Nach Polen steht nun auch Ungarn am rechtsstaatlichen Pranger

Dieses Mal leitete aber das Europäische Parlament das “Frühwarnsystem“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV gegen Ungarn ein

 

Einführung

Nachdem die Europäische Kommission bereits am 20. Dezember 2017 den Rat mit einem begründeten Vorschlag aufgefordert hatte, das Sanktionssystem des Art. 7 Abs. 1 EUV – das sog. „Frühwarnsystem“ – gegen Polen einzuleiten, um die Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung grundlegender Werte der EU hintanzuhalten, wurde am 12. September 2018 dieses Mal das Europäische Parlament (EP) aktiv und richtete dieselbe Aufforderung an den Rat, nunmehr auch gegen Ungarn entsprechend vorzugehen. Damit hat auch das zweite, für die Einleitung des „Frühwarnsystems“ zuständige Organ die Initiative ergriffen und ist gegen Ungarn vorgegangen, gegen das die Kommission interessanterweise bisher nicht einschlägig tätig geworden ist, obwohl Ungarn seit Jahren die Grundwerte des Art. 2 EUV in „systemischer“ Weise immer wieder verletzt.

Die neuerliche Einleitung eines Sanktionsverfahrens gegen einen EU-Mitgliedstaat wirft eine Reihe grundlegender Fragen auf, denen nachstehend in aller Kürze nachgegangen werden soll. Zuvor ist allerdings ein kurzer Blick auf die beiden unterschiedlichen Verfahren zur Sicherung der Rechtsstaatlichkeit bzw. zur Sanktionierung bei einem „systemischen“ Bruch derselben zu werfen, die in der einschlägigen Literatur aber nicht immer exakt auseinandergehalten werden. Noch dazu ist das sog. „Vor Art. 7 EUV-Verfahren“ nur gegen Polen, nicht aber gegen Ungarn zum Einsatz gekommen. Ebenso muss auch kurz aufgezeigt werden, wie diese beiden Verfahren zu den parallel von der Kommission angestrengten Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV stehen.

Das Zusammenspiel des (formellen) Sanktionsverfahrens des Art. 7 EUV mit dem (informellen) „EU-Rahmen zur Sicherung des Rechtsstaatsprinzips“ (sog. „Vor Art. 7 EUV-Verfahren“)

Das Sanktionsverfahren des Art. 7 EUV

Das Sanktionsverfahren des Art. 7 EUV zum Schutz der Grundwerte der EU wurde durch den Vertrag von Amsterdam (1997) in die EU eingeführt. Es umfasst zwei Mechanismen: Präventionsmaßnahmen im Falle der eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der EU-Werte, und Sanktionen, wenn eine solche Verletzung bereits stattgefunden hat. Zurückgehend auf die Erfahrungen, die man mit den „Sanktionen der 14“ gegen Österreich im Jahre 2000 gemacht hatte – so wurde Österreich weder eine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben, noch wurde ein Ausstiegsszenario eingeplant[1] – wurde im Zuge der Novellierung der Verträge im Gefolge des Vertrags von Lissabon (2007), mit dessen Inkrafttreten am 1. Dezember 2009, dem Art. 7 EUV ein neuer Absatz 1 angefügt, in dem ein eigenes „Frühwarnsystem“ verankert wurde.

Für ein entsprechendes Verständnis des Sanktionsverfahrens gem. Art. 7 EUV muss zunächst ein Blick auf die komplexen formalen Voraussetzungen für die Einleitung und Durchführung desselben geworfen werden, wobei hinsichtlich der erforderlichen Präsenz- bzw. Konsens-Quora auch die Art. 238 und 354 AEUV, sowie für den Fall der (gegenständlichen) Beantragung des Sanktionsverfahrens des Art. 7 EUV durch das EP, auch die Art. 83 Abs. 3 und Art. 178 Abs. 3 der GO des EP zu berücksichtigen sind.

(a) Gem. Art. 7 Abs. 1 EUV sind für die Einleitung des sog. „Frühwarnsystems“ die Mitgliedstaaten (ein Drittel), das EP (zwei Drittel der „abgegeben Stimmen“ und Mehrheit der Mitglieder des EP) und die Europäische Kommission zuständig. Auf deren begründeten Vorschlag kann der Rat mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder, und nach Zustimmung des EP, feststellen, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat besteht. Zuvor hat der Rat den betreffenden Mitgliedstaat anzuhören und kann auch Empfehlungen an diesen richten.

(b) Gem. Art. 7 Abs. 2 EUV kann in der Folge der Europäische Rat – auf Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten oder der Europäischen Kommission und nach Zustimmung des EP – einstimmig feststellen, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat vorliegt, nachdem er diesen zu einer Stellungnahme aufgefordert hat.

(c) Gem. Art. 7 Abs. 3 EUV kann der Rat, falls eine solche Feststellung gem. Abs. 2 getroffen wurde, mit qualifizierter Mehrheit beschließen, bestimmte Rechte des betroffenen Staates auszusetzen, einschließlich der Stimmrechte desselben im Rat. Diese Suspendierung der Stimmrechte im Rat ist die maximale Sanktion, die im Rahmen des Art. 7 EUV-Verfahren ergriffen werden kann, ein Ausschluss des unbotmäßigen Mitgliedstaates aus der EU ist dabei nicht vorgesehen.

(d) Gem. Art. 7 Abs. 4 EUV kann der Rat zu einem späteren Zeitpunkt mit qualifizierter Mehrheit beschließen, die nach Abs. 3 getroffenen Maßnahmen abzuändern oder aufzuheben, wenn in der Lage, die zur Verhängung dieser Maßnahmen geführt hat, Änderungen eingetreten sind.

