Krisenmanagement und Katastrophenschutz in Österreich und in der EU (Teil 1)

Das heurige Jahrhunderthochwasser hat den Blick neuerlich auf die Krisenvorsorge, das Krisenmanagement und den Katastrophenschutz bei Flutkatastrophen in Österreich gelenkt, nachdem man schon geglaubt hatte, mit der Bewältigung des Jahrhunderthochwassers des Jahres 2002 und der nachfolgenden Errichtung von Schutzbauten entlang der Donau für die nächsten Jahrzehnte das Nötigste getan zu haben.

[[image1]]Parallel dazu stellt sich aber auch die Frage, wie den Überflutungen in Österreich, Ungarn, der Bundesrepublik Deutschland und in der Republik Tschechien in den Flusseinzugsgebieten der Donau und der Elbe innerhalb der EU koordiniert begegnet werden kann bzw. ob die EU überhaupt ein gemeinschaftliches Verfahren zur Katastrophenhilfe und Schadensabdeckung ausgebildet hat.

Aufgrund des Umfangs dieses Beitrags muss dieser geteilt und in drei Teilen publiziert werden. Der zweite Teil wird dementsprechend in der EU-Infothek vom 25. Juni 2013 und der dritte Teil in der EU-Infothek vom 2. Juli 2013 erscheinen.

In Österreich ebbt die große Flut allmählich ab. Wenngleich gegenüber 2002 eine deutliche Schadensminderung – die Europäische Kommission schätzte die Schäden aus 2002 auf insgesamt 15 Milliarden Euro, in Österreich dürften es über drei Milliarden gewesen sein – erkennbar ist, lässt sich die Höhe der Hochwasserschäden noch nicht genau beziffern. Aber erst dann, wenn die durch das Hochwasser angerichteten Schäden erfasst und bewertet sind, kann der Katastrophenfonds als wichtigste finanzielle Hilfsquelle entsprechend aufgestockt werden, so wie es die Bundesregierung angekündigt hat.

Ohne allzu sehr ins Detail gehen zu können sollen anschließend die wichtigsten Informationen in Bezug auf die Kompetenzlage in Österreich hinsichtlich des Katastrophenschutzes sowie die existierenden Hilfsfonds und die Verfahren zur Beantragung von Hilfsgeldern aus diesen gegeben werden. Zuletzt wird auch noch kurz auf die in Zukunft geplanten Hochwasserschutzmaßnahmen eingegangen.

Kompetenzlage in Österreich

Der Katastrophenschutz und die Katastrophenhilfe umfassen ein weites Feld von Maßnahmen, die der Verhinderung von Katastrophen sowie der Beseitigung und der Linderung ihrer Auswirkungen dienen. Im Bundesstaat Österreich fallen Maßnahmen zum vorbeugenden Schutz vor Katastrophen sowohl in die Zuständigkeit des Bundes als auch der Länder. Maßnahmen zur Abwehr, Beseitigung oder Linderung der Auswirkungen eingetretener oder unmittelbar drohender Katastrophen iSe Katastrophenhilfe liegen hingegen überwiegend in der Kompetenz der Länder. Alle Bundesländer haben hierfür entsprechende Katastrophenhilfegesetze[1] bzw. Katastrophenhilfsdienstgesetze[2] erlassen, die vor allem die behördliche Einsatzleitung auf den jeweiligen Ebenen der Gemeinde, des Bezirks und des Landes festlegen. Die Einsatzvorsorgen für die Katastrophenhilfe obliegen demgemäß in erster Linie den Bundesländern. Dazu gehören vor allem die Aufstellung von Katastrophenhilfsdiensten sowie die Bereitstellung der für die Katastrophenhilfe erforderlichen personellen und materiellen Ressourcen. Den Bundesbehörden kommen dabei komplementäre Aufgaben zu.

Die Zentralstelle des Katastrophenschutzes und Krisenmanagements in Österreich ist die Abteilung II/4 Zivilschutz, Krisen- und Katastrophenschutzmanagement im Bundesministerium für Inneres (BM.I), die in folgende zwei Referate gegliedert ist: „Staatliches Krisen- und Katastrophenschutzmanagement sowie Zivilschutz“ und „Internationale Zivilschutz- und Katastrophenhilfeangelegenheiten“. Das BM.I betreut auch das Programm Staatliches Krisen- und Katastrophenschutzmanagement (SKKM), das operative Zentrum sind das 2006 als umfassende koordinierende Stabsstelle eingerichtete Einsatz- und Krisenkoordinationscenter (EKC), die Bundeswarnzentrale (BWZ), mit den Landeswarnzentralen, in denen alle einschlägigen Krisenmeldungen zusammenlaufen. Die Katastrophenhilfe der Bundesländer wiederum ist im Österreichischen Zivilschutzverband (ÖZSV) organisiert.

