RH-Präsident Josef Moser: „Das Grundproblem ist die mangelnde Wirkungskontrolle“

Die heimischen Argarpolitiker verweisen mit Stolz darauf, dass Österreichs Landwirtschaft in punkto Umweltfreundlichkeit Vorreiter in der Europäischen Union ist. Ob die dafür vorgesehenen Mittel von Brüssel, Bund und Ländern auch effizient eingesetzt sind, darüber sprach die EU-Infothek mit Rechnungshof-Präsident Josef Moser.

[[image1]]Der Rechnungshof geht mit dem Agrarumweltprogramm ÖPUL hart ins Gericht. Kann es sein, dass die Umweltziele absichtlich sehr allgemein formuliert sind, um eine Überprüfung der Wirtschaftlichkeit und Effizienz zu erschweren?

Es ist zutreffend, dass der Rechnungshof bei seiner Prüfung des ÖPUL-Förderprogrammes aufgezeigt hat, dass die darin festgesetzten Ziele nicht ausreichend konkretisiert sind. Beispiele hiefür sind etwa die „Förderung einer umweltfreundlichen Landwirtschaft“ oder die „Erhaltung traditioneller Kulturlandschaften“. Auch wird laut Programm die „Sicherung einer angemessenen Abgeltung für angebotene Umweltdienstleistungen“ angestrebt. Für eine Abgeltung von Umweltleistungen kann aber nicht allein das Angebot ausschlaggebend sein, sondern auch der Umfang und die Qualität der Leistungen. Tatsache ist, je weniger konkret ich Ziele definiere, desto schwieriger ist es, eine Erfolgsüberprüfung durchzuführen.

Welche Verbesserungen wünschen Sie sich im Bereich der Evaluierung der Förderungen?

Die ÖPUL-Maßnahmen wurden vor allem mit quantitativen Daten bewertet. Das bedeutet, dass die Umweltwirkungen nur indirekt aus der Anzahl der teilnehmenden Betriebe und Flächen oder geleisteten Zahlungen abgeleitet werden. Der Rechnungshof hat daher empfohlen, verstärktes Augenmerk auf Monitoring von Daten über die Veränderung der Agrarumwelt an sich zu legen – also etwa verstärkt Bodenproben zu ziehen oder Daten zur Artenvielfalt zu erheben. Weitere Probleme, auf die der Rechnungshof aufmerksam gemacht hat, waren Doppelzählungen von Flächen oder eine unzureichende Evaluierung von einzelnen Untermaßnahmen.

Zeigt die Tatsache, dass die nationale Kofinanzierung des Bundes und der Länder um 749,1 Mio. Euro höher war als gemäß derEU Mindestvorgabe, dass die Bauern in Österreich eine besonders starke Lobby haben?

Der Rechnungshof hat bereits vor rund einem Jahr den Bericht zum Förderprogramm LEADER veröffentlicht. LEADER und ÖPUL sind Teilprogramme des EU-Programms LE 07-13 zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums. Wie schon im Bericht zu LEADER hat der Rechnungshof auch im ÖPUL-Bericht darauf hingewiesen, dass Österreich die von der EU zur Verfügung gestellten Mittel verdoppelt hat. Damit war die Kofinanzierung höher als gemäß EU-Mindestvorgabe notwendig gewesen wäre. Dies geht auf einen Agrarreferenten-Beschluss zurück.

Arbeitszeitaufwand findet zu wenig Berücksichtigung

Werden beim ÖPUL-Programm generell Großbauern gegenüber kleinen landwirtschaftlichen Betrieben bevorzugt?

Die EU räumte den Mitgliedstaaten hier Gestaltungsspielraum ein. Das wichtigste Kriterium für die Verteilung der ÖPUL-Mittel in Österreich ist die Fläche, der nach Größe und Lage der Betriebe unterschiedliche Arbeitszeitaufwand findet zu wenig Berücksichtigung. Der Rechnungshof hat daher darauf hingewiesen, dass die Betriebsgrößenvorteile nicht in ausreichendem Maß bei der Auszahlung der ÖPUL-Mittel berücksichtigt wurden.

Der Rechnungshof fordert eine Begründung, warum Agrarumweltzahlungen besonders vorteilhaft für Wachstum und Beschäftigung sind. Verbirgt sich dahinter die Annahme, dass das Geld in anderen wachstumsfördernden Bereichen der Wirtschaft besser eingesetzt wäre?

Dass Agrarumweltzahlungen Wachstum und Beschäftigung anregen, wird im Nationalen Strategieplan Österreichs festgehalten. Der Rechnungshof hat in diesem Zusammenhang jedoch auf die erforderliche sachliche Untermauerung hingewiesen. Auch hier ist das Grundproblem die mangelnde Wirkungskontrolle. Erst wenn man genaue Aussagen über die Wirkungen einzelner Maßnahmen treffen kann, ist es auch möglich zu beurteilen, ob diese im richtigen Bereich gesetzt wurden, um das angestrebte Ziel zu erreichen.

