Ursprung und Charakteristika der „Konvent-Methode“
Vom „Grundrechte-Konvent“, über den „Konvent über die Zukunft Europas“ zum „Konvent zur Überarbeitung der Verträge“

Am 9. Juni 2022 legte das Europäische Parlament eine Entschließung zu seiner Forderung nach einem „Konvent zur Überarbeitung der Verträge“ (2022/2705(RSP)[1] vor, in der es dem Rat eine Reihe konkreter Vorschläge für notwendige Änderungen des EUV und des AEUV unterbreitete. Mit dieser expliziten Bezugnahme auf einen „Konvent“ rekurrierte das Europäische Parlament bewusst auf eine bereits mehrfach angewendete und erprobte Methode zur Revision der Verträge, die den bisherigen Einsatz intergouvernementaler Regierungskonferenzen für die Fortentwicklung der europäischen Integration im Rahmen der Europäischen Union (EU), wenn schon nicht ersetzen, so doch komplementieren sollte.

Als Jemand, der sich bereits des Öfteren mit der „Konvent-Methode“ befasst hat, ist es mir aus gegebenem Anlass wichtig, dieses Phänomen anlassbedingt erneut aufzugreifen und dabei vor allem auf dessen Vorläufer hinzuweisen, was in den gängigen EU-Kommentaren – zu Art. 48 Abs. 2 bis 5 EUV – leider nicht geschieht. 

Um diese institutionell und prozedural wichtige Weichenstellung in der Verfahrensweise zur Novellierung der Verträge zu erklären, soll nachstehend sowohl ein Blick auf die Charakteristik der „Konvents-Methode“, als auch auf deren bisherige Einsätze im Rahmen des „Grundrechte-Konvent“ und des „Konvent über die Zukunft Europas“, geworfen werden.    

Die „Konvents-Methode“

Der Grund für den Einsatz der sogenannten „Konvent-Methode“ lag in der Überlegung, damit dem europäischen Integrationsprozess mehr Legitimität zu verleihen und einen verstärkten Abbau des Demokratiedefizits in der EU zu bewirken. Nachdem die Fortentwicklung des europäischen Integrationsprozesses beinahe über fünfzig Jahre in den Händen intergouvernementaler Regierungskonferenzen gelegen war, leitete der Europäische Rat von Köln am 3./4. Juni 1999[2] diesbezüglich einen Paradigmenwechsel ein, indem er für die Ausarbeitung einer „Grundrechte-Charta“ der EU ein neues Prozedere vorschlug, nämlich die sogenannte „Konvent-Methode“, in der es nicht mehr (allein) auf den Willen von Staatenvertretern, sondern verstärkt auf den von Vertretern nationaler Parlamente bzw. des Europäischen Parlaments ankam.[3]

Durch eine verstärkte Einbeziehung von direkt gewählten Parlamentariern bzw. von Vertretern der (organisierten) Zivilgesellschaft[4] sollte der Forderung nach mehr Legitimität entsprochen werden. Dazu kam der Umstand, dass im Rahmen der „Konvent-Methode“ nicht nach dem „Konsens-Prinzip“, sondern nach der sogenannten „Konsensus-Methode“ – bei der nicht mehr formell abgestimmt und vom Vorsitzenden das Vorliegen eines „Konsenses“, sondern lediglich die Absenz einer Gegenstimme festgestellt wird – vorgegangen wurde, womit aber lediglich erreicht wurde, dass die im Rahmen der „Konvent-Methode“ erzielten Ergebnisse für alle Mitglieder „zustimmungsfähig“ waren, nicht aber, dass diesen alle Mitgliedstaaten positiv zugestimmt hätten.

 Erstmals wurde die „Konvent-Methode“ bei der Ausarbeitung der Grundrechte-Charta – im Rahmen des „Grundrechte-Konvents“ – eingesetzt, der wiederum als Vorbild für den „Konvent über die Zukunft Europas“ fungierte, der den „Verfassungs-Vertrag“ auszuarbeiten hatte, wie anschließend aufgezeigt werden soll.

