schöpfer als „hypothetisch“ bezeichnet wird:[61] Auf der Grundlage des vorerwähnten Beschlusses 2009/908/EU des Rates über die Ausübung des Ratsvorsitzes[62] könnten die drei Mitglieder im Vorsitz „untereinander alternative Regelungen beschließen (…) und innerhalb einer jeden Gruppe einvernehmlich die praktischen Modalitäten für ihre Zusammenarbeit festlegen.“[63] Gem. Art. 20 Abs. 2 der GO des Rates wiederum wird der halbjährliche Vorsitz „bei all seinen Aufgaben von den anderen Mitgliedstaaten der zuvor festgelegten Troika unterstützt. Er wird darüber hinaus gegebenenfalls von dem Vertreter des Mitgliedstaats unterstützt, der den nächsten Vorsitz wahrnehmen wird. Dieser oder ein Mitglied der genannten Gruppe handelt auf Ersuchen und auf Weisung des Vorsitzes, vertritt ihn im Bedarfsfall, nimmt ihm erforderlichenfalls gewisse Aufgaben ab und sorgt für die Kontinuität der Arbeit des Rates“.[64]

Die Troika-Mitglieder könnten daher beschließen, dass Ungarn keine Sitzungen des Rates leiten soll, in denen Fragen der Rechtsstaatlichkeit erörtert werden. Da dies jedoch auf Wunsch der Präsidentschaft, nämlich Ungarns, und in Übereinstimmung mit deren Anweisungen geschehen müsste, kann diese Variante nur als illusorisch betrachtet werden.

Schlussbetrachtungen

Wie eingangs erwähnt, droht die ungarische Regierung die Blockade dreier wichtiger Beschlüsse mit langfristigen Folgen an, die die Staats- und Regierungschefs bei ihrem Gipfeltreffen am 14./15. Dezember 2023 in Brüssel fassen wollen. Zur Absicherung dieses angedrohten Vetos bemüht Viktor Orbán erneut das Instrument einer „Nationalen Konsultation“ (Volksbefragung), um sich die Rückendeckung des ungarischen Volkes zu holen. Es ist bereits die zwölfte Volksbefragung, die Viktor Orbán seit seiner Wiederwahl im Jahr 2010 durchführen will, und in der die Ungarn dazu aufgefordert werden, elf EU-feindliche „Suggestivfragen“ entsprechend zu beantworten.[65]

Wie das Unternehmen „VSquare“[66], unter Berufung auf eine Quelle in Orbans Fidesz-Partei feststellt, plant Orbán im Hintergrund aber eine viel weitergehende Eskalation des jahrelangen Streits mit der EU. Seit Neuestem laufen geheime parteiinterne Umfragen, die die Zustimmung zu folgendem Szenario bei Orbáns Gefolgsleuten abtesten sollen: die Abhaltung einer Volksabstimmung am Tag der Europa- und Gemeinderatswahlen Anfang Juni 2024, bei der für den Fall, dass die EU die „eingefrorenen“ 10,3 Mrd. Euro vom Corona-Wiederaufbaufonds wegen rechtstaatlicher Versäumnisse und grassierender Korruption in Ungarn nicht freigibt, Ungarn aus der EU austritt. Damit sondiert die ungarische Regierung im Geheimen, ob ihre Anhänger den Austritt Ungarns aus der EU („Huxit“) befürworten würden, und will so auch die blockierten EU-Kohäsionssubventionen in Höhe von rund 13 Mrd. Euro freipressen.[67]

Dass Orbán gewillt ist, auch diese letzte Konsequenz in seine Überlegungen mit einzubeziehen, zeigt zum einen, wie ernst es ihm mit der Durchsetzung seiner Forderungen ist, zum anderen aber auch, dass er sich davon keinesfalls wird leicht abbringen lassen. Eine Vorsitzführung Ungarns im Rat der EU wird damit aber zu einem regelrechten „Albtraum“, da sie Orban alle Möglichkeiten bieten würde, zum einen seine Interessen optimal wahrzunehmen und zum anderen die EU in seinem Sinn zu einem „illiberalen“ Gebilde umzugestalten.

