Neuer Frühwarnmechanismus bei Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit in der EU

Bisher hat die Europäische Kommission bei systembedingten Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit in einem ihrer Mitgliedsstaaten das an sich dafür vorgesehene Frühwarnsystem im Rahmen des Sanktionsverfahrens des Artikels 7 EU-Vertrag deswegen nicht in Gang gesetzt, da es ihr überschießend und im Grunde wie der Einsatz einer „Atombombe“[1] vorkam. Damit blieben aber zB die Vorkommnisse im Rahmen der Roma-Krise in Frankreich im Sommer 2010, die mehrfachen bedenklichen Verfassungsänderungen in Ungarn unter den Regierungen Orban I und II (im Frühjahr 2011) sowie die Rechtsstaatlichkeits- und Korruptionskrise in Rumänien im Sommer 2012 – ungeahndet.

[[image1]]Nunmehr hat die Kommission aber einen neuen Anlauf genommen und ein eigenes, weniger strikt ausgestaltetes Vorverfahren vorgeschlagen, das – zeitlich gestaffelt – vor dem offiziellen Frühwarnsystem des Artikels 7 Absatz 1 EUV zum Einsatz kommen soll. In der Folge wird dieses Instrument näher darzustellen sein, wobei es vor allem auch um die Prüfung gehen muss, ob damit nicht der Kommission neue Kompetenzen übertragen werden, die im Grunde eine Vertragsänderung darstellen und daher nur nach einem formellen Vertragsnovellierungsverfahren gemäß Artikel 48 EU-Vertrag eingeführt werden dürfen.  

Wie ich des Öfteren – auch in der EU-Infothek[2] – bereits aufzeigen konnte, stellten bisher vor allem gewisse Aktivitäten sowohl der Regierung Orbán I (1998-2002) – unter anderem im Zusammenhang mit dem sogenannten ungarischen „Statusgesetz“[3] – als auch der Regierung Orbán II[4] (Mai 2010 ff.) in Ungarn mehr oder weniger eindeutige Verletzungen mehrerer Grundwerte des Artikels 2 EU-Vertrag dar. Trotzdem unterblieb die Einleitung des an sich dafür konzipierten Sanktionsverfahrens des Artikels 7 EU-Vertrag. Es wurde nicht einmal das – unter dem Eindruck der „Sanktionen der 14“ gegen Österreich im Frühjahr 2000[5] in Artikel 7 Absatz 1 EU-Vertrag neu eingefügte – „Frühwarnsystem“ aktiviert, da sich die dafür antragsbefugten Institutionen (ein Drittel der Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament oder die Europäische Kommission[6]) politisch nicht darauf einigen konnten.

Damit stand aber fest, dass Artikel 7 EU-Vertrag in praxi nicht operativ gestellt werden kann und durch einen neuen Mechanismus entweder ersetzt, oder überbrückt werden muss. Da die Ersetzung des Artikel 7 EU-Vertrag eine Vertragsänderung erfordert hätte,[7] versuchte die Kommission eine vertragsimmanente Lösung und konzipierte ein dreistufiges „Verfahren vor Anwendung von Artikel 7“ („pre-Article 7 procedure“[8]). In den Worten der Kommission klingt das folgendermaßen: „Wir brauchen in den institutionellen Regelungen der EU ein besseres Instrumentarium – nicht nur die Alternative zwischen der „sanften Gewalt“ politischer Überzeugungskunst und der „radikalen Option“ des Artikels 7 EUV“.[9] Bevor dieses neue Verfahren aber näher dargestellt werden kann, muss zunächst ein Blick auf das Rechtsstaatlichkeitsgebot des Artikels 2 EU-Vertrag geworfen werden.     

