Krisenmanagement und Katastrophenschutz in Österreich und in der EU (Teil 2)

In Teil 1 dieses Beitrages wurde die Situation in Österreich in Bezug auf die Krisenvorsorge, den Katastrophenschutz sowie die Beseitigung und Abgeltung der Schäden dargestellt, die das Jahrhunderthochwasser 2013 entlang der Donau in den Städten und im ländlichen Raum in Ober- und Niederösterreich angerichtet hat. Nachstehend sollen in Teil 2 die kompetentiellen Grundlagen für den Katastrophenschutz in der EU und dessen nähere Ausgestaltung durch einschlägige sekundärrechtliche Bestimmungen aufgezeigt werden.

[[image1]]Katastrophenschutz in der EU – Entwicklung und systematischer Zusammenhang

Der Katastrophenschutz war bereits seit dem Vertrag von Maastricht (1992) in Artikel 3 Absatz 1 lit. u) EGV als eine der Aufgaben der EG formuliert. Ein entsprechender Kompetenztitel dafür sollte aufgrund der Erklärung Nr. 1 zur Schlussakte des Vertrags von Maastricht zu Artikel N Absatz 2 EUV idF geschaffen werden, wozu es aber in der Folge nicht kam. Stattdessen wurden die einschlägigen Aktionsprogramme[1] und Fördermaßnahmen für eine bessere Katastrophenzusammenarbeit[2] auf die Lückenfüllungskompetenz des Artikel 308 EGV[3] gestützt. Auf eine konkrete primärrechtliche Regelung konnte sich hingegen der auf Artikel 100 Absatz 2 EGV gestützte Solidaritätsfonds der Europäischen Union (EUSF)[4] berufen, der zur Finanzierung der Schäden der Flutkatastrophe des Jahres 2002 geschaffen wurde.

Unter dem Eindruck der terroristischen Anschläge des 11. September 2001 in New York und am 11. März 2004 in Madrid wurden in den Vertrag über eine Verfassung für Europa (2004)[5] zwei Artikel[6] aufgenommen, die – nach dem Scheitern des Verfassungs-Vertrages – durch den Vertrag von Lissabon (2007)[7] beinahe wortident in die Artikel 196 AEUV bzw 222 AEUV[8] übernommen wurden. Dementsprechend regelt heute Artikel 196 AEUV die Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungskompetenz der EU[9] im Rahmen des Katastrophenschutzes, während die Solidaritätsklausel des Artikel 222 AEUV der Prävention bzw der Hilfe bei Terroranschlägen, Naturkatastrophen und vom Menschen verursachten Katastrophen dient, falls diese bereits eingetreten sind. Artikel 196 AEUV steht dabei in einem komplexen Regelungszusammenhang mit anderen mehr oder weniger einschlägigen Artikeln, die sich ebenfalls der Krisenprävention und dem Katastrophenschutz widmen.

Die Hilfe für „Völker, Länder und Regionen“, die von Naturkatastrophen und von vom Menschen verursachten Katastrophen betroffen sind, ist gemäß Artikel 21 Absatz 2 lit. g) EUV expressis verbis ein Ziel der Außenpolitik der EU, dessen Realisierung ua auch Artikel 214 AEUV dient, der die Leistung humanitärer Hilfe zugunsten dritter Länder im Falle von Katastrophen – wie zB im Falle der Erdbebenkatastrophe vom 12. Jänner 2010 in Haiti – vorsieht. Gemäß Artikel 43 Absatz 1 EUV wiederum kann die EU im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) zivile und militärische Maßnahmen – sogenannte „Petersberg-Maßnahmen“ – für humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze in dritten Ländern vorsehen. Mitgliedstaaten, die aufgrund von Naturkatastrophen oder anderen außergewöhnlichen Ereignissen in Mitleidenschaft gezogen wurden, kann die EU gemäß Artikel 122 Absatz 2 AEUV finanziellen Beistand leisten. Artikel 196 AEUV ist als Ausdruck der „Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten“ ein Ziel der EU gemäß Artikel 3 Absatz 3 Unterabsatz 3 EUV.

Katastrophenschutz in der EU – Kompetenzlage

Gemäß Artikel 196 Absatz 1 AEUV fördert die EU die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, um die Systeme zur Verhütung von Naturkatastrophen oder von vom Menschen verursachten Katastrophen und zum Schutz vor solchen Katastrophen wirksamer zu gestalten. Damit koordiniert, unterstützt und ergänzt die EU die mitgliedstaatlichen Maßnahmen sowohl zur „Verhütung“, als auch zum „Schutz“ gegen Schäden dennoch eintretender Katastrophen.