Der „Grundrechte-Konvent“

Der Europäische Rat trat am 15./16. Oktober 1999 in Tampere zu einer Sondertagung über die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der EU zusammen. In engem Zusammenhang mit dem „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ (iSv Titel V AEUV) erzielte der Europäische Rat Einvernehmen über die Einsetzung eines Gremiums, das mit der Ausarbeitung des Entwurfs einer „EU-Charta der Grundrechte“ beauftragt wurde. Zugleich wurde in der Anlage zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes[5] sowohl die Zusammensetzung als auch das Arbeitsverfahren des „Grundrechte-Konvents“ festgelegt: Der Konvent sollte insgesamt 62 Mitglieder – 15 Beauftragte der Staats- und Regierungschefs, einen Beauftragten des Präsidenten der Kommission, 16 Mitglieder des Europäischen Parlaments und 30 Mitglieder aus den nationalen Parlamenten (je zwei aus jedem Mitgliedstaat) – umfassen. Damit stellte die Gruppe der Parlamentarier nicht weniger als 46 von 62 Stimmen, dh drei Viertel der Mitglieder des Konvents.

Des Weiteren sollten auch ein Mitglied des Europäischen Parlaments, ein Mitglied eines nationalen Parlaments und der Beauftragte des Kommissionspräsidenten als stellvertretende Vorsitzende in das Präsidium gewählt werden, das damit aus vier Personen zusammengesetzt war. Als Beobachter wurden zwei Vertreter des EuGH und zwei Repräsentanten des Europarates, darunter ein Vertreter des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR), zugelassen. Anhörungsberechtigt waren der Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA), der Ausschuss der Regionen (AdR) und der Europäische Bürgerbeauftragte.

Dem Präsidium kam verfahrensmäßig eine starke Stellung zu. So schlug dessen Vorsitzender den Arbeitsplan für den Grundrechte-Konvent vor, und die redaktionellen Arbeiten oblagen zur Gänze dem Präsidium, das als eigener Redaktionsausschuss fungierte, der vom Generalsekretär des Rates unterstützt wurde. Der Redaktionsausschuss erstellte auch einen ersten Entwurf der Grundrechte-Charta, modifizierte diesen aber im Lichte der eingegangenen Änderungsvorschläge und leitete dessen Endfassung an den Europäischen Rat weiter. In der Folge wurde die Grundrechte-Charta am 7. Dezember 2000, im Rahmen der Tagung des Europäischen Rates von Nizza, feierlich proklamiert, aber nicht in die Verträge aufgenommen[6], sondern isoliert im Amtsblatt der EU veröffentlicht[7].

Der „Konvent über die Zukunft Europas“

Da sich die „Konvents-Methode“ im Rahmen der Ausarbeitung der „Grundrechte-Charta“ im Schoß des „Grundrechte-Konvents“ bewährt hatte, wurde sie in der Folge auch im Rahmen des „Post-Nizza-Prozesses“ eingesetzt. Gemäß der Erklärung Nr. 23 zur Zukunft der Union, die dem Vertrag von Nizza angefügt wurde[8], beschloss der Europäische Rat von Laeken am 15. Dezember 2001 die „Erklärung von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union“[9], bei der es sich um einen völlig eigenständigen europäischen Verfassungsprozess handeln sollte, dem eigene zeitliche, inhaltliche und prozedurale Bedingungen vorgegeben wurden.[10]

Inhaltlich wurden dabei vier materielle Problembereiche angesprochen, die durch einen „Konvent über die Zukunft Europas“ gelöst werden sollten, nämlich:

(a) eine genaue Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten,

(b) eine nähere Bestimmung des Status der EU-Grundrechte-Charta,

(c) eine Vereinfachung der Verträge und

(d) eine Abklärung der Rolle der nationalen Parlamente in der Architektur Europas.

Was seine Zusammensetzung betrifft, so gehörten dem „Zukunfts-Konvent“ – neben seinem Präsidenten und seinen beiden Vizepräsidenten – 15 Vertreter der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten (ein Vertreter pro Mitgliedstaat), 30 Mitglieder der nationalen Parlamente (zwei pro Mitgliedstaat), 16 Mitglieder des Europäischen Parlaments und zwei Vertreter der Kommission an. Die Bewerberstaaten, die in gleicher Weise wie die Mitgliedstaaten vertreten waren, wurden an den Beratungen des Konvents umfassend beteiligt. Damit umfasste der „Zukunfts-Konvent“ insgesamt 105 Mitglieder – von denen 69 Sitz und Stimme, 36 aber nur Sitz hatten – sowie 13 Beobachter und war damit beinahe doppelt so groß wie der „Grundrechte-Konvent“ mit seinen 62 Mitgliedern und vier Beobachtern.

