The „Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration“ (2018). Die erste Übereinkunft über ein weltweites System ordnungsgemäßer Migration im Schoß der Vereinten Nationen

Im Gegensatz zu Flüchtlingen, für die mit der Genfer Flüchtlingskonvention (1951) und ihrem New Yorker Zusatzprotokoll (1967) eine grundlegende völkerrechtliche Rechtsgrundlage besteht, ist die Rechtsstellung von Migranten international nicht allgemein geregelt und kann daher von den einzelnen Staaten „ad libitum“ wahrgenommen werden, wie zB die (Nicht)Ratifikation der „International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families“[1] uam. Wie Staaten ihre jeweilige Einwanderungspolitik gestalten wollen und wieviel Migranten sie überhaupt aufnehmen wollen[2], liegt daher in deren Händen und ist völkerrechtlich nicht vorgegeben. Selbst wenn bisher ausgesprochen einwanderungsfreundliche Staaten, wie zB Australien, ihre Migrationspolitik plötzlich drastisch ändern, liegt das noch immer in deren Zuständigkeit und stellt dementsprechend auch kein völkerrechtliches Delikt dar – solange sie dabei nur die grund- und menschenrechtlichen Standards beachten.

Ein treffendes Beispiel für die dabei zu berücksichtigende Problematik stellt im Rahmen des „Dublin-Systems“ in der EU das Verhalten der beiden Mittelmeerstaaten Italien und Malta dar, die Schiffen von Nichtregierungsorganisationen, die aus Seenot gerettete Flüchtlinge und Migranten an Bord haben, ihre Häfen nicht mehr anlaufen bzw. diese nicht mehr von Bord gehen lassen. Die Rettung aus Seenot und die Anlandung im nächsten sicheren Hafen stellen aber nicht nur seerechtliche, sondern, ganz allgemein, auch menschenrechtliche Verpflichtungen dar und dürfen nicht mit dem Hinweis verweigert werden, dass man schon zu viele Flüchtlinge aufgenommen habe und man Migranten ja überhaupt nicht „einreisen“ lassen müsse.

Die Migrations-Agenda war bisher das einzige globale Problem, das noch nie im Schoß der Vereinten Nationen (VN) zu regeln versucht wurde. Erst in der allerletzten Zeit widmete man sich angesichts der vielfältigen Erscheinungsformen „irregulärer“ Migration und deren Bekämpfung dieser Frage und setzte entsprechende Maßnahmen zur Ausgestaltung eines Regelungssystems für weltweite Migrationsströme.

Migration als komplexes, universelles Phänomen

Bedenkt man, dass gegenwärtig ca. 250 Mio. Menschen – was etwa drei Prozent der gesamten Weltbevölkerung entspricht – aus den verschiedensten Gründen auf der Suche nach einem neuen Aufenthalts- und beruflichen Betätigungsort sind, kann man ermessen, welche Bedeutung einer gesicherten Migrationsregelung iSe kohärenten Einwanderungs- und Auswanderungspolitik zukommt. Da, wie vorstehend bereits erwähnt, Migrationsfragen in der Zuständigkeit der jeweils betroffenen Staaten liegen, regeln diese auch nach ihren (innen)politischen und wirtschaftlichen Erfordernissen sowohl den Problembereich der Einwanderung, als auch den der Einbürgerung von Drittstaatsangehörigen selbständig, ohne sich dabei (zwingend) mit den anderen Staaten abzustimmen. Fügt man diesen Voraussetzungen des jeweils aufnehmenden Staates aber noch die unterschiedlichsten Motivationen der einreisewilligen Migrationswerber hinzu, kommt man auf eine Fülle von berücksichtigungswürdigen Elementen im (einzelnen) Migrationsfall, die kaum mehr überblickt werden kann. Damit ist aber ersichtlich, dass Berechenbarkeit und Antizipierbarkeit im Bereich der Migrationsbewegungen größte Bedeutung zukommt. Dieser Erkenntnis ist lange Zeit aus dem Grund nicht nachgegangen worden, da man sich lediglich auf die Unterbindung und Sanktionierung der „illegalen“ Migration konzentriert und diesbezüglich vor allem die Möglichkeiten der Rückstellung des unliebsamen Migranten in seinen Heimatstaat oder einen sicheren Drittstaat untersucht hat. Dieser negative Aspekt der Abwehr unerwünschter Migration durch Abschiebung überlagerte lange Zeit die Erkenntnis, dass es doch sinnvoller wäre, sich eher um die positiven Voraussetzungen „erwünschter“ Migration zu bemühen. Dieser Umstand wird nunmehr erstmals durch den „Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration“, der im Schoß der VN ausgearbeitet wurde, berücksichtigt.

