Spät, aber doch: Die Europäische Union gründet eine eigene „Diplomatische Akademie“ (EUDA)

Einführung

Obwohl schon die bisherigen Aufnahmevoraussetzungen für eine Mitarbeit im „Europäischen Auswärtigen Dienst“ (EAD) der EU eine solide Ausbildung in diplomatischen Fähigkeiten verlangt haben, haben die in den letzten Jahren mehr und mehr zunehmenden internationalen Spannungen die Situation dramatisch verschärft. Die bisherigen Bemühungen im Schoß des EAD, die EU-Außenpolitik kohärenter und wirksamer zu machen, und dementsprechend auch mit den dafür in den Mitgliedstaaten zuständigen Diplomaten besser abzugleichen, erwiesen sich mehr und mehr als nicht mehr ausreichend, um diesen neuen Erfordernissen zu entsprechen.

Es bedurfte daher der Einrichtung einer Diplomatischen Akademie der EU, um in Zukunft eine kritische Masse europäischer Diplomaten auszubilden, die ein vertieftes Verständnis für die Grundsätze, Ziele und Werte der Union besitzen und dementsprechend in der Lage sind, bei der Behandlung von Unionsangelegenheiten und der Bewältigung ihrer strategischen Herausforderungen kompetent und wirksam zu agieren, unabhängig davon, ob sie in den Delegationen der Union oder innerhalb ihrer nationalen diplomatischen Strukturen lokalisiert sind.

Zum besseren Verständnis dieser komplexen Situation soll nachstehend zunächst ein kurzer Blick auf den „Europäischen Auswärtigen Dienst“ (EAD) geworfen und danach die Entstehung und Ausgestaltung der „Diplomatischen Akademie der EU“ (EUDA), samt ihrer engen Verbindung zum „Europakolleg“, dargestellt werden. Den Abschluss bildet ein Hinweis auf den „emanzipatorischen“ Effekt der kürzlich erfolgten Gründung des „Diplomatinnen-Netzwerks in der EU“ (WEDIN EU).

Der „Europäische Auswärtige Dienst“ (EAD)

Als wichtiger international tätiger Akteur sind für die EU ihre auswärtigen Beziehungen von fundamentaler Bedeutung. Diesbezüglich legt der Europäische Rat die Ziele und allgemeinen Leitlinien der „Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP)[1] der EU fest, die in der Folge vom Rat weiter ausgestaltet wird.[2] Die Durchführung der GASP wiederum obliegt dem „Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik“, der vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit und mit Zustimmung des Präsidenten der Kommission ernannt wird.[3] Aktuell wird die Position des „Hohen Vertreters“ vom ehemaligen spanischen Außenminister, Josep Borrell Fontelles, eingenommen, der im Dezember 2019 für eine Amtszeit von 5 Jahren ernannt worden war.

Der Rat und der Hohe Vertreter tragen für ein einheitliches, kohärentes und wirksames Vorgehen der EU in ihren auswärtigen Beziehungen Sorge.[4] Bei der Erfüllung seines Auftrags stützt sich der Hohe Vertreter auf einen „Europäischen Auswärtigen Dienst“ (EAD), der durch Beschluss des Rates vom 26. Juli 2010 über die Organisation und die Arbeitsweise des EAD[5] errichtet wurde, und seine Tätigkeit Anfang 2011 aufnahm.[6] Der EAD arbeitet mit den diplomatischen Diensten der Mitgliedstaaten zusammen und umfasst Beamte aus den einschlägigen Abteilungen des Generalsekretariats des Rates und der Kommission sowie abgeordnetes Personal der nationalen diplomatischen Dienste.[7]

Der EAD ist der erste diplomatische Dienst, der nicht von einem Nationalstaat, sondern von einer Internationalen Organisation (IO), nämlich der EU, gegründet wurde. Er verfügt über rund 3.700 Angestellte und 139 Delegationen in Drittländern sowie bei IO. Bemerkenswert ist dabei der Umstand, dass aktuell lediglich fünf EU-Mitgliedstaaten, nämlich Frankreich, Italien, Deutschland, Spanien und Belgien, mehr als die Hälfte aller EAD-Positionen besetzen.[8]

Solange die Rekrutierung des EAD so bleibt, wie sie aktuell ist – mit Personal aus den Institutionen der EU und Diplomaten aus den Mitgliedstaaten – ist es mehr als verständlich, dass eine Vielzahl von Interessen, nämlich europäische und nationale, im Spiel sind. Eine europäische Diplomatenakademie könnte daher dazu beitragen, die Basis für eine Art „gemeinsamer diplomatischer Kultur“ in den Reihen des EAD zu fördern.