Es ist daher hoch an der Zeit, alle Möglichkeiten für eine Vertagung des ungarischen Ratsvorsitzes im zweiten Halbjahr 2024 zu sondieren, und dabei die wenigen – rechtlich zulässigen – Varianten intensiv zu studieren. Die EU hat sich lange genug von Orbán vorführen lassen und hat nichts dagegen unternommen. Jetzt ist aber endgültig der Zeitpunkt gekommen, entsprechend zu reagieren.

Was den ähnlich gelagerten Fall Polens betrifft, so ist die innenpolitische Situation einigermaßen turbulent, da Präsident Andrzej Duda, nach den Parlamentswahlen am 15. Oktober 2023, zunächst den Kandidaten der stimmenstärksten Regierungspartei Recht und Gerechtigkeit (PiS), Mateusz Morawiecki, mit der Bildung einer neuen Regierung beauftragte.

Unter Ministerpräsident Morawiecki wäre Polen weiterhin EU-skeptisch geblieben. Nachdem dieser aber am 11. Dezember 2023 die Vertrauensfrage im polnischen Parlament (Sejm) nicht für sich entscheiden konnte – für die nationalkonservative PiS-Regierung stimmten lediglich 190 der 456 anwesenden Abgeordneten, 266 stimmten aber dagegen – war der Weg frei für eine proeuropäische Regierung unter dem bisherigen Oppositionsführer Donald Tusk, der noch am selben Tag vom Sejm mit der Regierungsbildung beauftragt, und bereits einen Tag später von Präsident Duda auch angelobt wurde.[68]

Obwohl Tusk im Parlament mit 248 von 460 Stimmen über eine klare Mehrheit verfügt, wird er wohl erst nach dem Ende der Amtszeit von Präsident Duda im Sommer 2025 volle Bewegungsfreiheit bei der Rückkehr zur Rechtsstaatlichkeit und zu einer EU-freundlichen Innen- und Außenpolitik bekommen.[69]   

Mit der Abwahl von Morawiecki verliert Ungarn einen bedingungslosen Mitstreiter, der stets reziprok mit Ungarn votiert hat. Auf der anderen Seite ist Orbán mit dem neu gewählten slowakischen Regierungschef Robert Fico aber ein neuer Verbündeter entstanden.       

[1] Viktor Orbán vergleicht EU-Mitgliedschaft mit sowjetischer Besatzung, Euronews vom 24. Oktober 2023.

[2] Orban droht mit Scheitern des EU-Gipfels, tagesschau.de, vom 5. 12. 2023.

[3] Siehe Fn. 31.

[4] Siehe dazu Dashboard zur Rechtsstaatlichkeit; https://euruleoflaw.eu/rule-of-law-dashboard-new/

[5] Bericht: Verschlechterung der Demokratie in Ungarn unter Viktor Orban, Euronews, vom 24. Mai 2023.

[6] Siehe Fn. 29.

[7] Siehe Fn. 31.

[8] Vgl. Hummer, W. Die „Maßnahmen“ der Mitgliedstaaten der EU gegen die österreichische Bundesregierung – Die „EU-Sanktionen“ aus juristischer Sicht, in: Hummer, W. – Pelinka, A. Österreich unter „EU-Quarantäne“. Die „Sanktionen der 14“ gegen die österreichische Bundesregierung aus politikwissenschaftlicher und juristischer Sicht (2002), S. 50 ff.

[9] Im Gegensatz dazu kennt Art. 8 der Satzung des Europarates im Falle von „schweren Verstößen“ durchaus die Möglichkeit eines Ausschlusses aus der Organisation.

[10] KOM(2003) 606 endg. (ABl. EU 2004, C 96, S. 21 ff.).

[11] Roma-Krise im Sommer 2010.

[12] Bedenkliche Verfassungsänderungen unter den Regierungen Orban I und II im Frühjahr 2011.

