Österreich als Amtssitz Internationaler Organisationen

Aus historischen, geografischen und geopolitischen Gründen bietet sich Österreich als Sitzstaat Internationaler Organisationen geradezu idealiter an. Jahrzehntelang an der Schnittstelle zwischen Ost und West gelegen, verfügt es über eine große einschlägige Erfahrung in Ausgleich und Vermittlung,[1] wozu noch sein Status als immerwährend neutraler Staat verstärkend hinzukommt. Nicht umsonst ist Österreich der einzige EU-Mitgliedstaat, in dem die Vereinten Nationen einen ihrer vier Amtssitze lokalisiert haben.

[[image1]]Eine aktualisierte Studie[2] liefert neuerdings dazu auch Daten über die ökonomische Umwegrentabilität dieser bewussten Standortpolitik Österreichs, die bemerkenswerte Ergebnisse aufzeigen.

Wurde in der letzten EU-Infothek vom 3. Juni noch den kritischen Anmerkungen des österreichischen Rechnungshofs nachgegangen, die den österreichischen auswärtigen Dienst für konzeptiv nicht entsprechend ausgerichtet und auch für überdimensioniert halten, so soll in diesem Beitrag gleichsam „janusköpfig“ die andere Seite, nämlich die Österreichs als Empfangsstaat ausländischer Botschaften bzw. als „Sitzstaat“ einer Reihe wichtiger IO untersucht werden und zwar in dem Sinn, ob die in Österreich akkreditierten ausländischen Vertretungen sowie Internationalen Organisationen (IO) mit Amtssitz in Österreich überproportional vertreten sind oder nicht. Der jeweilige auswärtige diplomatische Dienst eines Landes hängt ja eng mit dem bei ihm im Inneren akkreditierten ausländischen Vertretungen zusammen, da sich beide Seiten in vielen Bereichen gegenseitig bedingen. So werden sich IO kaum in einem Staat niederlassen, der nicht über gute etablierte diplomatische Kontakte verfügt und in der Staatengemeinschaft dementsprechendes Ansehen genießt. Auch die dabei ausgebildete diplomatische Infrastruktur ist eine wichtige Voraussetzung für die Entscheidung einer IO, gerade in diesem Staat ihren Amtssitz begründen zu wollen.

Auf der anderen Seite wird ein potentieller Sitzstaat alle Anstrengungen unternehmen, um als attraktiver Amtssitz eine Reihe von IO bei sich anzusiedeln, da ihm dies eine Reihe von Vorteilen bringt. Zum einen ist es für das internationale Prestige eines Staates von großer Bedeutung, IO zu „hospitalisieren“. Daneben ist aber auch die wirtschaftliche Umwegrentabilität durch IO von großer Bedeutung, da die Ausgaben der IO und ihres Personals im Sitzstaat in der Regel deren Ansiedelungskosten bei weitem übertreffen. Vor allem auch die durch die IO im Sitzstaat organisierten Kongresse und Tagungen erweisen sich regelhaft als enorme wirtschaftliche Multiplikatoren. Dazu kommt aber noch der unschätzbare „Werbeeffekt“ durch die Berichte und einschlägigen Erfahrungen der Beamtenschaft dieser IO, die nach ihrer Rückkehr in ihre Heimatstaaten über die innen- und außenpolitischen Gegebenheiten des Sitzstaates entsprechend Zeugnis ablegen. Letztlich ist aber auch der sicherheitspolitische Effekt, der durch die Anwesenheit von IOs samt Personal im jeweiligen Sitzstaat gegeben ist, nicht zu unterschätzen.[3]

Es begann mit Bruno Kreisky

Es ist heute weitgehend vergessen, dass es Bruno Kreisky war, der in Österreich bereits Anfang der 1960-er Jahre – Kreisky war von 1959 bis 1966 Außenminister, danach von 1967 bis 1970 Oppositionsführer und von 1970 bis 1983 Bundeskanzler – erstmals ähnliche Überlegungen anstellte und den ideellen „Startschuss“ für eine forcierte Ansiedelungspolitik von IO und der Abhaltung von internationalen Konferenzen und Kongressen in Österreich gab. Er sah darin eine Reihe von Vorteilen, wobei für ihn weniger die ökonomischen Umwegrentabilitäten – die damals noch gar nicht exakt quantifiziert werden konnten – sondern eher die sicherheits- und (neutralitäts-)politischen Aspekte ausschlaggebend waren. Kreisky betrachtete in diesem Zusammenhang das österreichische Bundesheer als sicherheits- und verteidigungspolitisches „Standbein“, dem aber durch die Lokalisierung von IO und die Veranstaltung von internationalen Konferenzen ein nichtmilitärisches „Spielbein“ an die Seite gestellt werden sollte. Damit traf er zwei Fliegen auf einen Schlag: Er konnte damit zum einen die schon damals nicht sehr üppige Dotierung des österreichischen Bundesheeres mit dem Argument rechtfertigen, dass man eben auch die einschlägigen nichtmilitärischen sicherheitspolitischen Aktivitäten finanzieren müsse. Zum anderen konnte er aber auch glaubhaft machen, dass die Hospitalisierung und Domizilierung von IO und die Veranstaltung von internationalen Tagungen und Kongressen neutralitäts- und sicherheitspolitisch ebenfalls von gewisser Bedeutung seien.

