RAPEX – Das EU-System zum raschen Informationsaustausch für gefährliche Produkte wird zehn Jahre alt

Im Zuge des im Frühjahr 2013 bekannt gewordenen Pferdefleisch-Skandals[1] wurde des Öfteren das in der EU seit 2003 bestehende Schnellwarnsystem für gefährliche Produkte (RAPEX) erwähnt, ohne dass dabei aber dieses nur für „Non-Food-Produkte“ konzipierte Warnsystem von den zur Lebensmittelsicherheit eingerichteten Verfahren RASFF entsprechend abgegrenzt wurde.

[[image1]]Da das RAPEX-System in der österreichischen Öffentlichkeit nicht sehr bekannt ist, soll aus Anlass seines nunmehrigen Zehnjahres-Jubiläums daher die Gelegenheit ergriffen werden, über dieses wichtige Produktsicherheitssystem in der EU näher zu informieren. Zur Kontrastierung mit dem RAPEX-System soll vorab aber noch ein kurzer Blick auf das RASFF-System geworfen werden.

Auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 178/2002[2] wurde innerhalb der EU ein Schnellwarnsystem für Lebens- und Futtermittel (Rapid Alert System for Food and Feed, RASFF) eingeführt, das durch die Durchführungs-Verordnung (EU) Nr. 16/2011[3] näher ausgestaltet wurde. Es dient der raschen Verständigung zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission, sobald auf dem Lebensmittel- und Futtermittelsektor Produkte entdeckt werden, die eine Gefahr für die Gesundheit der Konsumenten darstellen. Zwischen dem RASFF- und dem RAPEX-System, die an sich getrennte Schnellwarnsysteme – für Lebensmittel, Lebensmittelbedarfsgegenstände und Futtermittel bzw. für verbrauchernahe Produkte, die keine Lebensmittel sind – darstellen, kann es aber durchaus zu Überschneidungen kommen.

Rechtsgrundlage von RAPEX

Das gemeinschaftliche System zum raschen Informationsaustausch (RAPEX) über Produkte, die eine ernste Gefahr für die Gesundheit und Sicherheit von Verbrauchern darstellen, wurde in Artikel 12 der Richtlinie 2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates  vom 3. Dezember 2001 über die allgemeine Produktsicherheit[4] (sog. „RaPS-RL“) erstmals verankert. Werden in einzelnen Mitgliedstaaten solche Produkte festgestellt, so ergreifen die Mitgliedstaaten zum einen Sofortmaßnahmen, um die Verbraucher zu schützen, und verständigen zum anderen mittels RAPEX unverzüglich die Kommission über die von ihnen getroffenen Maßnahmen. Die Verfahrensregeln für die Anwendung von RAPEX sind dabei in Anhang II der Richtlinie 2001/95/EG enthalten.

Was den sachlichen Geltungsbereich von RAPEX betrifft, so gilt dieses Warnsystem nicht für Produkte, die unter gleichwertige spezifische Regelungen für einen raschen Informationsaustausch fallen, wie zB Arzneimittel, gewisse Medizinprodukte sowie Lebens- und Futtermittel.

Ebenso kann die Kommission auf der Ebene der EU Sofortmaßnahmen einleiten, wenn sie davon Kenntnis erlangt, dass von einem „Non-Food“-Produkt – wie zB Kleidung, Spielzeug, Kinderpflegeartikel, Elektrogeräte, Kraftfahrzeuge, Autoreifen uam – eine ernste Gefahr für die Gesundheit und Sicherheit von Verbrauchern ausgeht. In der Folge kann sie, nach Anhörung der Mitgliedstaaten, Entscheidungen erlassen, die ein Jahr lang gültig sind und bei Bedarf um jeweils ein weiteres Jahr verlängert werden können.

Daneben wird durch Art. 11 der Richtlinie 2001/95/EG ein Meldeverfahren zum Austausch von Informationen zwischen den Mitgliedstaten und der Kommission über Maßnahmen in Bezug auf Verbraucherprodukte, die kein ernstes Risiko für die Gesundheit und Sicherheit von Verbrauchern darstellen, eingerichtet.