Der Übergang zwischen diesen beiden Tatbeständen ist zweifellos fließend, ebenso wie auch der zwischen den einzelnen Ursachen, die zu Katastrophen führen können – wie zB von Katastrophen, die entweder vom Menschen oder von der Natur ausgelöst werden. So ergibt sich aus der systematischen Gegenüberstellung von Artikel 196 AEUV und Artikel 222 AEUV, dass „vom Menschen verursachte Katastrophen“ nicht terroristische Anschläge umfassen, da dafür Artikel 222 AEUV lex specialis ist.[10] Ebenso fallen Flucht, Hunger, Vertreibung, Massenmord und andere „humanitäre“ Katastrophen, die eindeutig vom Menschen verursacht sind, nicht unter Artikel 196 AEUV, sondern gehören in den Anwendungsbereich der speziellen Bestimmungen der Artikel 214 AEUV und Artikel 21 Absatz 2 lit. g) EUV.

Da von Artikel 196 AEUV aber sowohl Natur- als auch vom Menschen verursachte Katastrophen erfasst werden, fallen auch umweltbedingte Katastrophen unter diese Bestimmung. Artikel 196 AEUV bezieht sich auf jede Art von Katastrophen, unabhängig davon, ob sie allein naturbedingt sind, oder (auch) vom Menschen gesetzte Ursachen haben, wie zB aufgrund der Beeinflussung der Umwelt ausgelöste Katastrophen, wie das Jahrhunderthochwasser 2002.

Gemäß Artikel 196 AEUV hat die EU lediglich eine bloße Koordinierungskompetenz, unter Ausschluss jedweder Rechtsharmonisierung gemäß Artikel 114 AEUV. Eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit – bis hin zu einer Beistandsverpflichtung – enthält Artikel 196 AEUV nicht, sie ergibt sich allein aus Artikel 222 AEUV.

Das, noch auf der Basis der Lückenschließungsklausel des Artikels 308 EGV erlassene Katastrophenschutzprogramm der EU, besteht dabei aus folgenden Aktivitäten:

(1) ein Gemeinschaftsverfahren für den Katastrophenschutz, koordiniert durch das Beobachtungs- und Informationszentrum der Kommission;

(2) ein Finanzierungsinstrument für den Katastrophenschutz, zur Bereitstellung von Mitteln für grenzüberschreitende Vorbeuge- und Koordinationsmaßnahmen;

(3) die Stärkung der Zusammenarbeit bei der Katastrophenschutz–Forschung;

(4) Besondere Hilfen für abgelegene Gebiete und Regionen in der EU;

(5) Verstärkung der Zusammenarbeit bei der Aus– und Fortbildung im Bereich des Katastrophenschutzes und

(6) ein Bereitschaftsplan für eventuelle Notfälle.

In der Folge werden die beiden wichtigsten Programmteile des Katastrophenschutzes in der EU, nämlich das Gemeinschaftsverfahren für den Katastrophenschutz in schweren oder unmittelbar drohenden schweren Notfällen inner- und außerhalb der EU – dargestellt am aktuellen Beispiel des Hochwasserschutzes – sowie das Finanzierungsinstrument für den Katastrophenschutz näher untersucht.

Gemeinschaftsverfahren für den Katastrophenschutz

Da sich Hochwässer ja in der Regel nicht nur auf einen einzigen Flusslauf selbst auswirken, sondern naturgemäß größere Teile eines Flusseinzugsgebietes (river drainage basin) betreffen und sich damit auch auf Neben- und Zuflüsse erstrecken, die in den gemeinsamen Hauptfluss münden, kommt der Kooperation zwischen den betroffenen Gebieten in den Oberlieger- und Unterliegerstaaten eines Grenzflusses große Bedeutung zu. Sollte sich ein Flusseinzugsgebiet über mehrere Staaten erstrecken, handelt es sich dabei um eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit, die speziell koordiniert werden muss. In den speziellen völkerrechtlichen Flussregimen der großen europäischen Flusssysteme, wie zB dem Rhein[11] und der Donau[12], sind zwar grenzüberschreitende Aktivitäten vorgesehen, nicht aber speziell solche zur Prävention von und der Schadensbehebung nach Hochwässern. Hinsichtlich des Übereinkommens über die wasserwirtschaftliche Zusammenarbeit zum Schutz der Donau (1994)[13] stellte sogar der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) fest, dass der Schwerpunkt dieses Übereinkommens im Bereich des Umweltschutzes und nicht dem des Wassermanagements liege.[14] Auch die Donauraumstrategie des Europäischen Rates[15], die in vier Schlüsselbereichen umfangreiche Kooperationen der vierzehn Donauanliegerstaaten festlegt,[16] trifft keine speziellen Vorkehrungen für die Verhütung und Sanierung von Hochwasserschäden.