Im Rahmen des „Konvents über die Zukunft Europas“, der vom 28. Februar 2002 bis zum 18. Juli 2003 tagte, wurde zunächst der Text des „Vertrages über eine Verfassung für Europa“[11] ausgearbeitet, danach am 30. September 2003 zur Beschlussfassung vorgelegt und zuletzt am 18. Juni 2004 vom Europäischen Rat angenommen. In der Folge wurde der „Verfassungsvertrag“ allerdings in den nationalen Referenden in Frankreich (29. Mai 2005) und den Niederlanden (1. Juni 2005) abgelehnt, sodass es zu keiner Novellierung der Verträge kommen konnte.[12]

In der Ratifikationsphase des „Vertrags über eine Verfassung für Europa“ wurden vor allem die Frage diskutiert, ob und unter welchen Rahmenbedingungen die „Konvents-Methode“ erfolgreich war, daneben aber auch Fragen angesprochen, worin denn eigentlich die Vorteile des Konvents gegenüber den bisherigen Regierungskonferenzen bestehen und für welche Bereiche zukünftiger Vertragsrevisionen sich diese Methode empfiehlt.

Für den Erfolg des Konvents war vor allem seine Zusammensetzung und die daraus resultierenden Interessenkonstellationen und Verhandlungsverfahren wesentlich. Erst in seiner letzten Redaktionsphase wurde der sach- und konsensorientierte Beratungsstil des Konvents eingeschränkt, weil vor allem die vorgesehenen institutionellen Reformen zwangsläufig die Machtbalance zwischen den EU-Organen und den Mitgliedsstaaten veränderten.[13] Damit war aber die Entwicklung hin zum klassischen Muster der Regierungskonferenz unvermeidbar. Das Verdienst des eher gemeinschaftlich orientierten, auf die Überzeugungskraft der Argumente setzenden Konvents, lag daher vor allem darin, die Konsenskorridore für die Regierungskonferenz markiert zu haben[14].

Die „Konvents-Methode“ kam in der Folge aber ein weiteres Mal zum Einsatz, da nämlich das Europäische Parlament, im Zuge der Aufarbeitung der von der „Konferenz zur Zukunft Europas“ erarbeiteten Vorschläge, einen „Konvent zur Überarbeitung der Verträge“ vorschlug, der vom Europäischen Rat so bald wie möglich einberufen werden sollte.

Im Gegensatz zu den beiden vorstehend erwähnten Konventen – nämlich dem „Grundrechte-Konvent“ und dem „Konvent über die Zukunft Europas“ – wurde zwischenzeitlich, durch den Vertrag von Lissabon, die Konvents-Methode aber als „ordentliches Änderungsverfahren“ der Verträge kodifiziert.     

Die Aufnahme der „Konvents-Methode“ in die Verträge durch den Vertrag von Lissabon

Nach dem Scheitern des „Verfassung-Vertrages“ (EVV) im Jahr 2005[15] hat nunmehr der Vertrag von Lissabon (2007)[16] die Übernahme der Konvents-Methode zur Änderung der Gründungsverträge vorgesehen und dafür die Bestimmungen für das „ordentliche Änderungsverfahren“ (Art. IV-443 des EVV[17]) in Art. 48 Abs. 2 bis 5 EUV übernommen.[18]

Das ordentliche Änderungsverfahren, gem. Art. 48 Abs. 2 bis 5 EUV, ist für wichtige Vertragsänderungen vorgesehen, wie etwa die Ausweitung oder Einschränkung der Zuständigkeiten der EU. Dabei kann jede Regierung eines Mitgliedstaates, das Europäische Parlament oder die Europäische Kommission beim Rat einen Vorschlag auf Änderung der Verträge einreichen. Der Rat übermittelt diese Vorschläge an den Europäischen Rat und benachrichtigt die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten. Beschließt der Europäische Rat die Prüfung der vorgeschlagenen Änderungen, so beruft dessen Präsident gem. Art. 48 Abs. 3 EUV einen Konvent – der von Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission gebildet wird – ein. Der Konvent nimmt in der Folge, nach einer genauen Prüfung der Änderungsentwürfe der Verträge – im „Konsensus-Verfahren“[19] – eine Empfehlung an, die an eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten gerichtet ist. Die in der Folge vom Präsidenten des Europäischen Rates einberufene Konferenz der Regierungsvertreter der Mitgliedstaaten kann nun die vorgeschlagenen Vertragsänderungen – neuerlich im „Konsensus-Verfahren“ – annehmen, wobei die Änderungen erst dann gelten, wenn sie von allen Mitgliedstaaten ratifiziert worden sind.

Haben nach Ablauf von zwei Jahren nach der Unterzeichnung eines Vertrags zur Änderung der Verträge vier Fünftel der Mitgliedstaaten den genannten Vertrag ratifiziert und sind in einem oder mehreren Mitgliedstaaten Schwierigkeiten bei der Ratifikation aufgetreten, so befasst sich der Europäische Rat mit der Frage.