Die Kommission als Hüterin der Rechtsstaatlichkeit

Die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit ist die Voraussetzung für den Schutz aller übrigen Grundwerte, auf die sich die EU gemäß Artikel 2 EU-Vertrag gründet. Da die Kommission gemäß Artikel 17 Absatz 1 EU-Vertrag die Hüterin der Verträge ist, muss sie demnach auch eine Hüterin der Rechtsstaatlichkeit sein. Die Rechtsstaatlichkeit wird von der Kommission eher umfassend ausgelegt, wobei sie sich auf die Judikatur des Gerichtshofs der EU stützt, die sie in einer ihrer Pressemitteilungen[10] wie folgt systematisiert:

Die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die sich aus der allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Verfassungstradition ergeben und zum Rechtsstaatsprinzip gehören, umfassen: a) den Grundsatz der Gesetzlichkeit, der im Wesentlichen ein transparentes, demokratischer Kontrolle unterworfenes und pluralistisches Gesetzgebungsverfahren umfasst; b) die Rechtssicherheit, die unter anderem klare und berechenbare Vorschriften voraussetzt, die nicht im Nachhinein geändert werden können; c) das Willkürverbot in Bezug auf die Exekutivgewalt, das sicherstellt, dass sich jede staatliche Handlung auf eine entsprechende Rechtsgrundlage stützt; d) eine unabhängige und effektive richterliche Kontrolle, die auch die Wahrung der Grundrechte sicherstellt; e) einen eindeutigen Zusammenhang zwischen dem Recht auf ein faires Verfahren und der (operativen) Gewaltenteilung, da nur ein von der Exekutive unabhängiges Gericht Bürgern ein faires Verfahren garantieren kann, und f) die Gleichheit vor dem Gesetz, wie sie auch in den Artikeln 20 und 21 der EU-Grundrechte-Charta[11] verankert ist.

Der neue Frühwarnmechanismus

Im Nachhang zu den beiden Orientierungsdebatten, die das Kollegium der Kommission am 28. August 2013 sowie am 25. Februar 2014 zum Thema der Bekämpfung von systembedingten Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit in einem der 28 Mitgliedstaaten der EU abgeführt hatte, legte die Kommission am 11. März 2014 ihre Überlegungen zur Schaffung eines neuen Instruments zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit vor.[12] Dieses Instrument ist in seiner Konzeption bewusst zwischen einem formellen Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 AEUV und dem im Falle einer „schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung“ der in Artikel 2 EUV verankerten Grundwerte der EU durch einen Mitgliedstaat vorgesehenen Sanktionsverfahren gemäß Artikel 7 EUV angesiedelt.

Es besteht in einem eigenen Frühwarnmechanismus, der es der Kommission erlaubt, mit dem betreffenden Mitgliedstaat in einen Dialog einzutreten, um damit zu verhindern, dass sich die bei ihm aufgetretenen systembedingten Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit ausweiten und damit in die Nähe einer „schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung“ im Sinne von Artikel 7 EUV kommen. Die Funktion des neuen Instruments besteht daher darin, den Einsatz des Sanktionsverfahrens gemäß Artikel 7 EUV so lange als möglich hinauszuschieben bzw. ganz zu vermeiden, das in letzter Konsequenz bis zur Suspendierung des Stimmrechts des betroffenen Staates im Rat – nicht aber zu dessen Ausschluss aus der EU – reichen kann. Dem Einsatz dieser politischen „Atombombe“ des Artikel 7 EUV wird damit ein gelinderes Mittel vorgeschaltet, aufgrund dessen der unbotmäßige Mitgliedstaat zur Raison gebracht und dazu veranlasst werden soll, eine mögliche gravide Verletzung der Grundwerte des Artikel 2 EUV zu unterlassen.

Drei-Stufen-Plan

Zeichnet sich in einem Mitgliedstaat ein „systemischer Zusammenbruch“ ab, der die Integrität, die Stabilität und das ordnungsgemäße Funktionieren der auf nationaler Ebene für die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit eingerichteten Organe und Mechanismen beeinträchtigt, dann kommt es zu einem dreistufigen „Verfahren vor Anwendung von Artikel 7“, das folgendermaßen abläuft:[13]