Es war der Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 8. Juli 1991 zur Verbesserung der gegenseitigen Hilfeleistung zwischen Mitgliedstaaten bei natur- oder technologiebedingten Katastrophen[17] vorbehalten, erste Ansätze für eine grenzüberschreitende Reaktion der EU auf Notfälle zu entwickeln. Ende Oktober 1994 kam es zu einer weiteren einschlägigen Entschließung des Rates zum Ausbau der gemeinschaftlichen Zusammenarbeit im Bereich des Katastrophenschutzes.[18]

In der Folge kam es durch eine Entscheidung des Rates vom Oktober 2001[19] zu einer weiteren Ausgestaltung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit bei Katastrophenschutzeinsätzen, die Anfang November 2007 neu gefasst und den zwischenzeitlichen Veränderungen angepasst wurde.[20] Parallel dazu kam es 2007 durch eine weitere Entscheidung des Rates auch zur Einrichtung eines Finanzierungsinstruments für den Katastrophenschutz.[21]

Durch die gegenständliche Entscheidung 2007/779/EG, Euratom des Rates vom 8. November 2007 wird einem von einer Katastrophe betroffenen Mitgliedstaat, dessen Katastrophenschutzfähigkeiten überlastet sind, zur Ergänzung seiner eigenen Katastrophenschutzressourcen ein „Gemeinschaftsverfahren“ zur Förderung einer verstärkten Zusammenarbeit zwischen ihm und der EU bzw deren Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt. Im Falle eines schweren Notfalls iSv Artikel 3 Ziffer 1 der Entscheidung 2007/779/EG unterrichtet der betroffene Mitgliedstaat unverzüglich die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten, auf die der Notfall möglicherweise Auswirkungen hat (Artikel 6 Absatz 1). Er kann dann ein Hilfeersuchen an das Beobachtungs- und Informationszentrum (MIC) oder unmittelbar an die anderen Mitgliedstaaten richten, die anschließend unverzüglich das Gemeinschaftsverfahren in Gang zu setzen haben (Artikel 7).[22] Gemäß Artikel 10 Absatz 1 der Entscheidung 2007/779/EG, Euratom steht das Verfahren auch den Bewerberländern offen.

Die EU-Hochwasserrichtlinie

Wenige Tage vor der Neufassung der Entscheidung 2007/779/EG, Euratom des Rates über ein Gemeinschaftsverfahren für den Katastrophenschutz kam es am 23. Oktober 2007 zur Annahme der  Richtlinie 2007/60/EG über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken durch das Europäische Parlament und den Rat[23], deren Ziel es ist, Hochwasser und dessen negative Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit sowie auf Umwelt, Infrastrukturen und Eigentum zu vermeiden und zu begrenzen. In der Richtlinie werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, die am stärksten gefährdeten Einzugsgebiete und zugehörigen Küstengebiete zu ermitteln und für diese Gebiete Hochwasserrisikokarten und Pläne für das Hochwasserrisikomanagement zu erstellen.

Die Richtlinie sieht folgenden Drei-Stufen-Ansatz vor:

• – Vorausschauende Bewertung des Hochwasserrisikos bis Ende 2011;
• – Sofern ein echtes Hochwasserrisiko besteht: Erstellung von Gefahrenkarten und Risikokarten bis Ende 2013;
• – Pläne für das Hochwasserrisikomanagement für eben diese Gebiete bis Ende 2015.

Für internationale Einzugsgebiete von „river basins“ müssen diese drei Schritte zwischen den betreffenden Mitgliedsstaaten entsprechend koordiniert werden. Bei der Erstellung der Hochwasserrisikomanagementpläne ist eine Einbeziehung bzw. Beteiligung der interessierten Öffentlichkeit zu gewährleisten, ebenso sind die Risikobewertungen und Karten öffentlich zugänglich zu machen. In einem Sechsjahres-Zyklus sind die oben genannten drei Schritte (in Anlehnung bzw. Abstimmung mit dem Zyklus der sog Wasserrahmen-Richtlinie[24]) zu wiederholen.

Die Umsetzung der EU-Hochwasserrichtlinie erfolgte in Österreich im Jahr 2011 durch die Wasserrechtsgesetz-Novelle (WRG-Novelle) 2011[25] und war innerhalb der oben genannten Fristen zu implementieren. Die Richtlinie berührt in Österreich eine große Vielfalt an Bundes- und Länderkompetenzen (zB Wasserrecht, Schifffahrt, Wildbach- und Lawinenverbauung als Bundeskompetenzen sowie Raumordnung, Katastrophenschutz und Naturschutz als Länderkompetenzen). Daher wurde in Österreich ein Facharbeitskreis zur Umsetzung der Hochwasserrichtlinie gebildet.

Die vorläufige Bewertung des Hochwasserrisikos gemäß § 55i WRG und die darauf aufbauende Ausweisung von Gebieten mit potenziell signifikantem Hochwasserrisiko gemäß § 55j WRG wurde in enger Zusammenarbeit zwischen dem BMLFuW und den jeweiligen Ämtern der Landesregierung durchgeführt, und zwar mit Unterstützung des Umweltbundesamtes.

Auf die Fragen, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Form Finanzhilfen aus dem Solidaritätsfonds der Europäischen Union (EUSF) abgerufen werden können, wird in Teil 3 dieses Beitrages eingegangen, der in der EU-Infothek vom 2. Juli 2013 erscheint.

 

Bild: Sabine-Susann Singler / pixelio.de/ © www.pixelio.de