(e) Gem. Art. 7 Abs. 5 EUV richten sich die Abstimmungsmodalitäten, die für die Zwecke des Art. 7 EUV für das EP, den Europäischen Rat und den Rat gelten, nach Art. 354 AEUV.

Das „Vor Art. 7 EUV-Verfahren“

Da das Sanktionsverfahren des Art. 7 EUV, wegen seiner komplexen formellen und materiellen Voraussetzungen und Wirkungen, als politische „Atombombe“ angesehen wurde,[2] die eigentlich nicht eingesetzt werden soll, bemühte sich die Kommission, diesem „harten“ Sanktionsverfahren ein „weiches“ Dialogverfahren vorzuschalten, für das die Verträge allerdings keine formelle Rechtsgrundlage vorsahen, sodass dessen Rechtmäßigkeit angezweifelt wurde.[3] Der von der Kommission am 11. März 2014 vorgestellte „Neue EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“,[4] der aufgrund seiner Positionierung iSe „Vorschaltung“ vor dem Art. 7 EUV-Verfahren auch anschaulich „Vor Artikel 7 EUV-Verfahren“ genannt wurde[5], ist – als bloßes „Dialogverfahren“ zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat – dreistufig ausgestaltet:

(a) in einer ersten Stufe bewertet die Kommission den konkreten Sachstand der Verletzung des Rechtsstaatlichkeitsgebots und tritt danach mit der Regierung des betreffenden Mitgliedstaates in einen (vertraulichen) Dialog ein, wobei sie ihre Bedenken in einer „Stellungnahme zur Rechtsstaatlichkeit“ formuliert;

(b) kann im Rahmen dieses Dialogs das Rechtsstaatlichkeitsproblem nicht zufriedenstellend gelöst werden, dann richtet die Kommission in einer zweiten Stufe eine „Rechtsstaatlichkeitsempfehlung“ an den betreffenden Mitgliedstaat. Darin empfiehlt sie diesen die genannten Probleme innerhalb einer bestimmten Frist zu lösen und sie anschließend über die getroffenen Maßnahmen zu unterrichten. Diese Empfehlung wird von der Kommission veröffentlicht;

(c) in der dritten Stufe überprüft die Kommission, ob die von ihr angeordneten Maßnahmen bis zum vorgegebenen Zeitpunkt entsprechend durchgeführt wurden. Sollte dies nicht der Fall sein, kann die Kommission den (formellen) Sanktionsmechanismus des Art. 7  EUV einleiten.

Dieses „Vor Art. 7 EUV-Verfahren“ wurde erstmals am 13. Jänner 2016 gegen Polen eingeleitet und endete im Rahmen der dritten Stufe am 20. Dezember 2017 mit der (vierten) „Rechtsstaatlichkeitsempfehlung“ der Kommission an Polen und der gleichzeitigen Überleitung in das vorstehend erwähnte „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV.[6]

Im Gegensatz zu Polen wurde dieses „Vor Art. 7 EUV-Verfahren“ gegen Ungarn – neben einer Reihe unterschiedlicher politischer Überlegungen – aber alleine schon deswegen nicht eingeleitet, da im Falle von Ungarn die Beantragung des „Frühwarnsystems“ ja nicht durch die (aufsichtsführende) Kommission, sondern durch das EP, erfolgte.

Vertragsverletzungsklage gem. Art. 258 AEUV

Konträr zu diesen beiden „politischen“ Verfahren – des Art. 7 EUV- und „Vor Art. 7 EUV“-Verfahren – dient das dritte in Frage kommende Verfahren des Art. 258 AEUV dazu, konkrete Rechtsverstöße gegen das Unionsrecht mit einer Vertragsverletzungsklage zu sanktionieren, sodass dieses parallel zu diesen beiden Verfahren eingesetzt werden kann und auch wird.[7] Dabei ist aber zu bedenken, dass der sachliche Anwendungsbereich von Art. 7 EUV nicht auf die konkreten Verpflichtungen aus den Verträgen beschränkt ist, sodass die Union das Vorliegen einer eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der gemeinsamen Grundwerte auch in Bereichen prüfen kann, die in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen.[8]

Wodurch unterscheidet sich eigentlich die Gefährdung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips in Ungarn von der in Polen?

Wie der Verfasser bereits mehrfach festgestellt hat, hätte die Einleitung des Sanktionsverfahrens wegen gravider Verletzungen des Rechtsstaatsprinzips gem. Art. 7 EUV aus zeitlicher Sicht zunächst gegen Ungarn und erst danach gegen Polen erfolgen sollen. Ungarn verletzt unter den mehrfachen Regierungen Viktor Orbáns – zwar noch nicht in der Regierung Orbán I (1998-2002),[9] aber dann in den Nachfolgeregierungen Orbán II (2010-2014), Orbán III (2014-2018) und Orbán IV (10. Mai 2018 ff.) – kontinuierlich tragende Grundwerte der EU, vor allem aber das Rechtsstaatsprinzip, ohne dass ihm bisher die Einleitung eines Sanktionsverfahrens gem. Art. 7 EUV dafür angedroht wurde.[10] Auch die im Gefolge des überwältigenden Wahlsieges vom 8. April 2018, der der Fidesz die seit der Nachwahl von Veszprem am 22. Februar 2015 verloren gegangene Zwei-Drittel-Mehrheit[11] in der ungarischen Nationalversammlung wieder erbrachte, ergriffenen Maßnahmen haben dazu geführt, „dass Ungarn näher an einem totalitären Regime anzusiedeln ist als an einer bürgerlichen Demokratie“.[12]

Im Gegensatz dazu ereigneten sich die systematischen Verstöße gegen das Rechtsstaatsprinzip in Polen erst mit dem Amtsantritt der Regierung von Beata Szydło am 16. November 2015, setzten sich aber unter dem neuen Ministerpräsidenten, Mateusz Morawiecki, der sie am 11. Dezember 2017 als Regierungschef ablöste, kontinuierlich fort. Inhaltlich ging es dabei vor allem um die Säuberung und komplette Umgestaltung des polnischen Justizsystems auf allen seinen Ebenen.