[13] Rechtsstaatlichkeits- und Korruptionskrisen im Sommer 2012.

[14] Vgl. Hummer, W. Ungarn erneut am Prüfstand der Rechtsstaatlichkeit und Demokratie, EuR 5/2015, S. 631 f.

[15] Vgl. Pressekonferenz von Kommissarin Viviane Reding, „A new Rule of Law initiative“, Speech/14/202, vom 11. März 2014, S. 1 ff.

[16] COM(2014) 158 final.

[17] Vgl. Hummer, W. Neuer Frühwarnmechanismus bei Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit in der EU, EU-Infothek vom 8. April 2014.

[18] Dok. 10296/14.

[19] Vgl. ua Kochenov, D. – Pech, L. Upholding the Rule of Law in the EU: On the Commission’s „Pre-Article 7 Procedure“ as a Timid Step in the Right Direction, Fondation Robert Schuman, European Issues N^o 356, 12^th Mai 2015, S. 8.

[20] Vgl. Hummer, Ungarn erneut am Prüfstand der Rechtsstaatlichkeit und Demokratie (Fn. 14), S. 638.  

[21] https://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2015_en.htm.

[22] https://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2643_de.htm.

[23] Empfehlung (EU) 2017/146 der Kommission (ABl. 2017, L 22, S. 65 ff.).

[24] Vgl. Hummer, W. Nutzlose „rote Karte“ der Kommission gegen Polen?, EU-Infothek vom 8. Jänner 2018.

[25] Hummer, W. Rechtsstaatlichkeitsprobleme in Ungarn und Polen. Misst die Europäische Kommission dabei mit zweierlei Maß?, EU-Infothek, vom 16. Mai 2017, S. 130 f.

[26] „The new state that we are building is an illiberal state, a non-liberal state“, Rede von Viktor Orbán am 26. Juli 2014.

[27] P8_TA(2017)0216.

[28] Vgl. Hummer, W. Erstmals versucht das Europäische Parlament des „Frühwarnsystem“ des Artikel 7 Absatz 1 EUV gegen Ungarn einzuleiten, EU-Infothek vom 23. Mai 2017, S. 5.

[29] 2023/2691(RSP); P9_TA(2023)0216.

[30] Zitiert nach: Ungarn: Bewusste und systematische Bemühungen, die EU-Grundwerte zu untergraben, Pressemitteilung des EP, vom 1. Juni 2023.

[31] ABl. 2020, L 433I, S. 1 ff.

[32] Urteile vom 16. Februar 2022, in den Rs. C-156/21, Ungarn/Parlament und Rat (ECLI:EU:C:2022:97) und C-157/21, Polen/Parlament und Rat (ECLI:EU:C:2022:98).

[33] COM(2022) 485 final, vom 18. September 2022.  

[34] Rat der EU, Pressemitteilung vom 12. Dezember 2022.

[35] Beschluss des Rates vom 1. Jänner 1995 zur Festlegung der Reihenfolge für die Wahrnehmung des Vorsitzes im Rat (95/2/EG, Euratom, EGKS) (ABl. 1995, L 1, S. 220).

[36] Vgl. Pasarín, F. A. The Reform of the Council Presidency: paving the way for a new synergy with the European Commission?, Politique européenne, Nr. 35 (2011), S. 30 ff.

[37] ABl. 2004, C 310, S. 1 ff.

[38] ABl. 2004, C 310, S. 420 f.

[39] Vgl. Schweitzer/Hummer/Obwexer, Europarecht. Das Recht der Europäischen Union, 6. Aufl. 2007, S. 834.

[40] Vgl. Hummer, W. Zum weiteren Schicksal des Vertrages über eine Verfassung für Europa, Journal für Rechtspolitik 4/2005, S. 257 ff.

[41] Vgl. Batory, A. – Puetter, U., Consistency and diversity? The EU’s rotating trio Council Presidency after the Lisbon Treaty, Journal of European Public Policy (JEPP), Heft 1/2013, S. 95 ff. 

[42] ABl. 2009, L 315, S. 50 ff.

