Konsequenzen einer unterlassenen Umweltverträglichkeitsprüfung beim Ausbau von Flughäfen (Teil 2)

Nachdem in der vorwöchigen EU-Infothek das Vorabentscheidungsverfahren in der Rechtssache C-420/11, Jutta Leth/Österreich, Land Niederösterreich, das den Flughafen Wien-Schwechat betroffen hat, dargestellt und kommentiert wurde, soll nachstehend die verwandte Fragestellung in der Rechtssache C-244/12, Salzburger Flughafen, aufgegriffen und kurz dargestellt werden.

[[image1]]Die Salzburger Flughafen GmbH ist die Betreiberin des Flughafens Salzburg, der über eine Start/Landebahn mit einer Grundlänge von mehr als 2.100 m verfügt und damit gemäß Artikel 4 iVm Anhang I der UVP-Richtlinie 85/337/EWG[1] ein „Projekt“ darstellt, für dessen Errichtung und Ausbau eine UVP abgeführt werden muss. Die UVP-Richtlinie 85/337 wurde in Österreich durch das UVP-Gesetz 2000[2] umgesetzt.

Errichtung des Terminal 2

Die Salzburger Flughafen GmbH stellte am 30. Juli 2002 einen Antrag auf Bewilligung der Errichtung eines weiteren Terminals („Terminal 2/Mehrzweckhalle“), den sie im Wesentlichen damit begründete, dass aufgrund der Notwendigkeit einer exakten  Großgepäckskontrolle das bestehende Abfertigungsgebäude die Spitzen im Passagieraufkommen nicht mehr bewältigen könne. Mit Bescheid der Landeshauptfrau von Salzburg vom 2. April 2003 wurde die erbetene Errichtungsbewilligung für den Terminal 2 gemäß § 78 des österreichischen Luftfahrtgesetzes – dh nur nach den luftfahrt– nicht aber nach den umweltrechtlichen Bestimmungen – erteilt. Dieser Terminal 2 wurde in den Jahren 2003/2004 mit zwölf zusätzlichen Check-in-Schaltern errichtet und ist seitdem in Betrieb.

Erweiterung des Flughafens

Im Jahr 2004 stellte die Salzburger Flughafen GmbH weitere (später modifizierte) Anträge betreffend die Erweiterung des Flughafens. Diese betrafen zum einen Flächen von ca. 90.000 m2, die zur Errichtung von Neben-, insbesondere Geräteräumen und zur Erweiterung von Park- und Flugzeugabstellflächen dienen sollten. Zum anderen wurde die Einbeziehung weiterer Flächen von rund 120.000 m2 für Zwecke der General Aviation, zum Bau von Hangars und zur Anlage von Park- und Abstellflächen beantragt. Änderungen an der Piste selbst waren nicht Gegenstand des Antrags.

Aufgrund der Lage des Flughafens Salzburg in unmittelbarer Nähe der Stadt Salzburg und der dort bereits herrschenden erhöhten Luftschadstoffbelastung beantragte die Landesumweltanwaltschaft Salzburg am 13. März 2006 beim Amt der Salzburger Landesregierung sowohl für das weitere Terminal als auch für die Maßnahmen zur Erweiterung der Infrastruktur des Flughafens die Feststellung der UVP-Pflicht. Da die angerufene Behörde den Antrag abwies, brachte die Landesumweltanwaltschaft Salzburg beim Umweltsenat des Bundesministeriums für Land- und Fortwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft[3] dagegen eine Berufung ein. Der Umweltsenat stellte in seinem Bescheid fest, dass nach den einschlägigen Bestimmungen des  UVP-Gesetzes 2000 iVm der UVP-Richtlinie 85/337 sowohl für die bereits erfolgte Erweiterung der Flughafeninfrastruktur durch die Errichtung und Inbetriebnahme des Terminal 2 als auch für  die geplante Erweiterung der Flughafeninfrastruktur iSd beantragten Bewilligungen eine UVP verpflichtend durchzuführen sei.

Der Umweltsenat begründete diese seine Entscheidung wie folgt. Zwar würde das nationale Recht für die strittigen Maßnahmen keine UVP fordern, da der diesbezügliche Schwellenwert – Erhöhung der Anzahl der Flugbewegungen um mindestens 20.000 pro Jahr – nicht überschritten werde,[4] doch setze das nationale Recht die UVP-Richtlinie 85/337 nur unzureichend um. Der Schwellenwert werde nämlich im UVP-Gesetz 2000 zu hoch angesetzt, was zur Folge habe, dass Änderungen der Infrastruktur bei kleinen oder mittelgroßen Flughäfen praktisch nie zu UVP führen würden. Daher sei die UVP-Richtlinie 85/337/EWG unmittelbar anzuwenden, da die Änderungen der Infrastruktur des Flughafens aufgrund ihrer Art, ihres Umfangs und ihrer Merkmale als Änderung des Flughafens selbst angesehen werden könnten, die dessen Aktivitäten und den Luftverkehr steigern würden.

Gegen diesen Bescheid erhob die Salzburger Flughafen GmbH beim VwGH Beschwerde und führte dabei ua aus, dass eine unmittelbare Anwendung der UVP-Richtlinie 85/337 schon allein deswegen nicht in Betracht komme, da es sich im gegenständlichen Fall um ein Projekt nach Anhang II der UVP-Richtlinie 85/337 handle, wobei die Mitgliedstaaten entscheiden könnten, ob anhand einer Einzelfalluntersuchung oder festgelegter Schwellenwerte eine UVP durchzuführen sei. Für Tatbestände nach Anhang II der UVP-Richtlinie 85/337 gelte daher keine unbedingte UVP-Pflicht, sodass es an der Voraussetzung für eine unmittelbare Anwendung der UVP-Richtlinie 85/337 fehle.