Dass Ungarn bisher von der Einleitung eines „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV verschont geblieben ist, hat vor allem zwei Gründe: Zum einen blieb Viktor Orbán immer gesprächsbereit und kam seinen Kritikern im richtigen Moment mit kleinen Konzessionen entgegen, und zum anderen ist seine Partei Fidesz – anders als die polnische Regierungspartei PiS – Mitglied der Europäischen Volkspartei (EVP), der stärksten Fraktion im EP, die Orbán immer wieder unterstützte und gegen Angriffe verteidigte. Erst als der unter der Federführung der niederländischen Grünen-Abgeordneten Judith Sargentini erstellte Bericht des EP-Ausschusses für Bürgerrechte, Justiz und Inneres[13] eine Reihe von rechtsstaatlichen Fehlentwicklungen in Ungarn akribisch auflistete und die Einleitung des „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV anregte, begann diese Front der Unterstützung der Fidesz (12 Abg.) durch die Parteienfamilie der EVP (insgesamt 219 Abg.) zu bröckeln.

Da es Orbán nicht gelang, in der Debatte über diesen Bericht am 11. September 2018 die Bedenken zu zerstreuen[14] und auch der Fraktionsvorsitzende der EVP, Manfred Weber, für die Einleitung des Sanktionsverfahrens gegen Ungarn plaidierte, konnte die Fidesz nicht mehr mit der bedingungslosen Unterstützung durch die EVP rechnen. Als Weber in der Folge für de EVP auch noch die Abstimmung über den „Sargentini-Bericht“ im EP am nächsten Tag freigab, war das Schicksal Ungarns grundsätzlich besiegelt. Damit brach die bisherige Geschlossenheit des Stimmblocks der EVP auseinander und die überwiegende Mehrheit der EVP-Abgeordneten stimmte für die Einleitung des Sanktionsverfahrens gegen Ungarn. Nur EVP-Abgeordnete aus osteuropäischen Staaten, Italien und Bayern stimmten dagegen.[15]

Die Einleitung des „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV gegen Ungarn durch das EP

Am 4. Juli 2018 legte der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres des EP durch seine Berichterstatterin Judith Sargentini (Grüne/EFA, NL) dem EP den Entwurf einer Entschließung zu einem Vorschlag vor, mit dem der Rat aufgefordert wird, im Einklang mit Art. 7 Abs. 1 EUV festzustellen, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Grundwerte der EU durch Ungarn besteht,[16] und wies dabei zunächst auf die Fülle seiner bisherigen einschlägigen Entschließungen[17] hin, die allerdings seitens der ungarischen Regierung völlig unbeachtet geblieben sind.

Danach listete er konkret zwölf Punkte auf, die dem EP in der ungarischen Rechtsordnung besondere Bedenken verursachen:

1) die Funktionsweise des Verfassungs- und des Wahlsystems;

2) die Unabhängigkeit der Justiz und anderer Institutionen sowie die Rechte der Richter;

3) Korruption und Interessenkonflikte;

4) Privatsphäre und Datenschutz;

5) das Recht auf freie Meinungsäußerung;

6) die akademische Freiheit;

7) die Religionsfreiheit;

8) die Vereinigungsfreiheit;

9) das Recht auf Gleichbehandlung;

10) die Rechte von Personen, die einer Minderheit angehören, einschließlich Roma und Juden, und den Schutz vor hetzerischen Äußerungen, die gegen diese Minderheiten gerichtet sind;

11) die Grundrechte von Migranten, Asylsuchenden und Flüchtlingen;

12) wirtschaftliche und soziale Rechte.

Diese Bedenken werden in der Folge in 75 detaillierten Absätzen näher dargestellt und begründet.

Nach einer Reihe von Stellungnahmen[18] kam es in der Folge am 12. September 2018 zur definitiven Annahme des „Sargentini-Entwurfs“, und damit zur Aufforderung des Rates, im Einklang mit Artikel 7 Absatz 1 EUV festzustellen, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Werte, auf die sich die Union gründet, durch Ungarn besteht.[19]

Korrektes Zustandekommen der Zwei-Drittel-Mehrheit für die Einleitung des „Frühwarnsystems“ gegen Ungarn?

Für die Annahme dieser Entschließung zur Einleitung des „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV gegen Ungarn war eine absolute Mehrheit der Mitglieder des EP sowie eine Zwei-Drittel-Mehrheit der „abgegebenen Stimmen“ erforderlich. Mit den in der Abstimmung, bei der von den insgesamt 751 Abg. des EP 693 Abg. anwesend waren, erzielten 448 Pro-Stimmen – bei 197 Gegenstimmen und 48 Enthaltungen – wurde aus Sicht des EP die Entschließung nicht nur mit der absoluten Mehrheit der Mitglieder des EP[20], sondern auch mit der erforderlichen Zwei-Drittel-Mehrheit der abgegebenen Stimmen (69,5% zu 30,5%), rechtskonform angenommen.

Aus der Sicht Ungarns war dies aber nicht der Fall, da es sich auf den Standpunkt stellte, dass bei der Berechnung der Stimmen auch die Stimm-Enthaltungen als „abgegebene Stimmen“ bewertet werden müssen. Unter diesen Umständen wären aber 462 Stimmen für eine Zwei-Drittel-Mehrheit notwendig gewesen, sodass die Einleitung des „Frühwarnsystems“ gegen Ungarn als gescheitert anzusehen sei. Mit den tatsächlich abgegebenen 448 Pro-Stimmen hätten nur knapp 65 Prozent – und nicht die notwendigen 66,6% – für die Einleitung des „Frühwarnsystems“ gestimmt.

