Die Forderung nach Lohngleichheit von Mann und Frau

Es ist heute kaum mehr bekannt, dass bereits der Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-Vertrag) (1957)[1] in seinem Artikel 119 die Forderung nach Herstellung der Lohngleichheit zwischen Mann und Frau enthalten hat. Es war dies überhaupt die einzige grundrechtsähnliche Verbürgung, die im EWG-Vertrag verankert war, der ja ansonsten keinen Grundrechtskatalog enthielt.

[[image1]]Damit wird aber seit nunmehr bereits über 55 Jahren (!) im Schoß der Europäischen Gemeinschaften bzw später in der Europäischen Union (EU) versucht, dieser mehr als sachgerechten Forderung nachzukommen, allerdings ohne bisher eine tatsächliche geschlechtsneutrale Gleichstellung in der Besoldung erreicht zu haben. Was sind eigentlich die Ursachen dafür?

Gleichstellungspolitik in der EU

Im Fokus der gleichstellungspolitischen Bemühungen zwischen Mann und Frau stand bzw. steht vor allem die Verbesserung der Stellung der Frau am Arbeitsmarkt. Dabei wurde unter anderem die Erhöhung der Erwerbsquote von Frauen als zentrale Zielsetzung verfolgt.[2] Neben dieser Steigerung des Frauenanteils an Führungspositionen in der Wirtschaft stand aber die Eliminierung der Einkommensunterschiede zwischen Männern und Frauen (Gender Pay Gap, GPG) im Mittelpunkt der Bemühungen.[3]

Trotz vielfältiger Anstrengungen zur Herbeiführung der Lohngleichheit zwischen Mann und Frau und trotz beachtlicher Fortschritte bei Bildungsabschlüssen verdienten Frauen in der EU im Jahr 2011 aber nach wie vor pro Arbeitsstunde durchschnittlich um 16,2 Prozent weniger als Männer. Was den Frauenanteil in den Aufsichtsräten der größten börsennotierten Unternehmen in der EU betrifft, so liegt dieser im Schnitt bei bescheidenen 17 Prozent, in Österreich gar nur bei 12 Prozent.[4] Vorreiter der Einführung einer verpflichtenden Frauenquote in Aufsichtsräten ist in diesem Zusammenhang Norwegen, das eine solche bereits seit 2003 vorgeschrieben hat, Frankreich, Italien und Spanien haben eine solche Quote zwischenzeitlich ebenfalls eingeführt und in der Bundesrepublik kommt sie ab 2016.

Lohngleichheit von Mann und Frau

Mit einem Einkommensunterschied von 23,4 Prozent liegt Österreich nach Erhebungen des Amtes für amtliche Statistiken der EU (Eurostat) deutlich über dem vorstehend erwähnten EU-Durchschnitt von 16,2 Prozent. Laut einer OECD-Statistik liegt Österreich hingegen mit einer Differenz von bloß 18,6 Prozent deutlich besser. Was ist aber der Grund für diese unterschiedliche Berechnung? Im Gegensatz zu Eurostat berücksichtigt die OECD-Statistik eine Reihe von objektiven Gegebenheiten – wie zB Alter, Arbeitszeit, Art der Tätigkeit, Ausbildung, Berufserfahrung, Branchen- und Berufswahl, Erwerbsunterbrechungen, Nachtarbeit, frühes Pensionsantrittsalter, Überstunden etc. – die sich direkt auf die Einkommenssituation auswirken und im Falle Österreichs allein für 13,2 Prozent verantwortlich sind, sodass lediglich ein objektiv nicht erklärbarer Rest von 5,4 Prozent auf den gesamten Prozentsatz von 18,6 verbleibt. Damit ist der objektiv nicht erklärbare Einkommensunterschied in 19 OECD-Ländern größer als in Österreich und nur in neun dieser Länder niedriger.[5]     

Welche Berechnung man auch immer zugrunde legt, so ist die Schlussfolgerung berechtigt, dass es noch immer ein geschlechtsspezifisches Lohngefälle gibt, das bislang nur sehr langsam abgebaut wurde.[6] Was ist aber eigentlich der Grund für diesen nur sehr schleppenden Abbau der Entgeltdiskriminierung der Frauen? Um diese komplexe Frage eindeutig beantworten zu können, muss zunächst den Rechtsgrundlagen nachgegangen werden, die eine Beseitigung der geschlechtsspezifischen Einkommensunterschiede postuliert haben, aber offensichtlich dafür zu wenig rigide konzipiert waren.