Krisenmanagement

Das Krisenmanagement in Österreich baut traditionell auf den drei Säulen

1. Vorkehrungen der Behörden
2. Vorkehrungen der Einsatzorganisationen und
3. Vorkehrungen der Bürger (Selbstschutz)

auf. Grundlegende Prinzipien sind darüber hinaus das föderale Prinzip, das Subsidiaritätsprinzip und das Freiwilligenprinzip. Ein weiteres wesentliches Gestaltungselement ist die zivil-militärische Zusammenarbeit in Form der Assistenzleistung des Bundesheeres für alle zivilen Behörden im Krisen- oder Katastrophenfall.

Was die Vorkehrungen der Behörden, dh das behördliche Krisenmanagement, und die danach folgende Katastrophenhilfe betrifft, so hat der Begriff der „Katastrophe“ – als Ereignis, das das behördliche Krisenmanagement auslöst – über die einzelnen vorstehend erwähnten Katastrophenhilfegesetze bzw. Katastrophenhilfsdienstgesetze der Länder Eingang in die Rechtsordnung gefunden. In diesen Landesgesetzen finden sich im Kern gleiche, im konkreten Wortlaut jedoch unterschiedliche Legaldefinitionen einer „Katastrophe“.

Demnach ist eine „Katastrophe“ ein Ereignis, bei dem das Leben oder die Gesundheit einer Vielzahl von Menschen, die Umwelt oder bedeutende Sachwerte in ungewöhnlichem Ausmaß gefährdet oder geschädigt werden und die Abwehr oder Bekämpfung der Gefahr oder des Schadens einen koordinierten Einsatz der dafür notwendigen personellen und materiellen Ressourcen erfordert, der unter der einheitlichen Leitung einer Behörde steht.

Die Katastrophenhilfe ist in Österreich nach dem Prinzip der Subsidiarität aufgebaut, das heißt, dass die kleinste Einheit, die dazu in der Lage ist, im konkreten Anlassfall auch die anfallenden Aufgaben besorgt – was im Regelfall die jeweilige Gemeinde sein wird. So ist der Bürgermeister unmittelbar oder durch Delegation von Aufgaben durch den Leiter der Bezirksverwaltungsbehörde Einsatzleiter im Katastrophenfall; ansonsten obliegt die Einsatzleitung jedoch der Bezirksverwaltungsbehörde. Sind hingegen mehrere Bezirke betroffen, so hat die Landesregierung die Einsatzleitung zu bilden.

Auf der Grundlage der mehr oder weniger inhaltsgleichen Rettungs- und Feuerwehrgesetze sind die insgesamt 2.359 österreichischen Gemeinden im Rahmen ihres eigenen Wirkungsbereichs Träger des unmittelbaren Bevölkerungsschutzes, wobei durch die Funktion des Bürgermeisters als örtlicher Einsatzleiter im Katastrophenfall ein unmittelbares Einschreiten zur Gefahrenabwehr und -beseitigung bereits auf der lokalen Ebene möglich ist. Dabei ist besonders hervorzuheben, dass Österreich in diesem Zusammenhang dank der langen und bewährten Tradition der Freiwilligkeit bei den Feuerwehren und den Rettungsorganisationen ungleich bessere Voraussetzungen vorfindet, als dies in anderen europäischen Staaten der Fall ist. So sind in Österreich etwas mehr als 4 Prozent der Bevölkerung in freiwilligen Diensten organisiert. Allein in den 4.531 Freiwilligen Feuerwehren (Stand: 2010) Österreichs sind 337.004 ehrenamtliche Feuerwehrmitglieder tätig, zu denen noch 326 Betriebsfeuerwehren und die sechs Berufsfeuerwehren in Graz, Innsbruck, Klagenfurt, Linz, Salzburg und Wien hinzukommen. Nur durch die Mitarbeit ehrenamtlicher Feuerwehrleute können jährlich bundesweit 256.975 (2010) Einsätze der Feuerwehr geleistet werden.

Hilfsfonds

Sollte es aber trotz aller Vorsorgemaßnahmen zu einer Katastrophe gekommen sein, wie dies Anfang Juni dieses Jahres mit der Flutkatastrophe an der Donau, vor allem in Niederösterreich, der Fall gewesen ist, dann stellt sich die Frage nach der – wenigstens teilweisen – Abgeltung der erlittenen Sachschäden an Häusern, Einrichtungsgegenständen und landwirtschaftlichen Kulturen.