Diese (neuen) Bestimmungen des Art. 48 Abs. 2 bis 5 EUV bildeten bereits den Hintergrund für den Einsatz der „Konvents-Methode“ im sog. „Konvent zur Überarbeitung der Verträge“, der zur Umsetzung der Ergebnisse der „Konferenz zur Zukunft Europas“ einberufen wurde.      

Der „Konvent zur Überarbeitung der Verträge“

Einmal mehr war es das Europäische Parlament, das die Initiative ergriffen hat, um die Europäische Union besser auf die bevorstehenden Herausforderungen vorzubereiten. Bereits in seiner Entschließung vom 16. Februar 2017 zur Verbesserung der Funktionsweise der Europäischen Union durch Ausschöpfung des Potentials des Vertrags von Lissabon (2014/2249(INI))[20] legte das Europäische Parlament eine Reihe einschlägiger Vorschläge vor, die es in der Folge immer weiter ausdifferenzierte.

Um alle dabei angesprochenen Alternativen zur Verbesserung der Funktionsfähigkeit der EU gebündelt zur diskutieren, vereinbarte das Europäische Parlament mit der Europäischen Kommission Ende 2019 die Abhaltung einer „Konferenz zur Zukunft Europas“, die am 9. Mai 2021, dem Europatag, offiziell eröffnet wurde. Der Bericht über das Endergebnis der Konferenz, die am 2. Dezember 2021 endete – mit insgesamt 49 Vorschlägen, die 326 konkrete Maßnahmen enthielten – wurde am 9. Mai 2022 der Präsidentin des Europäischen Parlaments, der Präsidentin der Europäischen Kommission und dem Präsidenten des Rates der EU vorgelegt.[21] In einer Gemeinsamen Erklärung hatten sich diese drei EU-Institutionen dazu verpflichtet, rasch zu prüfen, wie sie im Rahmen ihres jeweiligen Zuständigkeitsbereichs wirksame Folgemaßnahmen zum Abschlussbericht der Konferenz ergreifen können.

Das Europäische Parlament fasste in der Folge am 4. Mai 2022 eine Entschließung zu den Folgemaßnahmen zu der Konferenz zur Zukunft Europas (2022/2648(RSP))[22] und legte danach am 9. Juni 2022 eine Entschließung zu der Forderung nach einem Konvent zur Überarbeitung der Verträge (2022/2705(RSP))[23] vor, in der es dem Rat, im Rahmen des ordentlichen Änderungsverfahrens nach Art. 48 Abs. 2 bis 5 EUV, bereits eine Reihe konkreter Vorschläge für Änderungen der Verträge unterbreitete. Im Speziellen schlug das Europäische Parlament dabei die Änderung von Art. 29 EUV und von Art. 48 Abs. 7 UAbs. 4 EUV vor.

Des Weiteren forderte das Europäische Parlament den Rat auf, diese Vorschläge direkt dem Europäischen Rat zur Prüfung vorzulegen, damit ein Konvent einberufen werden kann, der sich aus Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Parlaments und der Kommission zusammensetzen sollte. Dabei war es der Ansicht, dass Vertreter der Sozialpartner der EU, des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Europäischen Ausschusses der Regionen, der Zivilgesellschaft der EU und der Bewerberländer als Beobachter zum Konvent eingeladen werden sollten.

Unter Hinweis auf seine Entschließung vom 9. Juni 2022 fasste das Europäische Parlament am 22. November 2023 eine weitere Entschließung zu seinen Entwürfen zur Änderung der Verträge (2022/2051(INL))[24], in der eine Reihe weiterer Änderungen des EUV und des AEUV dargelegt und in der Anlage detailliert aufgelistet werden. Diese Vorschläge sollen umgehend, und ohne Beratungen, dem Europäischen Rat vorgelegt werden, damit dieser, so bald wie möglich, einen Konvent nach dem ordentlichen Änderungsverfahren der Verträge gem. Art. 48 Abs. 2 bis 5 EUV einberufen kann.

Die Änderungsvorschläge der beiden Verträge EUV und AEUV betreffen folgende 16 Bereiche, die nachstehend in ihrer Gesamtheit kurz aufgelistet werden sollen:[25]

Institutionelle Reformen; Zuständigkeiten; Subsidiarität; Rechtsstaatlichkeit; Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik; Binnenmarkt, Wirtschaft und Haushalt; Sozialpolitik und Arbeitsmarkt; Bildungswesen; Handel und Investitionen; Diskriminierungsverbot; Klima- und Umweltschutz; Energiepolitik; Raum der Freiheit, des Rechts und der Sicherheit; Migration; Gesundheit und Wissenschaft und Technik.