Zur Verdeutlichung dieser Interpretationsdivergenz soll in aller Kürze auf die einschlägigen Rechtsgrundlagen verwiesen werden. Wie vorstehend bereits erwähnt, richten sich gem. Art. 7 Abs. 5 EUV die Abstimmungsmodalitäten, die für die Zwecke des Art. 7 EUV für das EP, den Europäischen Rat und den Rat gelten, nach Art. 354 AEUV. Gem. Art. 354 Abs. 4 AEUV beschließt das EP für die Zwecke des Art. 7 EUV mit der Mehrheit von zwei Dritteln der „abgegebenen Stimmen“ und mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Diese Bestimmung wird in Art. 83 Abs. 3 der GO des EP wortgleich wiederholt. In Ergänzung dazu bestimmt Art. 178 Abs. 3 der GO des EP, dass für die Annahme eines Textes nur die „abgegebenen Ja- und Nein-Stimmen“ bei der Berechnung des Abstimmungsergebnisses berücksichtigt werden, ausgenommen in den Fällen, für die in den Verträgen eine spezifische Mehrheit vorgesehen ist.

Da es daher grundsätzlich nur auf die „abgegebenen Ja- und Nein-Stimmen“ ankommt, sind Stimmenthaltungen nicht zu berücksichtigen. Dieses vermeintlich offensichtliche Ergebnis    wird aber durch den letzten Satzteil von Art. 178 Abs. 3 der GO des EP – „ausgenommen in den Fällen, für die in den Verträgen eine spezifische Mehrheit vorgesehen ist“ – unter Umständen in Frage gestellt, da es denkmöglich hinsichtlich der Behandlung von Stimmenthaltungen im Falle „spezifischer Mehrheiten“ zu einer anderen Regelung kommen könnte, was aber in praxi nicht der Fall ist. So bestimmt zB Art. 354 Abs. 1 AEUV bezüglich des Abstimmungsverhaltens der Mitglieder des Europäischen Rates bzw. des Rates expressis verbis, dass die Stimmenthaltung von anwesenden oder vertretenen Mitgliedern dem Erlass von Beschlüssen nach Art. 7 Abs. 2 EUV nicht entgegensteht, was allerdings in Art. 354 Abs. 4 AEUV nicht wiederholt wird. Dementsprechend stellt Art. 354 Abs. 4 AEUV auch keine „Ausnahme“ iSv Art. 178 Abs. 3 der GO des EP in der Form dar, dass er eine „spezifische Mehrheit“ darstellt. Als niederrangigere Geschäftsordnungsbestimmung kann sich Art. 178 Abs. 3 GO des EP ohnehin nur am vorgegebenen Primärrecht der Verträge orientieren bzw. auf dieses verweisen.

Die ungarische Regierung wird laut Kanzleramtsminister Gergely Gulyas in Kürze über die konkreten rechtlichen Schritte entscheiden, wobei eine Klage vor dem Gerichtshof die „wahrscheinlichste“ Option sein wird.[21] Im Übrigen wird es aber so oder so zu keinen Sanktionen gegen Ungarn gem. Art. 7 Abs. 2 EUV kommen, da sowohl Polen als auch Tschechien für diesen Fall bereits ein Veto angekündigt haben.[22]

Diese interessante Interpretationsdivergenz, ob Stimmenthaltungen auch als „abgegebene Stimmen“ qualifiziert werden müssen oder nicht, beschäftigte auch die österreichische Außenpolitik, da Außenministerin Karin Kneissl, nach Rücksprache mit Vizekanzler Heinz-Christian Strache, den Juristischen Dienst des Rates ersuchte, zu prüfen, ob dies der Fall sei oder nicht – und zwar noch bevor sich der Rat der EU mit dieser Frage befasst.[23] Dieser erklärte sich aber umgehend als dafür nicht zuständig, da er interne Entscheidungsabläufe des EP nicht kommentiere. Dieses Vorgehen eines Ministers des Vorsitzlandes Österreich fand Judith Sargentini „enttäuschend, da es zeigt, dass sie bloß parteipolitische Spielchen spielen wollen“.[24]

Der Vorschlag des EP für einen Beschluss des Rates zur Einleitung des „Frühwarnsystems“ wird nun den EU-Mitgliedstaaten zugeleitet, die mit einer Mehrheit von vier Fünfteln feststellen können, dass in Ungarn eine eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Grundwerte des Art. 2 EUV besteht. Zunächst müsste aber der Rat die Ansichten der ungarischen Behörden hören und auch das EP müsste dazu zustimmen. Die Mitgliedstaaten können sich zunächst aber auch dafür entscheiden, entsprechende Empfehlungen an Ungarn zu richten. In diesem Sinne kam es bereits am 26. Juni 2018 zu einer Befragung des ungarischen Europaministers Konrad Szymanski (PiS) im Rat, die aber wenig informativ verlief, da dieser immer wieder darauf hinwies, dass Polen nicht darauf verzichten werde, sein Justizwesen eigenständig auszugestalten. Diese Vorgangsweise wiederholte sich in der zweiten Anhörung Szymanski’s zur Rechtsstaatlichkeit in Polen am 18. September 2018 im Rat (Allgemeine Angelegenheiten).

Behindert die Einleitung des „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV gegen Ungarn „Dublin-Überstellungen“ sowie die Vollstreckung von „Europäischen Haftbefehlen“?