Den österreichischen Hochwasseropfern stehen in diesem Zusammenhang mehrere Hilfsfonds zur Verfügung, bei denen sie um finanzielle Unterstützung ansuchen können. Was die österreichischen Hilfsfonds betrifft so handelt es sich zum einen um den Katastrophenfonds und zum anderen um den Familienhärteausgleichsfonds.

Dazu kommt aber noch der Ende 2002 ins Leben gerufene Solidaritätsfonds der Europäischen Union (EUSF), der allerdings erst in einem späteren Teil dieses Artikels näher dargestellt wird, ebenso wie auch die Möglichkeit, Hilfskredite zu günstigen Konditionen von der Europäischen Investitionsbank (EIB) zur Verfügung gestellt zu bekommen.

Der Katastrophenfonds

Der Katastrophenfonds des Bundes ist im Finanzministerium eingerichtet und wird aus Abzügen des Bundesanteils an der Einkommens-, Lohn-, Kapitalertrags- und Körperschaftssteuer in Höhe von 1,1 Prozent des Gesamtaufkommens finanziert. Der Fonds ist laut Finanzministerium für das Jahr 2013 mit rund 374 Millionen Euro dotiert. Da aber bereits rund 115 Millionen ausgegeben wurden, stehen aktuell noch 259 Millionen zur Verfügung.[3] Aus dem Katastrophenfonds werden vorrangig vorbeugende Maßnahmen der öffentlichen Hand zur Katastrophenverhütung, wie Wildbach- und Lawinenverbauung, oder sonstige einschlägige Infrastrukturmaßnahmen sowie Einsatzgeräte für die Feuerwehr finanziert. Daneben werden aber auch private Schäden liquidiert, wenngleich in geringerem Ausmaß.

Für geschädigte Privatpersonen sind im Katastrophenfonds für das Jahr 2013 rund 15,8 Millionen Euro vorgesehen, wozu noch eine Reservesumme von 29 Millionen Euro kommt. Da Bundeskanzler Faymann mehrfach versichert hat, dass im Katastrophenfall „so viel Geld da sein wird, als benötigt wird“, ist aber eine Aufstockung dieser Summe durch die Bundesregierung zu erwarten. Dafür müssen der Bundesregierung aber erst die genauen Schadensberichte vorliegen.

Da die Katastrophenhilfe, wie vorstehend bereits festgestellt, grundsätzlich Ländersache ist, führen die Länder die Schadensfeststellungen bis hin zur Auszahlung der jeweiligen Hilfsgelder – deren Höhe in eigenen Richtlinien der Länder festgelegt ist – durch. In der Folge ersetzt der Katastrophenfonds den Ländern 60 Prozent der Hilfsgelder, die das jeweilige Land an die Geschädigten ausgezahlt hat.

Privatpersonen haben einen Antrag auf finanzielle Unterstützung aus dem Katastrophenfonds bei ihrer Wohnsitzgemeinde zu stellen, wobei als Richtwert von einer Finanzhilfe in Höhe von rund 20 bis 30 Prozent des erlittenen Schadens ausgegangen werden kann – in besonderen Härtefällen kann sie aber bis zu 80 Prozent erhöht werden. Die Finanzhilfe darf nicht zur Verbesserung, sondern nur zur Wiederherstellung des beschädigten Gebäudes verwendet werden, wobei der Wiederaufbau in der Regel binnen eines Jahres vorgenommen und mit Rechnungen belegt werden muss.

Zur Linderung der Schäden aus dem Jahrhunderthochwasser 2002 hatte der Katastrophenfonds 391,21 Millionen Euro an Schadensersatzleistungen ausgeschüttet, wovon allein 262,45 Millionen an Private gingen.[4]

Der Familienhärteausgleichsfonds

Der Familienhärteausgleichsfonds ist im Bundesministerium für Wirtschaft, Familie und Jugend eingerichtet und leistet Zuschüsse an solche Katastrophenopfer, die eine Familienbeihilfe beziehen. Nach einem summarischen Prüfverfahren stehen jeweils bis zu 2.000 Euro als unmittelbare Ersthilfe zur Verfügung, wenn die Lebensgrundlage der Familie durch die Naturkatastrophe schwer in Mitleidenschaft gezogen wurde. Neben dieser Soforthilfe sind je nach Schadensausmaß aber auch höhere Finanzhilfeleistungen möglich, die aber einer genaueren Prüfung und Begutachtung – vor allem unter Einbezug der sonstigen Hilfeleistungen – bedürfen.