Die weiteren Entwicklungen stehen noch aus.

Schlussbetrachtungen

Die pragmatische Einrichtung der „Konvents-Methode“ zur Durchführung des „Grundrechte-Konvents“ durch den Europäischen Rat von Köln im Oktober 1999 dokumentiert die Notwendigkeit, im Rahmen der Fortentwicklung der europäischen Integration, grundlegende Weichenstellungen auch außerhalb der vertraglich vorgesehenen intergouvernementalen Vorgangsweise vorzunehmen. Da sich die „Konvents-Methode“ bei ihrem praktischen Einsatz nicht nur bewährt hat, sondern auch als Modell für einen weiteren Konvent, nämlich dem „Zukunfts-Konvent“, eingesetzt wurde, war es an sich keine große Überraschung, dass sie in der Folge durch den Vertrag von Lissabon, als Instrument für das ordentliche Änderungsverfahren der Verträge (Art. 48 Abs. 2 bis 5 EUV) kodifiziert wurde. Damit wurde den berechtigten Forderungen nach mehr Legitimität und einem verstärkten Abbau des Demokratiedefizits in der EU entsprochen, was in Zeiten, wie diesen, mehr als notwendig erscheint.     

[1] P9_TA(2022)0244; ABl. 2022, C 493, S. 130 ff.

[2] Schlussfolgerungen des Vorsitzes Nr. 45 (150/1/99 REV 1, S. 18) und Anhang IV Abs. 3, S. 43.

[3] Hummer, W. Vom Grundrechte-Konvent zum Zukunfts-Konvent. Semantische und andere Ungereimtheiten bei der Beschickung des „Konvents zur Zukunft Europas“, Zeitschrift für Parlamentsfragen, Vol. 33, No. 2 (2002), S. 325.

[4] Die NGOs waren vor allem im sog. „Ständigen Forum der Zivilgesellschaft“ organisiert.

[5] https://www.europarl.europa.eu/summits/tam_de.htm?textMode=on        

[6] Vgl. Hummer, W. Der Status der „EU-Grundrechtecharta“. Politische Erklärung oder Kern einer europäischen Verfassung?, in: Analysen zur europäischen Verfassungsdebatte der ASKO-EUROPA-Stiftung und des Instituts für europäische Politik, Bd. II, 2002, S. 1 ff..

[7] ABl. 2016, C 202, S. 1 ff.

[8] ABl. 2001, C 80, S. 85 f.

[9] Anlage I zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Laeken vom 14./15. Dezember 2001, SN 300/01, S. 2 ff.

[10] Vgl. Hummer, W. Ursprünge, Stand und Perspektiven der Europäischen Verfassungsdiskussion, in: Griller, S. – Hummer, W. (Hrsg.), Die EU nach Nizza (2002), S. 325 ff.

[11] ABl. 2004, C 310, S. 1 ff.

[12] Vgl. Hummer, W. Der „Verfassungs-Konvent“: Ausgangslage, Zusammensetzung, Arbeitsweise, Ergebnisse, in: Hummer, W. – Obwexer, W. (Hrsg.), Der Vertrag für eine Verfassung für Europa (2007), S. 3 ff.

[13] Vgl. Hummer, W. „Verfassungs-Konvent“ und neue Konventsmethode – Instrumente zur „Verstaatlichung“ der EU?, in: Der Europäische Verfassungskonvent – Strategien und Argumente, Politische Studien, Sonderheft 1/2003, S. 53 ff.

[14] Vgl. Göler, D. – Maurer, A. Die Konventsmethode in der Europäischen Union. Ausnahme oder Modell?, SWP-Studie 2004/S 44, vom 15. 11. 2004; Heinz, D. Der Konvent zur Zukunft Europas (2012).

[15] Siehe dazu vorstehend.

[16] ABl. 2007, C 306, S. 38 ff.

[17] ABl. 2004, C 310, S. 189 ff.

[18] Vgl. Heintschel von Heinegg, Artikel 48 EUV, Rdnr. 1, in: Vedder/Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Handkommentar, 2. Aufl. (2018), S. 281.

[19] Siehe dazu vorstehend.

[20] ABl. 2018, C 252, S. 215 ff.

[21] Conference on the Future of Europe. Report on the final Outcome, May 2022.

[22] P9_TA(2022)0141.

[23] Siehe Fn. 1.

[24] P9_TA(2023)0427.

[25] P9_TA(2023)0427 (Fn. 24), S. 2 ff.