Erste konkrete Befassung der Vereinten Nationen mit Migrationsfragen

Diskussionen über internationale Migrationsbewegungen auf universeller Ebene sind nicht neu. So hat es bereits 2006 und 2013 „UN High-Level Dialogues on International Migration and Development“ gegeben, und 2007 wurde auch das „Global Forum on Migration and Development“ eingerichtet. Trotzdem bedurfte es erst der im Jahr 2015 voll ausgebrochenen Flüchtlingskrise, im Zuge derer über 1,3 Mio. Flüchtlinge und Migranten nach Europa kamen, um die spezielle Notwendigkeit der Regulierung auch des damit eng verbundenen Migrationsproblems zu erkennen. So ernannte der Generalsekretär (GS) der VN, Ban Ki-moon, im Jänner 2016 mit der amerikanischen Staatsangehörigen Karen AbuZayd eine eigene Sonderbeauftragte der VN für die Vorbereitung des für September 2016 geplanten „UN Summit for Refugees and Migrants 2016“.[3] Einen Monat später, nämlich im Februar 2016, bestellte wiederum der damalige Präsident der Generalversammlung (GV) der VN, Peter Thomson, die Ständige Vertreterin des Haschemitischen Königreichs Jordanien, Dina Kawar, und den Ständigen Vertreter Irlands, David Donoghue bei den VN, zu „Ko-Organisatoren“ dieser geplanten Gipfelkonferenz über Flüchtlings- und Migrationsfragen. Auf der 71. Sitzung der GV der VN am 19. September 2016 kam es schließlich zur Verabschiedung der „New York Declaration for Refugees and Migrants“[4], in der sich die Staatengemeinschaft ua dazu verpflichtete, im Jahr 2018 sowohl eine einschlägige zwischenstaatliche Konferenz zur Lösung der grundlegenden Flüchtlings- als auch eine solche zur Regelung der anstehenden Migrationsprobleme zu veranstalten.

Am 13. Juli 2018 nahm nun die GV der VN beinahe einstimmig – von den 193 Mitgliedstaaten der VN beteiligte sich lediglich die USA nicht an der Abstimmung[5] – den Text des „Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration“ an, der von den beiden Ständigen Vertretern Mexikos[6] und der Schweiz[7] bei den VN ausgearbeitet und in einem über 18 Monate dauernden offenen und transparenten „drafting-Prozess“ in sechs zwischenstaatlichen Verhandlungsrunden diskutiert und auch endredigiert wurde.[8] Es ist dies das erste Mal, dass die Mitgliedstaaten der VN an der Ausarbeitung eines Textes mitgewirkt haben, der ein generelles System für eine weltweit sichere und geregelte Migrationsbewegung einzurichten versucht. Darüber hinaus sollen damit unter anderem auch neue Perspektiven für legale Einwanderungsmöglichkeiten eröffnet werden.

Die Verabschiedung des Textes des „Migrations-Paktes“ wurde allgemein begrüßt. Nachdem der GS der VN, António Guterres, zuvor dazu aufgerufen hatte, Migration als „positives  globales Phänomen anzuerkennen“, erklärte der Präsident der 72. GV der VN, Miroslav Lajčák, dass diese Übereinkunft „can guide us from a reactive to a proactive mode. It can help us to draw out the benefits of migration, and mitigate the risks. And it can be a resource, in finding the right balance between the rights of people and the sovereignty of States“. Die Stellvertretende GS der VN, Amina J. Mohammed, wiederum erklärte: „This compact demonstrates the potential of multilateralism: our ability to come together on issues that demand global collaboration – however complicated and contentious they may be“. Louise Arbour, die Sonderbeauftragte des Generalsekretärs (GS) der VN für internationale Migrationsangelegenheiten, fügte noch hinzu: „Human mobility will be with us, as it has always been. Its chaotic, dangerous exploitative aspects cannot be allowed to become a new normal. The implementation of the Compact will bring safety, order and economic progress to everyone’s benefit“.[9]