Eines der interessantesten Probleme im Zusammenhang mit der Einleitung des „Frühwarnsystems“ gegen Ungarn betrifft die Frage, ob damit sowohl Überstellungen im Rahmen des „Dublin-Systems“ als auch Vollstreckungen von „Europäischen Haftbefehlen“ in Ungarn unzulässig geworden sind oder nicht. Zum einen forderte das Hohe Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) bereits am 10. April 2017 die sofortige Aussetzung von „Dublin-Überstellungen“ nach Ungarn. 2017 wurden von den insgesamt 3.397 in Ungarn gestellten Anträgen auf internationalen Schutz 2.880 abgelehnt, womit die Ablehnungsquote bei 69,1% liegt. 2015 wurden von 480 Einsprüchen vor Gericht im Zusammenhang mit Anträgen auf internationalen Schutz lediglich 40 positiv entschieden, was einem Satz von lediglich 9% entsprach.[25] Damit liegt Ungarn an der letzten Stelle, was die Befürwortung von Anträgen auf internationalen Schutz betrifft.

Was wiederum die Behandlung von „Europäischen Haftbefehlen“ betraf, so stellt die Rechtssache ML[26] vor dem Gerichtshof ein interessantes Präjudiz dar. Dabei ging es um einen ungarischen Staatsangehörigen, der sich seit dem 23. November 2017 aufgrund eines früheren Haftbefehls aus Ungarn – basierend auf Verurteilungen wegen Körperverletzung, Sachbeschädigung, Betrugshandlungen und Einbruchsdiebstählen – in deutscher Auslieferungshaft befindet. Im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens des Hanseatischen Oberlandesgerichts (OLG) Bremen wird der Gerichtshof aber nicht nach dem Vorliegen „systemischer“ rechtsstaatlicher oder allgemeiner Mängel im Strafvollzug in Ungarn sondern vielmehr vor allem danach gefragt, ob die vollstreckende Justizbehörde das Vorliegen einer echten Gefahr, dass eine Person, gegen die ein „Europäischer Haftbefehl“ zur Vollstreckung einer Freiheitsstrafe ergangen ist, eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung iSv Art. 4 EU-Grundrechte-Charta erfährt, nicht allein aus dem Grund ausschließen kann, dass dieser Person im Ausstellungsmitgliedstaat des „Europäischen Haftbefehls“ eine Rechtsschutzmöglichkeit zur Verfügung steht, die es ihr ermöglicht, ihre Haftbedingungen in Frage zu stellen.

Diesbezüglich stellte der Gerichtshof fest, dass die bloße Möglichkeit der betroffenen Person, in Ungarn eine Haftbeschwerde einzubringen, nicht genüge, um das Vorliegen einer echten Gefahr unmenschlicher Behandlung auszuschließen. Die vollstreckenden Justizbehörden seien weiterhin verpflichtet, die Situation jeder betroffenen Person individuell zu prüfen, ob diese nicht einer solchen Gefahr tatsächlich ausgeliefert werde. Allerdings seien diese Behörden nur verpflichtet, die Haftbedingungen in den Haftanstalten zu prüfen, in denen die betroffene Person konkret inhaftiert werden soll.[27]

Wie kann das „kollusive“ Einverständnis zwischen Polen und Ungarn überwunden werden, um deren reziprokes Veto zu umgehen?

Die Eröffnung eines weiteren „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV, nunmehr neben Polen auch gegen Ungarn – dieses Mal aber durch das EP und nicht durch die Kommission initiiert – wirft eine Reihe von Fragen auf, die die Schöpfer dieses Sanktionsverfahrens bei der Konzipierung desselben nicht vorhergesehen haben. Waren sie schon der Meinung, dass es an sich nie dazu kommen werde, dass in einem Mitgliedstaat der EU das Rechtsstaatsprinzip in „systemischer“ Weise verletzt werden würde, so haben sie umso weniger daran gedacht, dass dies nicht nur in einem, sondern sogar in mehreren Mitgliedstaaten – mehr oder weniger gleichzeitig – der Fall sein könnte. Dementsprechend konnten sie auch nicht rechtstechnisch die Situation antizipieren, die sich in diesem Zusammenhang in dem Moment einstellte, in dem sich Polen und Ungarn gegenseitig versicherten, das gem. Art. 7 Abs. 2 EUV notwendige Einstimmigkeitserfordernis im Europäischen Rat zur Feststellung des Vorliegens einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte, jeweils reziprok durch ihr Veto zu verhindern.

Durch diese Vorgehensweise zweier Mitgliedstaaten, gegen die gleichzeitig das Sanktionsverfahren gem. Art. 7 Abs. 1 EUV eingeleitet wurde, wird dieses – von den formalen Voraussetzungen desselben in den Bereichen des Präsenz- und Konsensquorum ohnehin nur äußerst schwer erfüllbare – Verfahren völlig „ad absurdum“ geführt und komplett inoperativ gemacht. Um es aber nicht völlig untergehen zu lassen wird in der spärlichen Literatur nach Möglichkeiten gesucht, dieses „kollusive Einverständnis“ zwischen Polen und Ungarn irgendwie aufzubrechen.

Eine der originellsten dabei angebotenen Möglichkeiten, die daraus folgende Funktionsunfähigkeit des Art. 7 EUV zu umgehen, bestünde in der Technik der Einrichtung eines „gemeinsamen Verfahrens“ gegen Polen und Ungarn.[28] Ein solches gemeinsames Verfahren hätte zur Folge, dass im Europäischen Rat auch nur einmal abgestimmt werden würde, wobei Polen und Ungarn (gemeinsam) nicht stimmberechtigt wären. Die Einstimmigkeit wäre dabei also schon gegeben, wenn die 26 anderen Mitgliedstaaten mit Ja stimmen bzw. sich enthalten würden.