Vorlageersuchen des Verwaltungsgerichtshofs

Der VwGH war dagegen der Ansicht, dass die einschlägigen Bestimmungen des Anhangs II der UVP-Richtlinie 85/337 nach der bisherigen Judikatur des EuGH in den Rechtssachen Abraham[5] und Brussels Hoofdstedelijk Gewest[6] auch für Maßnahmen zur Änderung der Infrastruktur eines bestehenden Flughafens gelten sollten. Zudem müssten, um eine Umgehung der UVP durch eine Aufsplitterung von Projekten – die zusammen genommen erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben könnten – zu verhindern, die kumulativen Wirkungen solcher in sachlichem und zeitlichem Zusammenhang stehender Projekte berücksichtigt werden. Bei der UVP des späteren Vorhabens – Erweiterung des Flughafenareals – seien daher auch die Auswirkungen des früheren Vorhabens (Errichtung des Terminals 2) zu berücksichtigen.

Aufgrund dieser divergenten Rechtsansichten und unter Berücksichtigung des Umstands, dass er in letzter Instanz entscheidet, setzte der VwGH am 19. April 2012 das Verfahren aus und legte am 21. Mai 2012 dem EuGH gemäß Artikel 267 AEUV folgende zwei Fragen zur Vorabentscheidung vor[7]:

1. Steht die Richtlinie 85/337 einer nationalen Regelung entgegen, welche die Durchführung einer UVP für (nicht die Piste betreffende) Infrastrukturarbeiten an einem Flughafen, nämlich die Errichtung eines Terminals und die Erweiterung des Flughafenareals zur Errichtung weiterer Anlagen (insbesondere von Hangars, Gerätehallen und Parkflächen), ausschließlich davon abhängig macht, dass dadurch eine Erhöhung der Anzahl der Flugbewegungen um mindestens 20.000 pro Jahr zu erwarten ist?

Bei Bejahung der Frage 1:

2. Verlangt und ermöglicht es die Richtlinie 85/337 – in Ermangelung nationaler Vorschriften – im Wege ihrer unmittelbaren Anwendung (unter Berücksichtigung der damit verfolgten Ziele und der Kriterien ihres Anhangs III) die Umweltverträglichkeit eines unter Frage 1 näher ausgeführten, unter Anhang II fallenden Vorhabens zu prüfen?[8]

Vorabentscheidung des Gerichtshofs

In Bezug auf die erste Frage stellt der Gerichtshof[9] fest, dass die Mitgliedstaaten bei jeder Änderung oder Erweiterung von bereits genehmigten, durchgeführten oder in der Durchführungsphase befindlichen Projekten, die Flugplätze betreffen und erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt haben können, anhand einer Einzelfalluntersuchung oder der von  ihnen festgelegten Schwellenwerte bzw Kriterien bestimmen müssen, ob ein solches Projekt einer UVP unterzogen werden muss oder nicht. In Bezug auf den Schwellenwert der Erhöhung der jährlichen Flugbewegungen um 20.000 ist der Gerichtshof der Ansicht, dass er zu hoch und daher mit der allgemeinen Verpflichtung aus Artikel 2 Absatz 1 der UVP-Richtlinie 85/377 unvereinbar ist.

Was die zweite Frage betrifft, so formuliert sie der Gerichtshof zunächst korrekterweise dahingehend um, dass der VwGH eigentlich wissen möchte, ob für den Fall, dass ein Mitgliedstaat die UVP-Richtlinie 85/377 durch die Festsetzung eines zu hohen Schwellenwerts nicht richtig umgesetzt hat, von einer unmittelbaren Wirkung derselben ausgegangen werden kann. Meritorisch bejaht er in der Folge die unmittelbare Wirkung der einschlägigen Bestimmungen der UVP-Richtlinie 85/377, woraus folgt, dass die zuständigen nationalen Behörden sicherstellen müssen, dass zunächst geprüft wird, ob die betreffenden Projekte möglicherweise erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben, und – wenn dies der Fall sein sollte – daher eine UVP verpflichtend durchzuführen ist.

Fazit

In Erwartung eines negativen Ausgangs des Vorabentscheidungsverfahrens baute das Flughafenmanagement bereits entsprechend vor. So beschloss der Aufsichtsrat der Salzburger Flughafen GmbH in einer außerordentlichen Sitzung Anfang März 2013, die geplanten Erweiterungen – wozu auch der Umbau des aus dem Jahr 1965 stammenden Abfertigungsgebäudes sowie eine Neuorganisation der Parkflächen zählt – einer UVP unterziehen zu lassen. Der Geschäftsführer der Salzburger Flughafen GmbH, Karl Heinz Bohl, bestätigte diesen Umstand in einem Interview vom 19. März 2013 mit den Salzburger Nachrichten mit folgenden Worten: „Ja wir machen eine UVP. Wir sehen das auch im Zusammenhang mit dem Terminal 2“.[10]

Für den Beirat der Flughafenanrainer und seine Sprecherin, Landtagsabgeordnete Astrid Rössler (Grüne), die seit sieben Jahren um die Abhaltung einer UVP gekämpft haben, bedeutet dieses Urteil des EuGH „einen Sieg auf der ganzen Linie“. Der Landesumweltschutzanwalt Wolfgang Wiener wiederum bezeichnete die Vorgangsweise der Salzburger Flughafen GmbH in der gegenständlichen Rechtssache als „unrühmlich“.[11]