Die „Diplomatische Akademie der Europäischen Union“ (EUDA)

Errichtung und Zielsetzung

Einmal mehr war es dem Europäischen Parlament vorbehalten, diesbezüglich initiativ zu werden und 2021 ein Pilotprojekt mit dem Titel „Auf dem Weg zur Schaffung einer Europäischen Diplomatischen Akademie“ vorzuschlagen, das aus dem Gesamthaushaltsplan der EU für das Haushaltsjahr 2022 finanziert werden sollte.

Nach der Absolvierung einer ersten Pilotphase, die – mit Unterstützung des „Europakollegs“ in Brügge – im akademischen Jahr 2022/2023 durchgeführt wurde, wurde durch Beschluss (GASP) 2024/1472 des Rates vom 21. Mai 2024[9] die „Diplomatische Akademie der Europäischen Union“ (European Union Diplomatic Academy, EUDA)[10] eingerichtet, und die Durchführung der zweiten Pilotphase im akademischen Jahr 2023/2024 ebenfalls dem Europakolleg übertragen.

Was den Auftrag und die Zielsetzung der EUDA betrifft, so soll sie die Bereitstellung von Aus- und Weiterbildung im Bereich des auswärtigen Handelns der Union, insbesondere der „Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP)[11] – sowohl für Diplomaten der Mitgliedstaaten, als auch im Bereich der Außenbeziehungen tätige Bedienstete der Organe der EU – gewährleisten und damit zugleich den Geist eines „Europäischen Diplomatischen Korps“ fördern. Durch die Bereitstellung von akademischen und praktischen Schulungen über die politischen Maßnahmen, Verfahren und diplomatischen Vorgehensweisen im Bereich der GASP soll die Rolle der EU als wirksamer außenpolitischer Akteur gestärkt und eine gemeinsame europäische diplomatische Kultur in der EU gefördert werden.

Der Erfolg der beiden Pilotphasen für die Errichtung der EUDA verdeutlicht, wie wichtig es ist, nationale Diplomaten zu Themen und Arbeitsmethoden der EU zu schulen und damit beizutragen, eine kritische Masse an europäischen Diplomaten zu erreichen. Diese sollen über ein tieferes Verständnis der Grundsätze, Ziele, Werte, Interessen und globalen Rolle der EU verfügen und damit in der Lage sein, ihre Funktion sowohl in Brüssel, als auch in den Delegationen der EU sowie in ihren nationalen Strukturen wirksam auszuüben, wenn es darum geht, Unionsangelegenheiten zu behandeln und strategischen Herausforderungen der EU zu begegnen.

Für die Förderung einer gemeinsamen europäischen diplomatischen Kultur innerhalb der Union führt die EUDA Bildungs- und Ausbildungsaktivitäten im Präsenzformat durch, die einzelne Module zu relevanten Politikthemen, vor allem der GASP, aber auch der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)[12], umfassen, ebenso wie auch praktische Schulungen relevanter diplomatischer Fähigkeiten sowie Wissenstransfer und Erfahrungsaustausch zwischen Praktikern, Akademikern und Forschern auf dem Gebiet der Diplomatie und des auswärtigen Handelns der Union. Als Teil des Ausbildungsprogramms wird ein Praktikum im vorerwähnten „Europäischen Auswärtigen Dienst“ (EAD) angeboten.

Zur Deckung der Kosten der Kurse, die im Zeitraum vom 1. Juli 2024 bis zum 30. Juni 2025 angeboten werden, hat die EU ein Budget von rund 1,7 Mio. Euro bereitgestellt.[13]

Organisation

Was die Organisation der EUDA betrifft, so arbeitet diese unter der Gesamtverantwortung des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik.[14] Der Hohe Vertreter ernennt auch den Leiter der EUDA, der die für die EUDA zuständige Verwaltungsabteilung des EAD, unter der Aufsicht des Generalsekretärs des EAD, leitet.