Obwohl sich eine solche Verfahrensverbindung der Regelung des Art. 7 EUV formal nicht entnehmen lässt, erscheint es zumindest nicht völlig unzulässig, eine solche anzunehmen, um ein Vorgehen gegen eine Gruppe von Mitgliedstaaten mit ähnlichen „systemischen“ Verletzungen des Wertekanons des Art. 2 EUV in ihren Rechtsordnungen zu ermöglichen und deren reziproke Veto‘s zu neutralisieren. Dafür müssten aber folgende zwei Voraussetzungen kumulativ vorliegen: zum einen bedürfte es eines engen Zusammenhangs zwischen den jeweils vorgeworfenen Werteverstößen, sodass es im Grunde „um die gleiche Sache“ gehen müsste.[29] Zum anderen bedarf es des Nachweises eines begründeten Verdachts eines kollusiven Zusammenwirkens der betroffenen Mitgliedstaaten im Hinblick auf die bewusste Verhinderung einer Einstimmigkeitsentscheidung des Europäischen Rates, mit der eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der Grundwerte des Art. 2 EUV festgestellt und damit der konkrete Sanktionsbereich des Art. 7 Abs. 3 EUV eröffnet wird.[30]

Wenngleich sich letzteres Kriterium aufgrund der mehr als eindeutigen Äußerungen Viktor Orbán‘s, aber auch von Beata Szydło und ihrem Nachfolger, Mateusz Morawiecki – sich gegenseitig abstimmungsmäßig zu unterstützen – eindeutig belegen lässt, ist die Frage, ob es sich in Polen und in Ungarn um mehr oder weniger „die gleiche Sache“ an rechtsstaatlichen Verstößen handelt, schon schwieriger zu beantworten. Während es sich in Polen um die völlige Umpolung der Richterschaft und die politische Umfärbung der (Höchst)Gerichte in all ihren Facetten handelt, überwiegt in Ungarn die systematische Umgestaltung des Landes von einem demokratischen in einen „illiberalen“ Staat, was – neben einigen grundlegenden Änderungen im institutionellen und materiellen (Verfassungs)Recht – eine Unzahl von kleineren rechtsstaatswidrigen Umgestaltungen der nationalen ungarischen Rechtsordnung zur Folge hat. Insofern kann man zwar sowohl in Polen, als auch in Ungarn abstrakt von gleichartigen „systemischen“ Verletzungen des Rechtsstaatsprinzips sprechen, es handelt sich dabei aber „in concreto“ inhaltlich nicht „um die gleiche Sache“.

In einer „erweiterten“ Interpretation des Begriffs „betroffener“ bzw. „betreffender“ Mitgliedstaat in Art. 354 Abs. 1 Satz 1 AEUV könnte man im gegenständlichen Fall der Eröffnung paralleler Sanktionsverfahren gegen Polen und Ungarn aber auch folgern, dass dann beide Staaten „betroffen“ wären und dementsprechend ihr Stimmrecht im jeweils anderen Verfahren ebenfalls nicht ausüben dürften.[31] Eine weitere (Hilfs)Argumentation geht wiederum davon aus, dass in den einschlägigen Bestimmungen zwar nur von „einem“ Mitgliedstaat die Rede ist, was aber nicht zwingend als nur „einen einzigen“ zu verstehen ist.

Alle diese theoretischen Überlegungen stellen aber nur Interpretationen „de lege ferenda“ dar, die ihre praktische Effizienz erst noch in einem gerichtsförmigen Verfahren im Schoß der EU bestehen müssten.

Schlussbetrachtungen

Wie die vorstehenden Ausführungen aufzeigen, hat nunmehr das EP die bisherige Säumnis der Kommission, gegen Ungarn das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV einzuleiten, kompensiert und dies selber veranlasst. Damit ist die bisherige Taktik Viktor Orbán’s gescheitert, sich dialogbereit zu zeigen und auf die entsprechenden Aufforderungen der Kommission mit minimalen Zugeständnissen zu reagieren, ohne dabei aber die große Linie, nämlich die Errichtung eines „illiberalen“ Staates in Ungarn, aufzugeben. Im Gegenteil, Orbán verfolgt jetzt seine nationalistische Politik mit noch größerer Vehemenz und versucht dafür – neben den anderen Visegrád-Staaten – noch weitere Bundesgenossen zu finden, was ihm mit Bulgarien ja auch bereits geglückt ist. Damit bildet sich in der EU aber ein gefährlicher Block „illiberaler“ Staaten heraus, der sich zu einem Kristallisationspunkt weiterer mit der gegenwärtigen Politik der EU nicht mehr zufriedener Mitgliedstaaten verdichten könnte, womit aber die in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerte Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu Solidarität und loyaler Zusammenarbeit weiter unterlaufen werden würde.

Lässt man allerdings den weiteren Fortgang des Sanktionsverfahrens gem. Art. 7 EUV gegen Ungarn Revue passieren, muss man erkennen, dass – genauso wie im parallelen Verfahren gegen Polen – die Einleitung weiterer Schritte aus pragmatischen Gründen nicht möglich sein wird. Ist schon die im Rat gem. Art. 7 Abs.1 EUV für die Feststellung, „dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art.2 EUV genannten Werte“ besteht, notwendige Mehrheit von vier Fünfteln der Mitgliedstaaten nicht gesichert, so sinkt die Wahrscheinlichkeit auf Null, im Europäischen Rat gem. Art. 7 Abs. 2 EUV einstimmig die Feststellung des Bestehens einer solchen schwerwiegenden Verletzung festzustellen, um damit den Rat gem. Art. 7 Abs. 3 EUV zu ermächtigen, mit qualifizierter Mehrheit bestimmte Rechte von Ungarn auszusetzen. Die vorstehend angeführten „de lege ferenda“-Argumente, vor allem die verfahrensmäßige „Verbindung“ beider Sanktionsverfahren, werden daran wohl nichts ändern.