Leitlinien für die Verwaltung von RAPEX

Ergänzend zur Richtlinie 2001/95/EG verabschiedete die Kommission in den Jahren 2004[5] und 2009[6] eigene (nicht zwingende) operative Leitlinien für die Verwaltung des RAPEX-Systems und für die Meldungen gemäß Art. 11 der genannten Richtlinie. Unter anderem enthalten diese Leitlinien ein Standard-Meldeformular sowie Kriterien für die Klassifizierung der Meldungen nach dem Grad der Dringlichkeit. Des Weiteren legen sie die praktischen Regelungen einschließlich der Fristen für die einzelnen Phasen des Meldeverfahrens fest. Die Leitlinien richten sich an diejenigen Behörden der Mitgliedstaaten, die als Kontaktstellen am RAPEX-Netzwerk beteiligt und für das Meldeverfahren gemäß Art. 11 der Richtlinie 2001/95/EG zuständig sind.

Das RAPEX-Systems besteht aus mehreren komplementären Bausteinen, von denen die Wichtigsten sind: (1) der rechtliche Rahmen (RaPS und Leitlinien); (2) die Online-Anwendung über eine internetbasierte Plattform; (3) das Netz der RAPEX-Kontaktstellen; (4) die nationalen RAPEX-Netze; (5) das RAPEX-Team in der Kommission; (6) die RAPEX-Website (www.e.europa.eu/rapex) und (7) die RAPEX-Veröffentlichungen.

Die Teilnahme an RAPEX ist für die Mitgliedstaaten obligatorisch, sodass sie der Kommission immer dann Meldung erstatten müssen, wenn die folgenden vier Meldekriterien erfüllt sind:

– Das Produkt ist ein Verbraucherprodukt.

– Das Produkt unterliegt Maßnahmen, die seine Bereitstellung auf dem Markt oder seine Verwendung verhindern, beschränken oder besonderen Bedingungen unterwerfen („präventive und restriktive Maßnahmen“).

– Das Produkt stellt ein ernstes Gesundheits- und Sicherheitsrisiko für Verbraucher dar.

– Das ernste Risiko hat grenzüberschreitende Auswirkungen.

Von der Richtlinie zur Verordnung

Von 2009 bis 2011 führte die Kommission in drei Runden umfangreiche Konsultationen zur Überarbeitung der Richtlinie 2001/95/EG durch, als deren Konsequenz sie ein einstufiges System vorschlug, in dem alle Marktüberwachungsbestimmungen in einem einzigen Rechtsakt zusammengefasst werden sollen. Dementsprechend legte sie auch am 13. Februar 2013 einen Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sicherheit von Verbraucherprodukten und zur Aufhebung der Richtlinie 87/357/EWG des Rates und der Richtlinie 2001/95/EG[7] vor, mit der ein eigenes „Produktsicherheits- und Marktüberwachungspaket“ geschnürt werden soll. Damit regt die Kommission rechtsquellentypologisch aber an, die bisherige Richtlinie 2001/95/EG durch eine Verordnung zu ersetzen.

Immer dann, wenn es zu einem Wechsel in der Rechtsquellentypologie – so wie hier von einer Richtlinie zu einer Verordnung – kommt, muss Folgendes bedacht werden. Jeder der einzelnen Sekundärrechtsakte in der EU steht für eine unterschiedliche Regelungstiefe, die das Unionsrecht im konkreten Fall entfalten will. Im Gegensatz zu einer Richtlinie, die dem (weichen) Koordinationsbereich in der EU zuzuordnen ist und dementsprechend auch nur dazu dient, die einzelnen nationalen Rechtsordnungen zu koordinieren und zu harmonisieren, ist die Verordnung der typische Rechtsakt des (harten) Integrationsbereiches, mittels dessen ohne legislative Beteiligung der mitgliedstaatlichen Organe direkt in die nationalen Rechtsordnungen eingegriffen wird.