[43] ABl. 2009, L 322, S. 28 ff.

[44] ABl. 2016, L 208, S. 44.

[45] Gem. Art. 18 Abs. 3 EUV führt der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“. Der Hohe Vertreter wird vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit und mit Zustimmung des Kommissionspräsidenten ernannt (Art. 18 Abs. 1 EUV).

[46] Vgl. Beschluss des Europäischen Rates 2009/881/EU vom 1. Dezember 2009 über die Ausübung des Vorsitzes im Rat (ABl. 2009, L 315, S. 50); Beschluss des Rates 2009/908/EU vom 1. Dezember 2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates (ABl. 2009, L 322, S. 28 ff.); Verordnung des Rates 2009/937/EU vom 1. Dezember 2009 zur Änderung seiner Geschäftsordnung (ABl. 2009, L 325, S. 35 ff.).

[47] Siehe dazu vorstehend.

[48] Fn. 31.

[49] Siehe dazu Dashboard zur Rechtsstaatlichkeit; https://euruleoflaw.eu/rule-of-law-dashboard-new/ 

[50] Vgl. van den Brink, M. An Inconvenient Constraint: A Hungarian Council Presidency and the EU’s Rule of Law, Policy Position, Hertie School – Jacques Delors Centre, 7 June 2023, S. 3.

[51] Die „Meijers Kommission“ ist eine 1991 gegründete unabhängige Gruppe von Experten mit Sitz in Amsterdam, die im Bereich des europäischen Straf-, Asyl-, Migrations-, Datenschutz-, Antidiskriminierungs- und Verfassungsrecht forscht.

[52] Meijers Committee, Comment on the exercise and order of the presidency of the Council of the EU (CM2305), May 2023), S. 7 bis 10; vgl. dazu Safradin, B. – Groenendijk, K. – Morijn, J. Ein ehrlicher Makler? Drei Wege zur Verschiebung der Ministerratspräsidentschaft Ungarns und Polens, VerfBlog, vom 1. 6. 2023, S. 1 ff.   

[53] Vgl. dazu die nachstehend als „hypothetisch“ bezeichnete Variante unter Fn. 61.

[54] ABl. 2016, L 208, Annex I, S. 44.

[55] Meijers Committee (Fn. 52), S. 10 f.

[56] Van den Brink, An Inconvenient Constraint (Fn. 50), S. 3.

[57] Van den Brink, An Inconvenient Constraint (Fn. 50), S. 3.

[58] Siehe Fn. 31.

[59] Siehe Fn. 18.

[60] Rs. C-156/21, Ungarn/Parlament und Rat (Fn. 32), Rdnr. 159 und 168.

[61] Van den Brink, An Inconvenient Constraint (Fn. 50), S. 3.

[62] Siehe Fn. 43.

[63] Art. 2 Abs. 2 und Abs. 3. 

[64] Verordnung (2009/937/EU) des Rates vom 1. Dezember 2009 zur Änderung seiner Geschäftsordnung (ABl. 2009, L 325, S. 35 ff.

[65] Bognar, P. Orbán mobilisiert gegen die EU, Die Presse, vom 18. November 2023, S. 9.

[66] „VSquare“ ist ein grenzüberschreitendes Team investigativer Journalisten und Organisationen aus Polen, Ungarn, der Tschechischen Republik und der Slowakei; www.vsquare.or.

[67] Grimm, O. Orbán kokettiert mit EU-Austritt, Die Presse, vom 27. November 2023, S. 1.

[68] Morawieckis Regierung fällt bei Vertrauensabstimmung durch, Zeit online, vom 11. Dezember 2023; Flückiger, P. Liberale Wende in Polen: Tusk kehrt zurück, Die Presse, vom 12. Dezember 2023, S. 3.

[69] Vgl. Mijnssen, I. „Die Führungsrolle, die Polen verdient“: Tusk kann als Regierungschef loslegen – ihn erwartet eine Herkulesaufgabe, nzz.ch, vom 12. 12. 2023.