Es begann bereits im EWG-Vertrag (1957)

Bereits Artikel 119 EWG-Vertrag (1957) verpflichtete die damaligen sechs Mitgliedstaaten der EWG dazu, während der ersten Stufe der Einrichtung des „Gemeinsamen Marktes“[7] „den Grundsatz des gleichen Entgelts für Männer und Frauen bei gleicher Arbeit anzuwenden und in der Folge beizubehalten“.[8] Unter „Entgelt“ waren dabei „die üblichen Grund- oder Mindestlöhne und -gehälter sowie alle sonstigen Vergütungen zu verstehen, die der Arbeitgeber aufgrund des Dienstverhältnisses dem Arbeitnehmer mittelbar oder unmittelbar in bar oder in Sachleistungen zahlt“.[9]

Damit bedeutete Gleichheit des Arbeitsentgelts ohne Diskriminierung auf Grund des Geschlechts, dass

1. das Entgelt für eine gleiche nach Akkord bezahlte Arbeit aufgrund der gleichen Maßeinheit festgesetzt wird;
2. für eine nach Zeit bezahlte Arbeit das Entgelt bei gleichem Arbeitsplatz gleich ist“.[10]

Dieses Gebot der Lohngleichheit war nicht gesamtwirtschaftlich, sondern nur betriebsbezogen zu verstehen, es sei denn, dass das Entgelt einheitlich durch Rechtsnormen oder Kollektivverträge festgelegt wurde.

Artikel 119 EWG-Vertrag bezog sich damit nur auf den Lohnsektor und nicht auf andere Diskriminierungen im Arbeitsverhältnis zwischen Mann und Frau. Um aber auch in diesen Bereichen auf eine Gleichstellung zwischen Mann und Frau hinzuwirken, hatte der Rat eine Reihe von Richtlinien erlassen, die allerdings nicht auf Artikel 119 EWG-Vertrag, sondern auf Artikel 100 (Rechtsangleichung) oder Artikel 235 EWG-Vertrag (Lückenschließung) gestützt waren.

Artikel 119 EWG-Vertrag stellte die einzige Bestimmung im Kapitel Sozialpolitik dar, die die Mitgliedstaaten unmittelbar verpflichtete und auf die sich die Marktbürger dementsprechend auch vor nationalen Gerichten berufen konnten.[11] Obwohl er an sich nur an die Mitgliedstaaten adressiert war, konzedierte der EuGH Artikel 119 EWG-Vertrag eine dahingehende „Drittwirkung“, dass er auch im Verhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern Wirksamkeit entfaltete.[12]

Dieser historische Rekurs auf die erste primärrechtliche Erwähnung der Lohngleichheit von Mann und Frau im EWG-Vertrag zeigt zum einen auf, dass man sich schon sehr früh bei der Konzeption des damaligen „Gemeinsamen Marktes“ – die erst später durch das „Binnenmarkt“-Konzept ersetzt wurde – auf eine Nichtdiskriminierung der Frauen im Hinblick auf deren Entlohnung als sozialpolitisches Komplement zur sonstigen Nichtdiskriminierung im Rahmen der Marktfreiheiten der Freizügigkeit und der Dienstleistungsfreiheit verstanden hatte. Zum anderen belegt die Formulierung dieser Bestimmung aber auch, wie schwer man sich schon damals tat, die Forderung nach gleichem Lohn tatbestandsmäßig einzugrenzen und entsprechend sprachlich zu formulieren.

Die Bekämpfung des geschlechtsspezifischen Lohngefälles

In der Folge fand der Kampf gegen die Entgeltdiskriminierung auf einer Reihe von Ebenen statt, zum einen im Zuge der Verwirklichung des Grundsatzes der Chancengleichheit und Gleichbehandlung von Männern und Frauen in Arbeits- und Beschäftigungsfragen[13], zum anderen aber auch auf der Ebene der Statistik.[14] Um die Berechnung geschlechtsspezifischer Lohnunterschiede zu erleichtern, musste nämlich eine auf „gleiches Entgelt“ klagende Frau über genaue Angaben zur Höhe der Löhne und Gehälter von Gruppen von Arbeitnehmern, die eine gleiche oder gleichwertige Arbeit verrichten, verfügen, um vor Gericht erfolgreich zu sein. Aber auch die fehlende Definition, was unter einer „gleichwertigen Arbeit“ zu verstehen ist, sowie die fehlenden Angaben zu den Bewertungskriterien für den Vergleich unterschiedlicher Tätigkeiten, stellen immer wieder für Opfer von Entgeltdiskriminierung, die vor Gericht Klage erhoben, eine große Hürde dar.