Wien als Fokus der internationalen Kongressdiplomatie

Als völkerrechtlich versierter Außenminister bemühte sich Kreisky ganz bewusst, große internationale Kodifikationskonferenzen – vor allem für die Kodifikation des Völkerrechts unter den Auspizien der VN – in Wien zu hospitalisieren, was ihm auch außerordentlich effektiv gelang. In den 1960-er und 1970-er-Jahren wurden beinahe alle wichtigen einschlägigen Konferenzen in Wien abgehalten, wie zB die Konferenz über das Recht diplomatischer Beziehungen (WDK) (1961), die Konferenz über das Recht konsularischer Beziehungen (WKK) (1963), die Konferenz über das Recht völkerrechtlicher Verträge (WVK I) (1968/1969), die Konferenz über die Vertretung von Staaten in ihren Beziehungen zu universellen Internationalen Organisationen (1975), die Konferenz über die Staatennachfolge in völkerrechtliche Verträge (1977/1978), die Konferenz über Staatennachfolge in Vermögen, Archive und Schulden von Staaten (1983), die Konferenz über das Recht der Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen oder zwischen Internationalen Organisationen (WVK II) (1986) uam.[4] Damit bleibt der Name Wien auf immer mit diesen wichtigen völkerrechtlichen Verträgen verbunden.

Neben diesen völkerrechtlichen Kodifikationskonferenzen fand in Wien aber auch eine Vielzahl wichtiger weltweiter und regionaler Konferenzen und Kongresse über die verschiedensten Themen statt, wie zB die Konferenzen der VN über Wissenschaft und Technologie im Dienste der Entwicklung und über den Weltraum, das 3. KSZE-Nachfolgetreffen (1986–1989), die II. UN-Weltkonferenz der VN über Menschenrechte 1993) uam.

Wien als Amtssitz Internationaler Organisationen

Die Internationale Atomenergie-Organisation (International Atomic Energy Organization) (IAEO) war 1957 die erste IO die sich in Wien ansiedelte[5] und sich der Überwachung der Einhaltung des Nonproliferationsvertrages (1968)[6] gem dessen Art III widmete. Mit ihren ca. 2.400 Bediensteten ist sie nach wie vor die größte in Wien ansässige IO. Ihr folgte 1965 die Organisation erdölexportierender Länder (Organization of the Petroleum Exporting Countries) (OPEC)[7] und 1967 die Organisation der Vereinten Nationen für industrielle Entwicklung (United Nations Industrial Development Organization) (UNIDO)[8].

Die Bemühungen um die Ansiedlung von IO wurden in der Folge dadurch erleichtert, dass zum einen der Nationalrat 1977 ein eigenes Bundesgesetz über die Einräumung von Privilegien und Immunitäten an internationale Organisationen[9] erließ und zum anderen Österreich 1979 das Internationale Zentrum (die sogenannte „UNO-City“) eröffnete und an die Vereinten Nationen (VN) übergab,[10] wobei die Gebäude des Zentrums den VN für 99 Jahre zu einem symbolischen Mietzins von 1 Schilling überlassen wurden, Österreich aber Eigentümer derselben blieb. Die Betriebskosten haben allerdings die Organisationen selbst zu tragen. Damit wurde Wien neben New York und Genf zum dritten Amtssitz der Vereinten Nationen[11] und Österreich ist bis heute der einzige EU-Mitgliedstaat geblieben, der über einen solchen Status verfügt.

Von den insgesamt in Wien ansässigen 18 IO[12] seien in der Folge nur diejenigen weiteren erwähnt, die zu einer gewissen Schwerpunktbildung innerhalb der vielfältigen Aktivitäten der Vereinten Nationen sowie außerhalb derselben geführt haben.