Für die Bildungs- und Schulungsaktivitäten der EUDA ist ein Lenkungsausschuss verantwortlich, der sich aus je einem von jedem Mitgliedstaat ernannten Vertreter zusammensetzt und dessen Vorsitz vom Leiter der EUDA wahrgenommen wird. Daneben ernennen das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission jeweils einen Vertreter für den Lenkungsausschuss. Der Leiter, der Direktor der EUDA und die Vertreter der einzelnen Institutionen der Union, können, allerdings ohne Stimmrecht, an den Sitzungen des Lenkungsausschusses teilnehmen. Der Lenkungsausschuss beschließt einstimmig, zur Annahme seiner Geschäftsordnung und anderer Verfahrensfragen genügt aber die einfache Mehrheit.

Die EUDA arbeitet eng mit den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU zusammen und knüpft enge Verbindungen insbesondere zum Institut der EU für Sicherheitsstudien und zum Europäischen Sicherheits- und Verteidigungskolleg. Daneben arbeitet die EUDA mit internationalen Organisationen und anderen relevanten Akteuren, wie etwa Bildungs- und Ausbildungsinstituten sowie Diplomatischen Akademien in den Mitgliedstaaten, aber auch in Drittstaaten, zusammen und greift auf deren Fachwissen zurück.

Was die Teilnahme an der EUDA betrifft, so steht sie Mitgliedern der diplomatischen Dienste der Mitgliedstaaten, des EAD und den im Bereich der Außenbeziehungen tätigen Bediensteten der Organe der EU, offen.

Aufgrund der Komplexität sowohl der technischen, als auch der inhaltlichen Zusammenarbeit einer Reihe von Organen und Institutionen mit der EUDA, ist für deren definitive Inbetriebnahme ein eigenes Überprüfungsverfahren vorgesehen: Der Rat hat seinen gegenständlichen Beschluss (GASP) 2024/1472 bis zum 31. Dezember 2026 zu überprüfen. Zu diesem Zweck hat der Hohe Vertreter bis zum 31. August 2026 auf der Grundlage einer unabhängigen, externen Evaluierung, einen Bericht über die EUDA sowie über die Leistung des Europakollegs bei der Umsetzung der Bildungs- und Ausbildungsaktivitäten der EUDA vorzulegen.[15]

Kursprogramm

Nach der erfolgreichen Umsetzung der ersten Pilotphase der EUDA wurde die Durchführung der zweiten Phase erneut im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens an ein Konsortium vergeben, das aus dem Europakolleg in Brügge (Belgien) und dessen Dependance in Natolin (Polen) besteht. Federica Mogherini, derzeitige Rektorin des Europakollegs in Brügge und ehemalige Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik, wird weiterhin Direktorin des Programms bleiben. Im aktuellen Jahr wird das Programm in zwei getrennten, aber identen Ausgaben (September 2023 – Januar 2024 und Februar 2024 – Juni 2024), durchgeführt und umfasst auch eine einmonatige Ausbildungszeit im EAD.

Das Programm steht Nachwuchsdiplomaten aus den EU-Mitgliedstaaten sowie Beamten der EU-Organe (aus den Reihen der Beamten der unteren Dienstgrade) offen, wobei in diesem Jahr etwa 50 junge Diplomaten an den beiden, jeweils fünfmonatigen Programmen, teilnahmen, und jede Gruppe etwa 25 Personen umfasste.

Der Lehrplan umfasst die Kernthemen des auswärtigen Handelns der EU, wie die GASP und die GSVP, sowie die Rolle der EU als globaler Akteur und ihre multilateralen Beziehungen. Konkret konzentriert sich das Schulungsprogramm dabei auf 9 Themenbereiche und nutzt Gruppenarbeit, Simulationsspiele/Rollenspiele, Fallstudien, schriftliche und mündliche Präsentationen, Diskussionen und Debatten im Klassenzimmer, Kamingespräche, individuelle Übungen und E-Learning. Etwa 80% der Dozenten sind Praktiker – einschließlich hochrangiger EAD-Beamter – die restlichen 20% sind Wissenschaftler.