Aus Platzgründen kann an dieser Stelle nicht auf alle diese Problembereiche, die einer umfassenden Reglementierung einer Entgeltgleichheit entgegenstehen, eingegangen werden, es kann aber zumindest auf eine einschlägige Mitteilung der Kommission vom Juli 2007 über die Bekämpfung des geschlechtsspezifischen Lohngefälles hingewiesen werden.[15]

Rechtsgrundlagen für und politische Forderungen nach Lohngleichheit

Nach dem Vertrag von Lissabon (2007) kann sich nunmehr die Forderung auf Lohngleichheit auf eine Reihe von primärrangigen Rechtsgrundlagen stützen. Zum einen ist in den beiden Artikeln 2 und 3 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV)[16] die Gleichstellung von Frauen und Männern als grundlegender Wert und wesentliche Aufgabe der EU verankert. Zum anderen sehen die Artikel 8 und 10 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV)[17] vor, dass die EU in allen ihren Aktivitäten darauf hinzuwirken hat, Ungleichheiten zu beseitigen, die Gleichstellung von Männern und Frauen zu fördern und Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts zu bekämpfen. Des Weiteren ist jeder Mitgliedstaat gemäß Artikel 157 AEUV – der den Nachfolgeartikel des vorerwähnten Artikel 119 EWG-Vertrag darstellt – verpflichtet, die Anwendung des Grundsatzes des gleichen Entgelts für Männer und Frauen bei gleicher oder gleichwertiger Tätigkeit sicherzustellen. Zuletzt sieht aber auch Artikel 23 der EU-Grundrechte-Charta[18] vor, dass die Gleichheit von Männern und Frauen in allen Bereichen, einschließlich der Beschäftigung, der Arbeit und des Arbeitsentgelts, sicherzustellen ist.

Auf der Ebene des Sekundärrechts ist vor allem die vorstehend bereits erwähnte Richtlinie 2006/54/EG des EP und des Rates vom 5. Juli 2006[19] zu erwähnen, die vorsieht, dass bei gleicher oder gleichwertiger Arbeit eine mittelbare und unmittelbare Diskriminierung aufgrund des Geschlechts in Bezug auf sämtliche Entgeltbestandteile und -bedingungen zu beseitigen ist. Insbesondere dann, wenn zur Festlegung des Entgelts ein System beruflicher Einstufung verwendet wird, muss dieses System auf gemeinsamen Kriterien für männliche und weibliche Arbeitnehmer beruhen und so ausgestaltet sein, dass geschlechtsspezifische Diskriminierungen ausgeschlossen sind. In diesem Zusammenhang sind aber auch zwei einschlägige Entschließungen des EP vom 18. November 2008[20] bzw. 24. Mai 2012[21] betreffend gleiches Entgelt für Frauen und Männer zu erwähnen.

Im (rechts-)politischen Bereich wiederum ist sowohl auf die „Frauen-Charta“[22] als auch auf die „Strategie für die Gleichstellung von Frauen und Männern 2010 – 2015“[23] hinzuweisen. Die Forderung auf Lohngleichheit ist dabei eine der fünf Prioritäten der Frauen-Charta, in der das Engagement der Kommission für den effektiven Einsatz sowohl legislativer als auch nicht-legislativer Maßnahmen zum Abbau des geschlechtsspezifischen Lohngefälles hervorgehoben wird. Das Strategiepapier für die geschlechtsspezifische Gleichstellung wiederum stützt sich großteils auf die Prioritäten der Frauen-Charta und legt einmal mehr fest, dass die Kommission genau zu untersuchen hat, wie die Lohntransparenz verbessert werden kann.

Aber auch die Schlussfolgerungen des Rates vom 6. Dezember 2010 zur Verstärkung des Engagements und der Maßnahmen zum Abbau des geschlechtsspezifischen Lohngefälles und zur Überprüfung der Umsetzung der Aktionsplattform von Beijing[24] sind in diesem Zusammenhang zu erwähnen.