Im parallelen Sanktionsverfahren gegen Polen ist es bisher lediglich zu zwei Anhörungen Polens durch den Rat gekommen, die gem. Art. 7 Abs. 1 EUV ja Voraussetzung für die vorerwähnte Feststellung dieses Organs ist, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Werte des Art. 2 EUV vorliegt. Das belegt einmal mehr, wie schwerfällig sich die weitere Durchführung des „Frühwarnsystems“ dann gestaltet, wenn die entsprechenden Quora an sich zwar vorhanden sind, aus politischer Opportunität aber (noch) nicht eingesetzt  werden wollen.

Was aber bereits jetzt mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden kann, ist der Umstand, dass eine von Ungarn angekündigte Anfechtung der Empfehlung des EP zur Einleitung des „Frühwarnsystems“ des Art. 7 Abs. 1 EUV, wegen der Nichtberücksichtigung von Stimmenthaltungen, erfolgreich sein würde. Dazu reichen die bisher vorgebrachten Anfechtungsgründe nicht aus.

Abschließend muss in diesem Zusammenhang festgestellt werden, dass die Einführung des Sanktionsverfahrens des Art. 7 EUV durch den Vertrag von Amsterdam und dessen weitere Ausgestaltung durch den Vertrag von Lissabon eine sehr wichtige Maßnahme war, um in einem supranationalen Integrationsgebilde wie der EU die notwendige Solidarität und Loyalität der Mitgliedstaaten entsprechend abzusichern. Dabei dachte man aber nicht daran, dass es einmal mehrere Mitgliedstaaten geben könnte, die schwerwiegende und anhaltende Verletzungen der in Art. 2 EUV verankerten Grundwerte der EU, mehr oder weniger gleichzeitig, begehen könnten. Dementsprechend mangelhaft ist das Sanktionsverfahren des Art. 7 EUV verfahrensmäßig auch ausgestaltet,[32] das diesen Artikel im konkreten Anlassfall inoperativ macht. Trotzdem kommt der Einleitung des „Frühwarnsystems“ des Art. 7 Abs. 1 EUV gegen Polen und Ungarn durch die Kommission und das EP eine wichtige politische „Ermahnungs-Funktion“ zu, wenngleich diese in praxi nicht durchgesetzt werden kann.

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[1] Vgl. Hummer, W. Das Ende der „EU-Sanktionen“ gegen Österreich – Präjudiz für ein neues Sanktionsverfahren?, The European Legal Forum 2-2000/01, S. 77 ff.; Hummer, W. Die „Maßnahmen“ der Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegen die österreichische Bundesregierung – Die „EU-Sanktionen“ aus juristischer Sicht, in: Hummer/Pelinka, Österreich unter „EU-Quarantäne“. Die „Maßnahmen der 14“ gegen die österreichische Bundesregierung aus politikwissenschaftlicher und juristischer Sicht (2000), S. 50 ff.

[2] „Nuclear bomb of article 7“: Bemerkung von Kommissionspräsident José Manuel Barroso in seiner „State of the Union adress 2013“ vom 11. September 2013; SPEECH/13/684.

[3] Laut einem Gutachten des Rechtsdienst des Rates vom 27. Mai 2014 (Dok. 10296/14, nicht veröffentlicht) handelt es sich dabei um eine Vertragsänderung iSe (verbotenen) Überschreitung des „Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung“; vgl. Kochenov, D. – Pech, L. Upholding the Rule of Law in the EU: On the Commission‘s „Pre-article 7 procedure“ as a timid Step in the Right Direction, European Issues No. 356, 12^th May 2015, S. 8 f.

[4] KOM(2014) 158 endg.; vgl. dazu Hummer, W. Neuer Frühwarnmechanismus bei Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit in der EU, EU-Infothek vom 8. April 2014.

[5] „Pre-Article 7 procedure“ laut einer Bemerkung von Kommissarin Viviana Reding in ihrer Rede „A new Rule of Law initiative“; SPEECH/14/202 vom 11. März 2014, S. 1.

[6] Hummer, W. Nutzlose „rote Karte“ der Kommission gegen Polen?, EU-Infothek vom 8. Jänner 2018.

[7] So brachte die Kommission am 24. September 2018 eine Vertragsverletzungsklage gegen Polen ein; Rechtsstaatlichkeit: Europäische Kommission verklagt Polen vor dem Europäischen Gerichtshof, um Unabhängigkeit des Obersten Gerichts zu schützen (IP/18/5830, vom 24. September 2018); vgl. dazu schon allgemein Hummer, W. Sanktionen der EU gegen Ungarn. Vertragsverletzungs- oder Sanktionsverfahren?, EU-Infothek vom 7. Februar (Teil 1), vom 14. Februar (Teil 2) und vom 21. Februar 2012 (Teil 3).

[8] Vgl. Mitteilung der Kommission zu Artikel 7 EUV: Wahrung und Förderung der Grundwerte der Europäischen Union, KOM(2003) 606.

[9] Das ungarische „Statusgesetz“ vom 19. Juni 2001 begegnete allerdings bereits völkerrechtlichen und europarechtlichen Bedenken; vgl. Hummer, W. Das ungarische Statusgesetz – völkerrechtliche und europarechtliche Implikationen, AWR Bulletin 2/2005, S. 78 ff.