Der Abschluss des Pilotprogramms der EUDA garantiert keine Stelle im EAD, da dieser, nach Abschluss der Ausbildung, auch keine Arbeitsstelle anbietet. Die positive Absolvierung des Ausbildungsprogramms erhöht aber die Erfolgschancen der Absolventen bei Bewerbungen auf offene Stellen im EAD, in den EU-Delegationen oder in den EU-Institutionen selbst, erheblich.[16]

Das „Europakolleg“

Bei der Bewältigung seiner vielfältigen Aufgaben wird die EUDA vor allem vom Europakolleg unterstützt. Dabei handelt es sich um ein privates Postgraduierten-„Institut für Europäische Studien“ mit Sitz in Brügge (Belgien), mit einem weiteren, 1992 eröffneten, Campus in Natolin (Warschau) (Polen) sowie einem dritten in Tirana (Albanien). Das Europakolleg war das weltweit erste universitäre Institut für Postgraduiertenstudien und Ausbildung in europäischen Angelegenheiten. Es wurde 1949 von führenden europäischen Persönlichkeiten, wie Salvador de Madariaga, Winston Churchill, Paul-Henri Spaak und Alcide de Gasperi, im Gefolge des Haager Europa-Kongresses der Europäischen Bewegung von 1948, gegründet.

Jährlich machen ungefähr 400 Studenten aus über 50 Nationen in Brügge ihren Abschluss in den Bereichen Rechtswissenschaften, Wirtschaftswissenschaften, Politik- und Verwaltungswissenschaften sowie Internationale Beziehungen und Diplomatie.

Die Dependance in Natolin wurde 1992 gegründet und wird derzeit von rund 120 Studenten jährlich besucht. Die dortigen Studien untergliedern sich in die vier Schwerpunktbereiche „Governance und Entscheidungsprozesse“, „Geschichte und Zivilisation Europas“, „Europäische Nachbarschaftspolitik“ und „EU-Außenpolitik“.

Was die berufliche Bedeutung der Studien am Europakolleg betrifft, so fand Politico in einer Recherche zum Studienhintergrund von hochrangigen EU-Beamten und Europaabgeordneten heraus, dass 8,3% der über 600 untersuchten Curricula ein Studium in Brügge beinhaltet haben – deutlich mehr als von jeder anderen Universität.[17]

WEDIN EU – Das „Diplomatinnen-Netzwerk“ in der EU

Das Netzwerk „Frauen im Europäischen Auswärtigen Dienst“ (WEEAS) wurde 2013 von der ehemaligen EAD-Generalsekretärin Helga Schmid – unter der Aufsicht der damaligen Hohen Vertreterin Catherine Ashton – mit dem Ziel gegründet, eine Plattform für den Austausch von Informationen, Erfahrungen und Ideen zwischen weiblichen Fachkräften im EAD zu bieten. Im Jahr 2021 begann die WEEAS, sich mit Netzwerken von Diplomatinnen in den EU-Mitgliedstaaten zu vernetzen und legte damit den Grundstein für das „WomEn DIplomats Network in the European Union“ (WEDIN EU), das am 9. November 2022 vom EAD, gemeinsam mit Vertreterinnen von 17 Netzwerken weiblicher Diplomatinnen aus den Außenministerien der EU-Mitgliedstaaten, offiziell eingerichtet wurde[18]. Man berief sich dabei auf die Gleichstellung der Geschlechter, wie sie in der am 20. Juni 2022 von der Generalversammlung der VN verabschiedeten Resolution[19] angelegt war, die den 24. Juni zum Internationalen Tag der Frauen in der Diplomatie erklärt hatte.

Während sich WEDIN EU in den ersten Jahren seines Bestehens auf den Erfahrungsaustausch über die Schaffung von Netzwerken weiblicher Diplomatinnen in den jeweiligen Außenministerien und im EAD, sowie darüber, wie man auf die Förderung der Karrieren weiblicher Diplomatinnen hinarbeiten könnte, konzentrierte, zielte der Austausch in den letzten Jahren schwerpunktmäßig auf die Entwicklung von Beziehungen zu Netzwerken weiblicher Diplomatinnen in Drittländern.[20]

Fazit

Betrachtet man die formelle Gründung der „Diplomatischen Akademie der EU“ (EUDA) im Jahr 2024, so ist zum einen festzustellen, dass sie im Grunde recht spät eingerichtet wurde. Die von ihr angestrebte Ausbildung einer „kritischen Masse“ europakundiger Diplomaten wäre schon viel früher notwendig gewesen, spätestens aber zeitgleich mit der Gründung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) im Jahr 2010.

Zum anderen ist sie aber auch nur mit den notwendigsten Mitteln ausgestattet[21] und erlaubt daher nur die Ausbildung einiger weniger Diplomaten in wichtigen europarechtlichen Themen, die den notwendigen Bedarf an im Europarecht spezialisierten Diplomaten keinesfalls abdecken können.