Im Bereich der Abrüstung und Nichtweiterverbreitung von nuklearen Waffen konnte sich Wien als Sitzstaat profilieren, da 1997 das Sekretariat der – formell erst mit dem In-Kraft-Treten des Kernwaffenteststoppvertrages 1996 zu errichtenden – Atomteststopp-Behörde der VN (Comprehensive Test Ban Treaty Organization, CTBTO) provisorisch in Wien seine Arbeit aufnahm.[13] 2011 wiederum kam es zur Ansiedlung des Wiener Zentrums für Abrüstung und Non-Proliferation (Vienna Center for Disarmament and Non-Proliferation, VCDNP) sowie einer Wiener Zweigstelle des UN-Büros für Abrüstungsfragen (UNODA), wodurch eine weitere Stärkung Wiens als Kompetenzzentrum für Sicherheitsfragen herbeigeführt werden konnte.

Wien ist aber auch das Zentrum aller Bemühungen der VN im Kampf gegen Verbrechen, Drogenmissbrauch, und Terrorismus. Dementsprechend beherbergt es auch einen Sitz des 1997 gegründeten VN-Büros für Drogen und Kriminalität (UNODC).

Außerhalb des Einzugsbereichs der Organisation der Vereinten Nationen ist Wien Sitz des Sekretariats, des Ständigen Rats, des Forums für Sicherheitskooperation und des Zweigbüros der Parlamentarischen Versammlung der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) sowie des Sekretariats zur Überwachung der 1997 gegründeten „Wassenaar-Übereinkunft“ (Wassenaaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies). Diese soll die Lieferung moderner konventioneller Militärtechnologie und Waffen an „unsichere und gefährliche“ Staaten verhindern.

Wien ist des Weiteren seit 2011 Sitz des Regionalbüros der bereits 1951 gegründeten Internationalen Organisation für Migration (IOM) für Ost- und Südosteuropa.

Wien beherbergt aber auch die Grundrechte-Agentur der EU (FRA)[14], die Anfang März 2007 als Nachfolgerin der 1997 ebenfalls in Wien lokalisierten Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (EUMC) gegründet wurde[15] und die einzige der mittlerweile bereits über 40 EU-Agenturen darstellt, die ihren Amtssitz in Österreich hat.

2011 kam es auch zur Ansiedlung des Internationalen King Abdullah Bin Abdulaziz –  Zentrum für Interreligiösen und Interkulturellen Dialog.

Die wohl wichtigste rezente Ansiedlung war aber die der IACA. Am 8. März 2011 trat das Übereinkommen über die Errichtung der Internationalen Anti-Korruptionsakademie (IACA) – eine eigene IO mit Sitz in Laxenburg/Wien – das auf österreichische Initiative zustande gekommen war, in Kraft. Am 10. Oktober 2011 unterzeichnete Österreich das Amtssitzabkommen mit der IACA[16]. Die IACA ist als Schulungsakademie konzipiert und soll einen Beitrag zur effektiven Implementierung der Konvention der Vereinten Nationen gegen Korruption (UNCAC) (2003)[17] leisten.[18]

Insgesamt sind zur Zeit in Wien außerdem knapp 200 Nichtregierungsorganisationen (NROs/NGOs) mit Konsultativstatus bei den ansässigen IOs[19] akkreditiert, von denen die überwiegende Mehrheit ihren Amtssitz in Österreich hat.

Umwegrentabilität bilateraler diplomatischer Einrichtungen

Was nun die Umwegrentabilität der in Österreich bilateral akkreditierten ausländischen Vertretungsbehörden betrifft, so stellte sie sich Ende 2011 folgendermaßen dar:

• – Diplomatische Missionen: 124 mit Sitz in Österreich (118 Staaten sowie 6 „andere in Wien bestehende Vertretungen“) und 49 mit Sitz im Ausland (Mitakkreditierung);
• – Berufskonsulate: 6;
• – Ständige Vertretungen, Beobachtermissionen und Verbindungsbüros bei den VN-Organisationen in Wien: 140 mit Sitz in Österreich und 49 mit Sitz im Ausland;
• – Ständige Vertretungen bzw Delegationen bei der OSZE: 54 mit Sitz in Österreich und 1 mit Sitz im Ausland; dazu kommen noch
• – Honorarkonsulate: 242.[20]

Bei den damit insgesamt 324 in Österreich bilateral akkreditierten ausländischen Vertretungsbehörden mit Sitz in Österreich waren 2012 3.164 MitarbeiterInnen beschäftigt, die dementsprechend verbraucherwirksam in Erscheinung traten. Die finanziellen „Rückflüsse“ dieser bilateralen Vertretungen betrugen in diesem Jahr in Summe 173,1 Mio. Euro, sodass sich nach Abzug der von Österreich für diese Einrichtungen getätigten Ausgaben 2012 ein positiver Nettoeffekt in Höhe von 172,7 Mio. Euro ergab.