Der nicht-verbindliche Text des „Migrations-Paktes“ soll in der Folge am 10./11. Dezember 2018 in Marrakesch/Marokko auf einer Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs aller Mitgliedstaaten der VN formell angenommen werden, wobei Louise Arbour, als Generalsekretärin der Konferenz fungieren soll.

Der „Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration“

Der Vertragsentwurf für eine sichere, geordnete und geregelte Migration enthält auf 34 Seiten eine außerordentlich gelungene, detaillierte und akribisch erarbeitete Zusammenstellung sowohl der Ziele, als auch der Instrumente zur Herbeiführung eines weltweit funktionierenden Migrationssystems. Er ist das erste internationale Dokument, mit dem das komplexe Phänomen „Migration“ systematisiert und durchstrukturiert wurde.

Der „Global Compact“ umfasst 23 konkrete Zielvorgaben, um die globalen Migrationsströme in geregelte Bahnen zu lenken und damit besser steuern zu können. Jede dieser abstrakten Zielsetzungen ist im Dokument näher aufdifferenziert, um entsprechend umgesetzt werden zu können. Um die Genauigkeit und Funktionalität der einzelnen Ziele präzise nachvollziehen zu können, sollen sie nachstehend im Originalwortlaut wiedergegeben werden:

• Collect and utilize accurate and disaggregated data as a basis for evidence-based policies;
• Minimize the adverse drivers and structural factors that compel people to leave their country of origin;
• Provide accurate and timely information at all stages of migration;
• Ensure that all migrants have proof of legal identity and adequate documentation;
• Enhance availability and flexibility of pathways for regular migration;
• Facilitate fair and ethical recruitment and safeguard conditions that ensure decent work;
• Adress and reduce vulnerabilities in migration;
• Save lives and establish coordinated international efforts on missing migrants;
• Strengthen the transnational response to smuggling of migrants;
• Prevent, combat and eradicate trafficking in persons in the context of international migration;
• Manage borders in an integrated, secure and coordinated manner;
• Strengthen certainty and predictability in migration procedures for appropriate screening assessment and referral;
• Use migration detention only as a measure of last resort and work towards alternatives;
• Enhance consular protection, assistance and cooperation throughout the migration cycle;
• Provide access to basic services for migrants;
• Empower migrants and societies to realize full inclusion and social cohesion;
• Eliminate all forms of discrimination and promote evidence-based public discourse to shape perceptions of migration;
• Invest in skills development and facilitate mutual recognition of skills, qualifications and competences;
• Create conditions for migrants and diasporas to fully contribute to sustainable development in all countries;
• Promote faster, safer and cheaper transfer of remittances and foster financial inclusion of migrants;
• Cooperate in facilitating safe and dignified return and readmission, as well as sustainable reintegration;
• Establish mechanism for the portability of social security entitlements and earned benefits;
• Strengthen international cooperation and global partnerships for safe, orderly and regular migration.

Alle diese 23 speziellen Zielvorgaben werden im „Global Compact“ in der Folge näher spezifiziert und für den konkreten Einsatz speziell aufbereitet. Der damit erreichte Informationsstand – der sogar bis zur Reglementierung von Kapitalsendungen von Migranten in ihre Heimatstaaten (sog. „Rimessen“) reicht (Zielsetzung 20)[10] – ist mehr als ausreichend, um das „Migrations-Phänomen“ entsprechend zu erfassen und zu reglementieren.