Beantragung der Hilfsgelder

Für die Beantragung von Beihilfen aus dem Katastrophenfonds gelten grundsätzlich folgende Regeln. Bei Hochwasserschäden an Gebäuden und Inventar von Privatpersonen, Wohnhäusern, Wohnungen oder landwirtschaftlichen Hofstellen sind in der Regel die Gemeinden erste Anlaufstelle.[5]

1. Die Schadensmeldung ist möglichst rasch und sorgfältig dokumentiert durchzuführen, damit die weitere Ablaufplanung auf verlässlichen Daten aufbauen kann.
2. Die Gemeinden melden dann die Anzahl der geschädigten Objekte an die Geschäftsstelle für private Elementarschäden beim Amt der jeweiligen Landesregierung.
3. Gemeinsam mit den Gemeinden wird von den einzelnen Landesregierungen der Einsatz von Gutachtern für die Schadenserhebung festgelegt. Alle beschädigten Gebäude werden von den Sachverständigen des jeweiligen Bundeslandes vor Ort besichtigt und die Schäden entsprechend bewertet. Im Rahmen dieses Lokalaugenscheins werden von den Gutachtern auch die Formulare für die Antragstellung an die Geschädigten ausgehändigt und diesen die weitere Vorgangsweise erklärt.
4. Die Beihilfenanträge werden in der Folge mit allen notwendigen Unterlagen über die Gemeinde eingereicht, die diese an die Bezirkshauptmannschaften zur Prüfung auf deren Vollständigkeit übermittelt.
5. Nach Antragstellung und Schadensbegutachtung wird der Beihilfenantrag von der Landeskommission für private Elementarschäden bearbeitet und danach entschieden. Als Ergebnis ergeht eine schriftliche Mitteilung an die Betroffenen über die anerkannte Schadenssumme und die Höhe der Beihilfe – in Prozentsätzen des Schadens ausgedrückt.
6. Nach Erhalt der schriftlichen Verständigung kann durch die Vorlage der Wiederherstellungs- und Reparaturnachweise durch Rechnungen und Zahlungsbelege – auch für Eigenleistungen – die Liquidierung der Beihilfe ausgelöst werden.

Da die Beihilfenzahlungen aus dem Katastrophenfonds erst im Nachhinein auf der Basis der Rechnungen und Zahlungsbelege erfolgen, muss in vielen Fällen eine Zwischenfinanzierung der Wiederherstellungskosten organisiert werden.

Versicherungsleistungen mindern die Schadenssumme an sich nicht, sondern wirken nur begrenzend bei der Auszahlung. Die Beihilfen werden in diesen Fällen eben nur soweit ausbezahlt, als die Summe aus Versicherungszahlung plus Beihilfe aus dem Katastrophenfonds die Höhe der Schadenssumme nicht überschreitet.

Für Hochwasserschäden auf landwirtschaftlichen Flächen ist hingegen die jeweilige Bezirkslandwirtschaftskammer zu kontaktieren, die mit ihren Spezialisten alle weiteren Schritte abklärt.

Für Hochwasserschäden im Forstbereich – einschließlich Schäden an Forstwegen – haben sich die geschädigten Waldbesitzer an die zuständige Bezirksforstinspektion zu wenden, die mit den Geschädigten alle weiteren Schritte abklärt.

Für Hochwasserschäden im Almbereich – einschließlich Schäden an Almwegen – haben sich die Geschädigten direkt an die Abteilung Agrarwirtschaft beim Amt der jeweiligen Landesregierung zu wenden. Bei allen Anträgen ist zu beachten, dass die Antragsfrist maximal sechs Monate nach dem Eintritt des Schadensereignisses beträgt.