Umwegrentabilität multilateraler diplomatischer Einrichtungen

Was wiederum die Rentabilitätseffekte der in Wien angesiedelten 18 multilateralen Organisationen betrifft, die über ein Budgetvolumen für Österreich in Höhe von 679,8 Mio. Euro verfügen,[21] so waren in diesen im Jahr 2012 insgesamt 6.139 MitarbeiterInnen beschäftigt,[22] wobei die Rückflüsse 557,6 Mio. Euro betrugen. Demgegenüber betrugen die Ausgaben der Republik Österreich für diese IOs in Summe 226,4 Mio. Euro, sodass sich für 2012 ein positiver Nettoeffekt in Höhe von 331,2 Mio. Euro ergab.

Insgesamt ergab sich für die Republik Österreich damit im Jahr 2012 aus der Summe der Nettoeffekte bilateraler Institutionen (172,7 Mio. Euro) und multilateraler Organisationen (331,2 Mio. Euro) ein positiver Gesamteffekt von 503,9 Mio. Euro. 

Umwegrentabilität des Kongresstourismus

Neben der Beherbergung von bilateralen Botschaften und Ständigen Vertretungen sowie der Domizilierung von IOs ist Österreich aber auch ein gesuchter Ort für die Veranstaltung von internationalen Konferenzen, Kongressen und Seminaren. Österreich verfügt dabei neben einer Reihe sonstiger geeigneter Lokalitäten für die Abhaltung von internationalen Kongressen und Konferenzen vor allem mit dem Kongresszentrum in der Hofburg über einen weltweit bekannten Veranstaltungsort. Da Wien als Tagungsort aber auch über eine enorme touristische Attraktivität verfügt, nimmt der Kongresstourismus kontinuierlich zu. So stieg die Anzahl der Kongresstage im Zeitraum von 2008 bis 2012 um rund 17 Prozent, wofür vor allem Tagungen des vorstehend erwähnten VN-Büros für Drogen und Kriminalität (UNODC) und der Internationale Atomenergie-Agentur (IAEA) verantwortlich waren.

Parallel zu dieser Zunahme an Kongresstagen nahm aber auch die Anzahl der TeilnehmerInnen entsprechend zu. Sowohl die Anzahl internationaler als auch die österreichischer TeilnehmerInnen erhöhte sich im Vergleichszeitraum signifikant, nämlich von 98.106 im Jahr 2008 auf 128.795 Personen im Jahr 2012.

Der Kongresstourismus leistete im Wirtschaftsjahr 2012 einen Beitrag in Höhe von 229,3 Mio. Euro zum österreichischen Bruttoinlandsprodukt (BIP), was einer Steigerung von mehr als 20 Prozent im Vergleich zum Wirtschaftsjahr 2008 mit 190,5 Mio. Euro entspricht.

Fazit

Unter Berücksichtigung der Rückflüsse bilateraler Institutionen und multilateraler Organisationen, des Beitrages des Kongresstourismus sowie der Anwendung der volkswirtschaftlichen Multiplikatoren ergab sich für Österreich für das Jahr 2012 somit ein Beitrag zur volkswirtschaftlichen Gesamtnachfrage in Höhe von 1.455,3 Mio. Euro, dh dass Österreich als Empfangsstaat/Sitzstaat internationaler Einrichtungen/Organisationen jährlich ca. eineinhalb Milliarden Euro (!) lukriert. Dazu kommt noch der Umstand, dass dadurch direkt oder indirekt rund 10.000 Arbeitsplätze geschaffen wurden. Stellt man dazu noch in Rechnung, dass durch diese Kontakte und Begegnungen ein unschätzbarer Werbeeffekt für Österreich ausgelöst wird, dann ist der überaus positive volkswirtschaftliche Effekt dieser „Hospitalisierungen“ unmittelbar einsichtig.

Derselbe positive Aspekt ist aber auch im politischen Bereich festzustellen. Die Aktivitäten der 324 bilateralen Vertretungen sowie der 18 multilateralen IOs – wozu noch die Tätigkeit von 140 Nichtregierungsorganisationen (NGOs/NROs) kommt, die bei diesen akkreditiert sind – stellen einen wichtigen Beitrag zur Präsenz Österreichs in den internationalen Beziehungen dar.

Unter diesem Aspekt verwundert es eigentlich, warum Österreich bzw das BMEIA diese positiven „Umwegrentabilitäten“ aufgrund seiner Funktion als Amtssitz internationaler Einrichtungen nicht schon längst öffentlichkeitswirksam publik gemacht und damit letztlich auch (indirekt) den Vorwurf entkräftet hat, einen überdimensionierten auswärtigen Dienst zu unterhalten bzw. eine Vielzahl von Internationalen Organisationen – unter vermeintlich hohen Kosten – zu hospitalisieren.[23]