Reflexe des „Global Compact“ auf die Migrationssituation in der EU

Mit dem globalen „Migrations-Pakt“ liegt erstmals ein grundlegendes Instrument für den Umgang mit weltweiten Wanderungsbewegungen vor. Wenngleich er im Moment noch ein unverbindliches Dokument darstellt, bietet er doch eine unvergleichliche Orientierungshilfe für die Erfassung und Steuerung von Migrationsströmen im weltweiten Kontext – und zwar nicht nur für die einzelnen Staaten selbst, sondern vor allem auch für die EU, die diesbezüglich über ein umfangreiches Regelwerk verfügt, das vor allem in Art. 79 AEUV seine Rechtsgrundlage hat:

So hat die EU gem. Art. 79 Abs. 1 AEUV eine „gemeinsame Einwanderungspolitik“ zu entwickeln, „die in allen Phasen eine wirksame Steuerung der Migrationsströme, eine angemessene Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, sowie die Verhütung und verstärkte Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel gewährleisten soll“. Damit werden durch Abs. 1 die drei Kernbereiche der Einwanderungspolitik der EU festgelegt: Steuerung der Migrationsströme, angemessene Behandlung der Migranten und effektive Verhütung und Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels.

Nach Art. 79 Abs. 2 AEUV steht dem Europäischen Parlament (EP) und dem Rat gem. dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren der Erlass von Maßnahmen in diesen Kernbereichen zu, wovon diese beiden Organe auch bereits reichlich Gebrauch gemacht haben.[11]

Gem. Art. 79 Abs. 3 AEUV wiederum kann die Union mit Drittländern Übereinkünfte über die Abschiebung illegaler Einwanderer schließen, in deren Mittelpunkt die Rückführungsrichtlinie[12] steht. Nach dem „Stockholmer Programm“[13] des Europäischen Rates soll die Migrationspolitik ganz allgemein ein fester Bestandteil der Außenpolitik der Union werden.

Gem. Art. 79 Abs. 4 AEUV können EP und Rat gem. dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren – und zwar unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung mitgliedstaatlicher Rechtsvorschriften – Maßnahmen festlegen, mit denen die Bemühungen der Mitgliedstaaten um die Integration der sich rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet aufhaltenden Drittstaatsangehörigen gefördert und unterstützt werden.

Gem. Art. 79 Abs. 5 AEUV berührt dieser Artikel nicht das Recht der Mitgliedstaaten, festzulegen, wie viele Drittstaatsangehörige aus Drittländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort als Arbeitnehmer oder Selbständige Arbeit zu suchen.

Die „Europäische Migrationsagenda“ (2015) der Kommission als Orientierungsinstrument und ihre Fortschreibung

Die bisherige sekundärrechtliche Ausformung der Migrationspolitik der EU orientierte sich weitgehend an der von der Kommission am 13. Mai 2015 vorgelegten „Europäischen Migrationsagenda“[14], die am Höhepunkt der Flüchtlingskrise erstellt wurde und in ihrem ersten Teil dementsprechend auch die notwendigen Sofortmaßnahmen umfasst, die es ermöglichen, rasch und entschlossen auf die menschliche Tragödie im gesamten Mittelmeerraum zu reagieren.

Der zweite Teil der Migrationsagenda enthält folgende vier Schwerpunkte für eine bessere Steuerung der Migration:

• Reduzierung der Anreize für irreguläre Migration;
• Grenzmanagement: Rettung von Menschenleben und Sicherung der Außengrenzen;
• Europas Schutzauftrag: eine starke, gemeinsame Asylpolitik; und
• Eine neue Politik für legale Migration.[15]

In ihrem dritten Teil bietet die Agenda zusätzliche Überlegungen an, die es auf kurze oder mittlere Sicht ermöglichen sollen, weitere Fortschritte in den genannten Bereichen zu erzielen.

In ihrem Bericht vom 16. Mai 2018 über die Fortschritte bei der Umsetzung der „Europäischen Migrationsagenda“ und des Fahrplans vom Dezember 2017[16] zeigt die Kommission, vor allem aber ihr zuständiges Mitglied, nämlich der Kommissar für Migration, Inneres und Bürgerschaft, Dimitris Avramopoulos, auf, was noch alles getan werden muss, um die derzeitigen Maßnahmen im Schoß der EU zu verbessern. Konkret wird dabei darauf hingewiesen, dass es insbesondere gilt, die noch bestehenden Lücken bei der Ausstattung der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (FRONTEX) zu füllen[17], Fortschritte bei der Rückkehr bzw. Rückführung zu erzielen[18], die Neuansiedlung voranzubringen[19] und die Migranten auf den drei hauptsächlichen Migrationsrouten – zentrale Mittelmeerroute, Westbalkanroute und westliche Mittelmeerroute – besser zu schützen.