Erste Stufe – Bewertung der Kommission: Die Kommission erhebt und analysiert sämtliche relevanten Daten, um danach zu beurteilen, ob in einem Mitgliedstaat eindeutige Anzeichen für eine systembedingte Gefahr für die Rechtsstaatlichkeit bestehen. Ist ihres Erachtens eine solche Gefahr gegeben – und wird sie darin vielleicht auch noch durch Expertisen der EU-Grundrechte-Agentur in Wien[14] oder der im März 1990 durch das Ministerkomitee des Europarates eingerichteten „Europäischen Kommission für Demokratie durch Recht“ (sogenannte „Venedig-Kommission“), dem Beratungsorgan des Europarates für Verfassungsfragen, bestärkt – dann tritt sie mit der Regierung dieses Staates in einen Dialog ein, wobei sie ihre Bedenken in einer „Stellungnahme zur Rechtsstaatlichkeit“ formuliert.

Zweite Stufe – Empfehlung der Kommission: Kann im Rahmen dieses Dialogs das Rechtsstaatlichkeitsproblem nicht zufriedenstellend gelöst werden, dann richtet die Kommission in einer zweiten Phase eine „Rechtsstaatlichkeitsempfehlung“ an den Mitgliedstaat. Darin empfiehlt sie diesem, die genannten Probleme innerhalb einer bestimmten Frist zu lösen und die Kommission anschließend über die entsprechenden Maßnahmen zu unterrichten. Diese Empfehlung wird von der Kommission veröffentlicht.

Dritte Stufe – Follow-up zur Empfehlung der Kommission: In einer dritten Phase verfolgt die Kommission die vom Mitgliedstaat im Hinblick auf ihre Empfehlung getroffenen Maßnahmen. Werden bis zum Ablauf der gesetzten Frist keine zufriedenstellenden Maßnahmen getroffen, so kann die Kommission einen der in Artikel 7 EU-Vertrag vorgesehenen Sanktionsmechanismen einleiten.

Das „Verfahren vor Anwendung von Artikel 7“ stützt sich damit im Wesentlichen auf einen kontinuierlichen Dialog zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat, wobei die Kommission das Europäische Parlament und den Rat eingehend und in regelmäßigen Abständen über die Ergebnisse desselben informiert. Das neue Verfahren beruht dabei auf folgenden drei grundlegenden Prinzipien:

(1) Es wird nicht bei einzelnen Grundrechtsverletzungen oder bloßen Fehlurteilen eingesetzt, sondern es muss sich um ein „systemisches“ Versagen der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat handeln.

(2) Die Voraussetzungen für die Einleitung des Verfahrens gelten für alle Mitgliedstaaten, ungeachtet deren Größe und politischen Einfluss.

(3) Die Europäische Kommission, als Organ der Rechtsstaatlichkeitskontrolle in der EU,  spielt in diesem Verfahren die zentrale Rolle.  

Neue Kompetenzen für die Kommission?

Die neuen Vorschriften fußen zur Gänze auf den geltenden Verträgen und verleihen der Kommission keine wie immer gearteten neuen Befugnisse. Sie ergänzen lediglich die bestehenden Instrumente, insbesondere das Sanktionsverfahren des Artikel 7 EU-Vertrag sowie das Vertragsverletzungsverfahren des Artikel 258 AEU-Vertrag.

Fazit

Nach einer Reihe von Vorfällen in einzelnen Mitgliedstaaten – die zweifellos als Verletzungen rechtsstaatlicher Grundsätze hätten qualifiziert werden können, aus politischen Gründen aber nicht über Artikel 7 EU-Vertrag sanktioniert wurden – hat sich die Europäische Kommission nunmehr entschlossen, dem Sanktionsverfahren des Artikel 7 EU-Vertrag ein milderes Verfahren vorzuschalten, das aus einem strukturierten Monitoring- und Konsultativverfahren besteht. In diesem „Güteverfahren“, das nunmehr erstmals vereinheitlichte Kriterien für die Einwirkung der Kommission auf den betroffenen Mitgliedstaat enthält, kann dieser zunächst ohne größeren Druck versuchen, die Gefährdungen der Rechtsstaatlichkeit in seinem Hoheitsbereich zu beseitigen. Im Hintergrund droht dabei allerdings stets die „Rute im Fenster“, nämlich das harte Sanktionsverfahren des Artikels 7 EU-Vertrag.