Sehr anschaulich kommt dieser Paradigmenwechsel im vorerwähnten Verordnungs-Vorschlag der Kommission in folgender Formulierung zum Ausdruck: „Eine Verordnung ist das geeignete Rechtsinstrument, da sie klare und ausführliche Regeln vorschreibt, die gleichzeitig und einheitlich in der gesamten EU anwendbar werden. Sie lässt keinen Raum für eine uneinheitliche Umsetzung durch die Mitgliedstaaten, die ein unterschiedliches Maß an Sicherheit und Gesundheitsschutz zur Folge haben und Hemmnisse für den Binnenmarkt schaffen könnte.“[8]

Ein schönes Beispiel dafür stellen zB die Grenzwerte für die Belastung von Spielzeug mit bestimmten Schwermetallen (Blei, Barium, Quecksilber, Antimon und Arsen) dar, die in den einzelnen Mitgliedstaaten „richtlinienmäßig“ anzugleichen waren. In Abänderung der alten Richtlinie 88/378/EWG des Rates vom 3. Mai 1988 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Sicherheit von Spielzeug[9] legte die neue Spielzeugrichtlinie vom Juni 2009[10], geänderte Grenzwerte für Schwermetalle in Spielzeug fest.

Deutschland war diesbezüglich der Ansicht, dass seine mit der alten Richtlinie aus dem Jahr 1988 übereinstimmenden Grenzwerte für Blei, Barium, Quecksilber, Antimon und Arsen einen höheren Schutz böten und beantragte dementsprechend bei der Kommission, diese Grenzwerte beibehalten zu dürfen, was diese mit Beschluss vom 1. März 2012 für Blei und Barium bis zum 21. Juli 2103 auch erlaubte. In Bezug auf Antimon, Arsen und Quecksilber lehnte sie den Antrag aber ab. Gegen diesen Beschluss erhob Deutschland Nichtigkeitsklage beim Gericht und beantragte zugleich den Erlass einer einstweiligen Anordnung, seine bisherigen Grenzwerte bis zum Abschluss des Gerichtsverfahrens beibehalten zu dürfen. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichts vom 15. Mai 2014[11] wurde der Kommission aufgegeben, die Beibehaltung der von Deutschland mitgeteilten Grenzwerte für Blei, Barium, Quecksilber, Antimon und Arsen bis zur Entscheidung des Gerichts in der Hauptsache zu billigen.

RAPEX 2013 in Zahlen

Im Jahr 2013 haben die EU-Mitgliedstaaten im Bereich der Produktsicherheit insgesamt 2.364 Mal interveniert, was einem Anstieg von 3,8 Prozent im Vergleich zu 2012 entspricht. Damit setzt sich der Trend fort, der seit dem Start von RAPEX im Jahr 2003 kontinuierlich zu beobachten ist.

Von den 2.364 Meldungen, die aus den 31 an RAPEX teilnehmenden Ländern (28 EU-Mitgliedstaaten sowie 3 EWR-Staaten) bei der Kommission eingegangen sind, waren schwerpunktmäßig folgende Produktkategorien betroffen: Bekleidung und Textilien (25 Prozent), Spielzeug (25 Prozent), Elektrogeräte und -zubehör (9 Prozent), KfZ (7 Prozent) und Kosmetika (4 Prozent).

Aufgeschlüsselt nach Herkunftsländern stellt sich die Situation folgendermassen dar: China, einschließlich Hongkong (64 Prozent), EU- und EWR-Staaten (15 Prozent), sonstige Länder (11 Prozent) und nicht bekannte Länder (10 Prozent).   

Damit gingen 2013 vor allem von Bekleidung, Textilien und Modeartikeln sowie Spielzeug die größten Risken – chemische Risken (Chrom, Phthalate, Tätowiertinten), Erdrosselungs-, Verletzungs- und Erstickungsrisken – aus. Als Ursprungsland von gefährlichen Produkte wiederum liegt China eindeutig in Führung.[12] Um die chinesischen Hersteller aber besser mit den einschlägigen Vorschriften vertraut zu machen und deren Einhaltung zu fördern, berät die EU auf bilateraler Ebene mit China über den zwischenbehördlichen Informationsaustausch und über sonstige Kommunikationsmaßnahmen, wobei sie vor allem betont, wie wichtig ihr die Rückverfolgbarkeit der gemeldeten Produkte ist.