Auch hierbei könnten die Überlegungen, die dazu im gegenständlichen „Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration“ angestellt wurden, einen geradezu idealen Referenzrahmen darstellen. Die Hauptorgane der EU, vor allem aber die Europäische Kommission, wären gut beraten, sich bei der weiteren Ausgestaltung der Migrationspolitik der EU eng an den im Schoß der VN ausgearbeiteten „Migrations-Pakt“ anzulehnen und diesen als „Blaupause“ für die Bewältigung ihrer Migrationsprobleme im Zuge der Reformierung sowohl des „Schengen“- als auch des „Dublin-Systems“,[20] zu benützen.

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[1] UN, Treaty Series, vol. 2220, No. 39481.

[2] Vgl. dazu Art. 79 Abs. 5 AEUV, nachstehend auf S. 4.

[3] //www.un.org/press/en/2016/sga1623.doc.htm

[4] A/RES/71/1

[5] Der ungarische Außenminister Peter Szijjarto kündigte unmittelbar nach der Annahme des Textes des „Global Compact“ einen möglichen Rückzug seines Landes aus dieser (unverbindlichen) Vereinbarung an, da seine Regierung fürchte, dass diese unter Umständen zu Maßnahmen führen könnte, die Länder dazu zwingen würden, ihre Grenzen für Migranten zu öffnen;

[6] Ständiger Vertreter Mexiko’s war Juan José Ignacio Gómez-Camacho.

[7] Ständiger Vertreter der Schweiz war Jürg Lauber.

[8] Vgl. Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration, Final Draft, 11 July 2018.

[9] United Nations Finalizes First Ever Global Compact for Migration, UNIS/INF/542, 13 July 2018.

[10] Global Compact (Fn. 9), S. 27 ff.

[11] Vgl. dazu Rosenau/Petrus, Kommentar von Art. 79 AEUV, Rdnr. 3 ff., in: Vedder/Heintschel v. Heinegg (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, 2. Aufl. 2018, S. 530 f.

[12] Richtlinie 2008/115 des EP und des Rates vom 16. 12. 2008über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (ABl. 2008, L 348, S. 98 ff.).

[13] Europäischer Rat, „Das Stockholmer Programm – Ein offenes und sicheres Europa – im Dienste und zum Schutz der Bürger“ (Kap. 6) (ABl. 2010, C 115, S. 1 ff.).

[14] COM(2015) 240 final.

[15] Vgl. Pressemitteilung der Europäischen Kommission, Migration besser bewältigen – die Europäische Agenda für Migration, IP/2015/4956, vom 13. Mai 2015.

[16] Pressemitteilung der Europäischen Kommission, Europäische Migrationsagenda: Die nach wie vor instabile Lage gibt keinen Anlass, sich auf den Fortschritten auszuruhen, IP/18/3743, vom 16. Mai 2018.

[17] Die bisherigen, auf allen Migrationsrouten eingesetzten 1.350 FRONTEX-Mitarbeiter, sollen auf insgesamt 10.000 Experten aufgestockt werden.

[18] 2017 wurden lediglich 36,6 Prozent der Rückführungsentscheidungen tatsächlich umgesetzt.

[19] Im Rahmen der neuen Neuansiedelungsregelung der Kommission haben 20 Mitgliedstaaten mehr als 50.000 Plätze zugesagt; 4.252 Personen wurden bereits in die Aufnahmeländer gebracht. Die Kommission ersucht in diesem Zusammenhang die Mitgliedstaaten, bis Oktober 2018 insgesamt 50 Prozent der zugesagten Neuansiedelungen vorzunehmen.

[20] Vgl. dazu Hummer, W. Ambitioniertes Arbeitsprogramm der Kommission für 2018: Kann das Arbeitsprogramm die ambitionierten Zielsetzungen der Kommission für ein „enger vereintes, stärkeres und demokratischeres Europa“ erfüllen?, EU-Infothek vom 18. Jänner 2018.