Die Empfehlung der Kommission zur Erhöhung der Transparenz

Die aktuellsten einschlägigen Hinweise sind allerdings in der Empfehlung der Kommission vom 7. März 2014 zur Stärkung des Grundsatzes des gleichen Entgelts für Frauen und Männer durch Transparenz[25] enthalten. Neben eine Reihe von anderen Hindernissen ist es vor allem die mangelnde Transparenz der Vergütungssysteme, die eine effektive Anwendung des Grundsatzes der Entgeltgleichheit behindert. So würde ein höheres Maß an Transparenz der Vergütungsstrukturen von Unternehmen geschlechtsabhängige Diskriminierungen sofort offenlegen. Die Lohnpolitik eines Unternehmens würde daher an Transparenz gewinnen, wenn es den Arbeitnehmern möglich wäre, nach Geschlecht aufgeschlüsselte Informationen zur Höhe der Löhne bzw. Gehälter, einschließlich ergänzender oder variabler Bestandteile wie Sachleistungen und Bonuszahlungen, für andere Gruppen von Arbeitnehmern anzufordern, die eine gleiche oder gleichwertige Arbeit verrichten.

Eine regelmäßige Berichterstattung der Arbeitgeber über gezahlte Entgelte, aufgeschlüsselt nach Geschlecht, Arbeitnehmergruppen oder Positionen, würde in diesem Zusammenhang eine zuverlässige Grundlage für die Anwendung des Grundsatzes der Entgeltgleichheit darstellen. Eine solche kollektive Öffnung der Lohnstrukturen empfiehlt die Europäische Kommission zwar ganz generell, nicht aber für Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten – die die Belegschaftskriterien für kleine Unternehmen gemäß der Empfehlung 2003/361/EG der Kommission vom 6. Mai 2003 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen[26] erfüllen – da diese Unternehmen damit unverhältnismäßig belastet werden könnten.

Ebenso könnten Entgelt-Audits wichtige Anhaltspunkte für geschlechtsspezifische Lohndifferenzierungen liefern, die aber laut Kommissions-Empfehlung nicht von Unternehmen mit weniger als 250 Beschäftigten – die die Belegschaftskriterien für mittlere Unternehmen der vorerwähnten Empfehlung 2003/361/EG der Kommission erfüllen – verlangt werden sollten, um diese damit ebenfalls nicht unverhältnismäßig zu belasten.

Von maßgeblicher Bedeutung für die Überwachung und Analyse von Veränderungen im geschlechtsspezifischen Lohngefälle wären auch nach Geschlecht aufgeschlüsselte Lohn- bzw. Gehaltstatistiken. Diesbezüglich verpflichtet die vorerwähnte Verordnung  (EG) Nr. 530/1999 des Rates vom 9. März 1999 zur Statistik über die Struktur der Verdienste und der Arbeitskosten[27] die Mitgliedstaaten dazu, alle vier Jahre eine einschlägige Statistik zu erstellen, die die Berechnung geschlechtsspezifischer Lohnunterschiede erleichtert.

Auf die konkreten und sehr detaillierten Hinweise Nr. 1 bis Nr. 17 in der gegenständlichen Transparenz-Empfehlung der Kommission,[28] die nicht nur an die einzelnen Mitgliedstaaten, sondern auch an die Sozialpartner gerichtet ist, kann an dieser Stelle nur hingewiesen werden. Die Mitgliedstaaten werden dabei ersucht, die entsprechenden Maßnahmen bis zum 31. Dezember 2015 zu ergreifen und sie auch der Kommission mitzuteilen.

Fazit

Es nimmt eigentlich wunder, dass beinahe 60 Jahre nach der ersten Verankerung der für eine regionale Präferenzzone in Form eines „Gemeinsamen Marktes“ mehr als selbstverständlichen Forderung nach Lohngleichheit von Mann und Frau diese noch immer nicht voll verwirklicht ist – von der gesellschaftspolitischen Komponente dieser Differenzierung ganz abgesehen. Wenngleich, wie gezeigt werden konnte, die für Österreich seitens Eurostat kolportierte Horrorzahl eines geschlechtsspezifischen Einkommensunterschieds von 23,4 Prozent – der zweithöchsten in der gesamten EU – eindeutig zu hoch gegriffen und daher drastisch zu relativieren ist, bleibt trotzdem die Frage bestehen, warum es überhaupt noch „gendermäßige“ Einkommensunterschiede im europäischen Lohnniveau gibt. Offensichtlich wirken dabei längst überholt geglaubte rollenspezifische Überlegungen mit, die noch immer nicht gänzlich beseitigt werden konnten.

 

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