Die heimischen Bauernvertreter lassen die Rechnungshof-Kritik nicht gelten und sprechen von einem „äußerst effizienten Instrument, das zusätzlichen ökologischen und gesellschaftlichen Nutzen für alle Österreicher stiftet“. Sind Sie mit dieser Antwort zufrieden?

Das Gesamtvolumen von ÖPUL betrug in Österreich von 2007 bis 2013 3,639 Mrd. Euro. Insgesamt nahmen rund 70 Prozent der österreichischen Landwirte an dem Programm teil. Bei einer Maßnahme, bei der öffentliche Gelder in einem so hohen Ausmaß eingesetzt werden, muss es adäquate Instrumente geben, um die angeführte Effizienzsteigerung und den angeführten zusätzlichen ökologischen und gesellschaftlichen Nutzen zu definieren und in Folge messen  – diese gibt es derzeit eben weitgehend nicht.
Ein Argument der Befürworter der ÖPUL-Förderung lautet, dass durch die Abgeltung von Umweltleistungen eine Landwirtschaft in Form von ökologischen wirtschaftenden Betrieben entsteht, die sich die Konsumenten wünschen. Sind damit die hohen Ausgaben von Bund und Ländern zu rechtfertigen?

Es stimmt, dass es Konsumentenbefragungen gibt, wonach verstärkte Maßnahmen zum Schutz der Umwelt in der Landwirtschaft gewünscht sind. Wie hoch die Zahlungsbereitschaft dafür ist, kann daraus allerdings nicht abgeleitet werden und muss immer auch in Abwägung der eingesetzten Mittel gesehen werden.

Reduktion bei Düngemitteln sagt nichts über Wirkung aus

Das Landwirtschaftsministerium argumentiert, dass sich seit dem EU-Beitritt der Einsatz von Düngemitteln um 33 Prozent gesenkt werden konnte, weiters seien vor 20 Jahren 20 Prozent mehr Pflanzenschutzmittel eingesetzt worden. Zudem würden 20 Prozent der Flächen biologisch bewirtschaftet. Sind diese Zahlen nachvollziehbar und rechtfertigen sie den Einsatz der Fördermittel in dieser Höhe?

Die angeführten Größen, wie Reduktion von Düngemitteln oder biologisch bewirtschafteten Flächen sind Output-Kennzahlen, sie sagen aber noch nichts über die tatsächliche Wirkung  der gesetzten Maßnahmen auf die Umwelt aus.

Wie erklären Sie sich in Niederösterreich die Verdreifachung der Kofinanzierung durch das Land Niederösterreich?

Der Kofinanzierungsbedarf des Landes Niederösterreich für ÖPUL stieg von 36,5 Mio. Euro im Jahr 2007 auf 46,6 Mio. Euro  im Jahr 2010. Ein Großteil davon entfiel auf die Untermaßnahme Ökopunkte, die sich von rd. 4,8 Mio. Euro auf 13,9 Mio. Euro erhöhte. Niederösterreich gab gegenüber dem Rechnungshof an, dass diese Entwicklung auf Änderungen im System der ÖPUL-Maßnahmen durch die EU zurückzuführen waren und bei der Planung nicht abschätzbar gewesen seien. Der Niederösterreichische Landtag wurde mit dieser Verdreifachung jedenfalls nicht befasst, worauf der Rechnungshof in seinem Bericht auch hingewiesen hat.

Kommen Ihrer Ansicht nach Agarförderungen in Österreich jenen zu gute, die sich auch benötigen bzw. kann damit die angestrebte kleinstrukturierte Landwirtschaft längerfristig aufrechterhalten werden?

ÖPUL ist nur ein Teil des Gesamtprogramms der EU zur Förderung des Agrarbereichs und zielt hauptsächlich auf die Förderung von Maßnahmen zum Schutz der Umwelt ab. Daneben gibt es noch weitere Maßnahmen – etwa Ausgleichszahlungen für die von Ihnen angesprochenen benachteiligten Betriebe. Da sich die Rechnungshofprüfung auf ÖPUL bzw. zuvor auf LEADER konzentriert hat, kann er nur zu diesen beiden Programmen Aussagen treffen.

Es wird immer wieder argumentiert, dass in Österreich die Verwaltung im Agrarbereich sehr effizient bzw. sparsam ist. Können Sie dem zustimmen?

Die Agrarverwaltung – im engeren Sinne also der für die Abwicklung der ÖPUL-Zahlungen erforderliche Personal- und Sachaufwand – war nicht Gegenstand der Rechnungshofprüfungen.  Grundsätzlich ist aber anzumerken, dass Effizienz naturgemäß immer dort besonders wichtig ist, wo es um einen hohen Einsatz öffentlicher Mittel geht– was beim ÖPUL-Programm der Fall ist. Ob die ÖPUL-Mittel effizient und sparsam eingesetzt werden, kann aber erst beurteilt werden, wenn es klare Ziele, geeignete Indikatoren, zuverlässige Daten und aussagekräftige Evaluierungen dafür gibt.

Vielen Dank für das Gespräch!