Zuletzt sei noch auf eine weitere Problematik verwiesen, die den EAD betrifft. Wie der britische Diplomat Ian Bond, Chef für Außenpolitik am Centre for European Reform (CER), feststellt, muss der EAD, wenn er wirklich ein europäischer diplomatischer Dienst sein will, institutionell wie die Kommission ausgestattet sein – ein Dienst, in den man früh in seiner Karriere eintreten und aus dem man 40 Jahre später ausscheiden kann. Wenn man aber das Ganze nur als eine temporäre, vorübergehende Ernennung sieht, bevor man seine „richtige“ Karriere wieder aufnimmt, dann ist es sehr wahrscheinlich, dass die Leute ihrem übergeordneten Ministerium oder ihrer jeweiligen Institution gegenüber loyaler sind, als dem EAD.[22]

[1] Art. 21 ff. EUV.

[2] Art. 26 Abs. 1 und 2 EUV.

[3] Art. 18 Abs. 1 EUV.

[4] Art. 26 Abs. 2 UAbs. 2 EUV.

[5] ABl. 2010, L 201, S. 30 ff.

[6] Vgl. zunächst Hummer, W. Vom „Außendienst“ der Gemeinschaften zum „Europäischen Auswärtigen Dienst“ im Vertrag über eine Verfassung für Europa, in: FS Bieber (2007), S. 493 ff.; Brzozowski, A. EU-Parlament bringt nach den jüngsten Pannen „Europäische Diplomatische Akademie“ ins Spiel, EURACTIV.com, vom 23. April 2021.

[7] Art. 27 Abs. 3 EUV.

[8] Brzozowski, EU-Parlament bringt nach den jüngsten Pannen „Europäische Diplomatische Akademie“ ins Spiel (Fn. 6), S. 2.

[9] Gem. Art. 28 Abs. 1 EUV (ABl. L, 2024/1472, vom 22.5.2024).

[10] Zur Beachtung: Der Abkürzung EUDA bedient sich auch die „Europäische Drogenagentur“ („European Union Drugs Agency“, EUDA) mit Sitz in Lissabon!

[11] Art. 21 ff. EUV.

[12] Art. 42 ff. EUV.

[13] Art. 11 Beschluss (GASP) 2024/1472 (Fn. 9); Pedrazzoli, M. EUDA, die erste Schule für europäische Diplomaten, wird gegründet, eunews vom 21. April 2024; EUDA: Rat richtet erste diplomatische Akademie der Europäischen Union zur Ausbildung von EU-Diplomaten ein, Pressemitteilung des Rates, vom 21. Mai 2024.

[14] Vgl. Fn. 3.

[15] Art. 13 des Beschlusses (GASP) 2024/472 des Rates (Fn. 9).

[16] Vgl. EEAS-Presseteam, Fragen und Antworten zum Pilotprojekt der Europäischen Diplomatenakademie, vom 29. August 2023.

[17] How to join the EU bubble – Brussels careers by the numbers. What to study and which university to choose – your guide to success in the EU bubble; Politico, vom 4. Februar 2021.

[18] EU startet WEDIN EU, das WomEn DIplomats Network der EU; https://www.eeas.europa.eu/eeas/eu-launches-wedin-eu-women-diplomats-network-eu_en?etrans=de

[19] International Day of Women in Diplomacy, A/RES/76/269.

[20] Vgl. „Frauen im Europäischen Auswärtigen Dienst“ und „Women at Work“ des belgischen Außenministeriums bündeln ihre Kräfte!, vom 27. Juni 2024.

[21] So hat die EU, zur Deckung der Kosten der Kurse, die vom Juli 2024 bis zum Juni 2025 angeboten werden, ein Budget von lediglich 1,7 Mio. Euro bereitgestellt (Art. 11 Rats-Beschluss (GASP) 2024/1472) (Fn. 9); Pedrazzoli, EUDA, die erste Schule für europäische Diplomaten, wird gegründet (Fn. 13), S. 1; EUDA: Rat richtet erste diplomatische Akademie der Europäischen Union zur Ausbildung von EU-Diplomaten ein (Fn. 13), S. 2.

[22] Brzozowski, EU-Parlament bringt nach den jüngsten Pannen „Europäische Diplomatische Akademie“ ins Spiel (Fn. 6), S. 3.