Steuerliche Erleichterungen

Laut Auskunft des Finanzministeriums gibt es sowohl für die von der Flutkatastrophe Betroffenen als auch für Spender steuerliche Erleichterungen und Befreiungen in den Bereichen Ertragssteuern, Gebühren und Bundesverwaltungsabgaben, Steuernachzahlungen sowie auch bei der Grunderwerbssteuer. Katastrophenschäden sind als „außergewöhnliche Belastung“ im Privatbereich steuerlich absetzbar, das heißt, dass sämtliche Kosten für die Beseitigung von unmittelbaren Katastrophenfolgen sowie für katastrophenbedingt nachbeschaffte Vermögenswerte ohne Selbstbehalt steuerlich absetzbar sind. Bei Gebäuden sind die Ersatzbeschaffungskosten für den Hauptwohnsitz – nicht hingegen für Zweitwohnsitze – absetzbar, ebenso wie für Einrichtungsgegenstände, Elektro-, Haushalts- und Küchengeräte, Kleidung und Geschirr etc. – und zwar bis zum nachgewiesenen Neuwert iSd tatsächlichen Ausmaßes laut Rechnung. Bei nachbeschafften Privatautos können PKWs bis zur Höhe ihres Zeitwertes abgesetzt werden. Wird zur Finanzierung der steuerlich abzugsfähigen Kosten ein Darlehen aufgenommen, dann sind die auf diese Kosten entfallenden Darlehensrückzahlungen – samt Zinsen – ebenfalls als außergewöhnliche Belastung absetzbar. Des weiteren kann die steuerliche Berücksichtigung von Kosten für die Beseitigung von Katastrophenschäden durch einen eigenen Freibetragsbescheid für das laufende Kalenderjahr vorgezogen werden.

Zuletzt soll noch ein Blick auf die geplanten Initiativen im Bereich des Hochwasserschutzes geworfen werden.

Zukünftiger Hochwasserschutz

Die Flutkatastrophe 2013 hat den Verantwortlichen drastisch vor Augen geführt, dass die Errichtung von Hochwasserschutzdämmen nicht nur raschest vorangetrieben werden muss, sondern im Grunde ökonomisch auch als „günstige Investition“ angesehen werden kann. Laut Infrastrukturministerin Doris Bures betrug die Schadenssumme im Bereich Machland nach dem Jahrhunderthochwasser 2002 rund 500 Millionen Euro, während der später errichtete Hochwasserschutz – der 2013 die Hochwassergefahr im Machland völlig abwendete – mit 180 Millionen Euro weniger als die Hälfte gekostet hat. Dementsprechend schlug Bures auch vor, bis 2019 alle geplanten Hochwasserschutzbauten entlang der Donau fertig zu stellen und deren Errichtung damit um vier Jahre – ursprünglich war deren Fertigstellung für 2023 geplant – vorzuziehen. Dafür sollen 400 Millionen Euro vorzeitig ausgeschüttet werden.[6]

Am 12. Juni 2013 kam es im Nationalrat zu einer Debatte zum Hochwasserschutz, in der Bundeskanzler Werner Faymann ausführte, dass die Schäden der heurigen Flutkatastrophe geringer seien, als die des Jahres 2002 und die Regierung für die nächsten fünf Jahre eine Milliarde Euro für den Hochwasserschutz budgetiert habe. Die Abgeordnete der Grünen, Eva Glawischnig, wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass dafür ohnehin bereits jetzt pro Jahr bis zu 180 Millionen Euro vorgesehen seien, sodass es dadurch zu keiner wie immer gearteten Erhöhung der Finanzmittel für den Hochwasserschutz komme.

Auf den Hinweis von Vizekanzler Michael Spindelegger im Rahmen dieser Debatte, dass die Bundesregierung auch den Solidaritätsfonds der EU (EUSF) „anzapfen“ werde, entgegnete der Abgeordnete Josef Bucher (BZÖ), dass es in diesem Zusammenhang „viel besser sei, wenn wir die Nettobeträge, die nach Brüssel fließen, kürzen“.[7] Diese „Aufrechnung“ spricht allerdings für sich.

Hochwasserschutzinitiative

Der oberösterreichische Umweltlandesrat Rudi Anschober (Grüne) schlug auf der Sitzung der Landesumweltreferenten am 14. Juni 2013 die Ergreifung einer Hochwasserschutzinitiative vor, um damit die Gefahr, dass die heurige Hochwasserkatastrophe „im Wesentlichen ohne Konsequenzen zu bleiben droht“, abzuwenden.[8] Ziel ist dabei der Abschluss eines „vertikalen“ Gliedstaatsvertrags gemäß Artikel 15a B-VG zwischen dem Bund und den Ländern, in dem die notwendigen Hochwasserschutzbudgets durch Bund und Länder auf zehn Jahre abgesichert werden. Des Weiteren sollte auch ein striktes Bauverbot in der „roten Zone“ verhängt werden, das bundesweit einheitlich umgesetzt werden soll.

In Teil 2 des Beitrages, der in der EU-Infothek vom 25. Juni 2013 erscheint, wird auf den Katastrophenschutz in der EU näher eingegangen.

 

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