[10] Vgl. Hummer W. Rechtstaatlichkeitsprobleme in Ungarn und Polen. Misst die Europäische Kommission dabei mit zweierlei Maß?, EU-Infothek vom 12. Mai 2017 (Teil 1) und EU-Infothek vom 16. Mai 2017 (Teil 2); Hummer, W. Ungarn erneut am Prüfstand der Rechtsstaatlichkeit und Demokratie, Europarecht 5/2015, S. 625 ff.; Hummer, W. Die Reaktionen der EU und des Europarates auf die vierte Novellierung der ungarischen Verfassung, EU-Infothek vom14. Mai 2013 (Teil 1) und EU-Infothek vom 21. Mai 2013 (Teil 2).

[11] Nachwahl in Ungarn: Orbán-Partei verliert Zweidrittelmehrheit, Spiegel.online vom 22.02.2015.

[12] Magyari, P. 2018 – die neue Wende in Ungarn, Der Standard vom 11. September 2018, S. 27; vgl. Bugarič, B. Protecting Democracy inside the EU: On Article 7 TEU and the Hungarian turn to Authoritarianism, in: Closa, C. – Kochenov, D. (eds.), Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union (2016), S. 82 ff.

[13] PE 620.837v02-00, A8-0250/2018.

[14] Orbán ging in seiner Rede auf die einzelnen Vorwürfe bewusst nicht ein, sondern wies diese brüsk als Lügen zurück und erklärte, dass dieser kritische Bericht die Ehre seines Landes verletze und bloß eine Bestrafung für die Migrationspolitik seines Landes sei. Er enthalte auch 37 faktische Fehlinformationen. Im Übrigen sei Sargentini nicht Juristin, sondern Historikerin und daher inkompetent, einen solchen Bericht zu erstellen; vgl. Nuspliger, N. Viktor Orban auf Konfrontationskurs, NZZ vom 12. September 2018, S. 5; Gelegs, E. Wie das System von Viktor Orbán organisiert ist, Kurier vom 16. September 2018, S. 8 f.; Kopeinig, M. Türkis-blaues Fernduell um Orbán, Kurier vom 12. September 2018, S. 3.

[15] Vgl. Mayer, G. Orbán kokettiert mit Führerschaft in EU-Rechtsblock, Der Standard vom 14. September 2018, S. 5.

[16] Siehe Fn. 13.

[17] In seiner Entschließung vom 17. Mai 2017 zur Lage in Ungarn erklärte das EP zum ersten Mal, dass angesichts der aktuellen Lage in Ungarn die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte besteht und es daher gerechtfertigt ist, das Verfahren nach Art. 7 Abs. 1 EUV einzuleiten. Diese Entschließung (P8_TA(2017)0216) wurde mit 393 Pro- gegen 221 Kontra-Stimmen angenommen; Hummer, W. Erstmals versucht das Europäische Parlament das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV gegen Ungarn einzuleiten, EU-Infothek vom 23. Mai 2017.

[18] Stellungnahmen des Haushaltskontrollausschusses, des Ausschusses für Kultur und Bildung, des Ausschusses für konstitutionelle Angelegenheiten und des Ausschusses für die Rechte der Frau und die Gleichstellung der Geschlechter (A8-0250/2018).

[19] 2017/2131(INL); P8_TA-PROV(2018)0340, A8-0250/2018.

[20] Erforderlich wären dafür mindestens 376 Abgeordnete.

[21] Orbans Ungarn will gegen Rechtsstaatsverfahren der EU klagen – mit einem Trick, Hersfelder Zeitung vom 13. September 2018;

[22] Ungarn will EU-Beschluss anfechten, tagesschau.de vom 13. September 2018.

[23] Vgl. FPÖ will Ungarn-Abstimmungsergebnis überprüfen lassen, Kleine Zeitung vom 16. September 2018.

[24] Zitiert bei Grimm, O. Verhandlung mit Ungarn „unmöglich“, Die Presse vom 28. September 2018, S. 8.

[25] Entschließung des EP vom 12. September 2018 (Fn. 17), Punkt 62.

[26] Gerichtshof, Rs. C-220/18 PPU, ML; ECLI:EU:C:2018:589.

[27] Vgl. Hummer, W. Nebeneffekte des Sanktionsverfahrens gegen Polen wegen dessen Rechtsstaatlichkeitsdefizit, Europarecht 6/2018 (im Erscheinen).

[28] Vgl. Prantl, H. Orbáns europarechtliches Verbrechen muss Folgen haben, Süddeutsche Zeitung vom 8. September 2017; Okonska, M. Debatte: Artikel 7 gegen Ungarn und Polen gleichzeitig, treffpunkt-Europa.de vom 8. August 2017.

[29] Unter ähnlichen Voraussetzungen der „Gleichartigkeit“ können zB zwei oder mehrere Rechtssachen gem. Art. 54 VerfO des Gerichtshofs vom 25. September 2012 (ABl. 2012, L 265, S. 1 ff. idF ABl. 2016, L 217, S. 69) in Verfahren vor dem EuGH verbunden werden.

[30] Thiele, A. Art. 7 EUV im Quadrat? Zur Möglichkeit von Rechtsstaats-Verfahren gegen mehrere Mitgliedstaaten, Verfassungsblog 2017/7/24 vom 24. Juli 2018.

[31] Hummer, Erstmals versucht das Europäische Parlament (Fn. 17), Fn. 21.

[32] Neben der Nichtberücksichtigung der Möglichkeit einer gegenseitigen Vetozusage bei mehreren betroffenen Staaten fehlt dem Art. 7 EUV auch die Festsetzung eines konkreten Zeitrahmens, ohne den – wie in den gegenständlichen Fällen ersichtlich – Verzögerungsstrategie nicht ausgeschlossen werden können.