Verblüffende Parallelität der Sanktionen gegen Polen in der EU und gegen Venezuela im MERCOSUR

Die Sanktionen wegen der Verletzung des Rechtsstaatlichkeitsgebots in der Europäischen Union (EU) und im „Gemeinsamen Markt des Südens“ (MERCOSUR).

1.      Einführung

Am 13. Januar 2016 leitete die Europäische Kommission – wegen der Vorgänge rund um die Zusammensetzung des polnischen Verfassungsgerichts – erstmals die erste Stufe des neuen „EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ („Vor Art. 7 EUV-Verfahren“) in der EU gegen Polen ein und drohte in der Folge damit, im Falle der Nichtzurücknahme der systemischen Verletzungen des Rechtstaatsprinzips auf das Sanktionsverfahren des Art. 7 EUV überzugehen, im Rahmen dessen es als ultima ratio zu einer Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten Polens in der EU kommen kann.

Am 5. August 2017 wiederum beschlossen die Außenminister der vier MERCOSUR-Staaten Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay, das „compromiso democrático“ des „Protocolo de Ushuaia“ (1998) im MERCOSUR gegen Venezuela zu aktivieren und – wegen der Entmachtung des bisherigen demokratisch gewählten Parlaments durch die formelle Einsetzung einer neuen Verfassungsgebenden Versammlung und deren Übernahme der bisherigen legislativen Kompetenzen der Nationalversammlung – alle Mitgliedschaftsrechte Venezuelas im MERCOSUR auf unbestimmte Zeit zu suspendieren.

Was haben diese beiden Integrationsgebilde, nämlich die supranationale EU in Europa und der intergouvernementale MERCOSUR in Südamerika, überhaupt gemeinsam, dass sie auf die Verletzung rechtsstaatlicher Werte in dieser Form mehr oder weniger parallel reagieren? Nachstehend soll auf diesen Umstand näher eingegangen werden, wobei die Ausführungen zu den Sanktionsmaßnahmen im MERCOSUR ob ihres geringeren Bekanntheitsgrades naturgemäß einen etwas größeren Raum einnehmen werden.

2.      Das Sanktionsverfahren gem. Art. 7 EUV sowie das diesem vorgeschaltete „Verfahren zur Sicherung des Rechtsstaatsprinzips“ („Vor Art. 7 EUV-Verfahren“)

2.1. Das Sanktionsverfahren des Art. 7 EUV

Zum Schutz des Rechtsstaatsprinzips in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU wurde erstmals durch den Vertrag von Amsterdam (1997) ein eigenes Sanktionsverfahren (Art. 7 EUV(alt) in der damaligen EU eingeführt.[1] In der Folge wurde durch den Vertrag von Nizza (2001) – in Umsetzung der Erkenntnisse der am 4. Februar 2000 gegen Österreich verhängten „Sanktionen der 14“[2] – diesem „Sanktionsverfahren“ ein spezielles „Frühwarnsystem“ vorangestellt. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon (2007) am 1. Dezember 2009 wurde diese Regelung in die nunmehrige EU inhaltlich unverändert übernommen (Art. 7 EUV).

Art. 7 EUV umfasst einen gestaffelten Mechanismus, der dreiphasig angelegt ist:

(1) Zunächst kann es im Falle einer „eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ der Grundwerte des Art. 2 EUV [3] zur Einleitung eines Frühwarnmechanismus (Abs. 1) kommen, an den sich in der Folge

(2) die Feststellung anschließen kann, dass eine „schwerwiegende und anhaltende Verletzung“ der in Art. 2 EUV genannten Werte vorliegt (Abs. 2), worauf es

(3) im Rahmen des Sanktionsverfahrens auch zur Aussetzung von Mitgliedschaftsrechten (Stimmrechte im Europäischen Rat oder im Rat, etc.) (Abs. 3) kommen kann. Diese Sanktionen können allerdings wieder geändert oder auch ganz aufgehoben werden (Abs. 4).

Für die Einleitung des Sanktionsverfahrens nach Art. 7 EUV bedarf es allerdings der Überwindung hoher formaler und materieller Hürden. So verlangt die Einleitung des „Frühwarnsystems“ gem. Abs. 1 einen begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Europäischen Kommission, auf dessen Basis der Rat mit der Mehrheit von vier Fünftel seiner Mitglieder und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments feststellen kann, dass die „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat besteht“.

Die direkte Feststellung des Europäischen Rates, dass „eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat vorliegt“, bedarf wiederum, neben der Einstimmigkeit im Europäischen Rat, des Vorschlags eines Drittels der Mitgliedstaaten oder der Europäischen Kommission und der Zustimmung des Europäischen Parlaments.  

Diese hohen Beschlusserfordernisse, verbunden mit der politischen Brisanz des Verfahrens, an dessen Ende der Rat zwar nicht den Ausschluss,[4] aber zumindest die Aussetzung bestimmter (Stimm-)Rechte eines Mitgliedstaates beschließen kann, haben bisher den Einsatz des Sanktionsverfahrens des Art. 7 EUV verhindert. Art. 7 EUV blieb somit inoperativ. Dementsprechend wurde nach einem tauglichen Ersatz für dieses Verfahren gesucht, was sich aber als schwierig erwies und letztlich auch einen längeren Zeitraum in Anspruch nahm.[5]

2.2. Der neue „EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“

Zur Präzisierung des Präventionsmechanismus des „Frühwarnsystems“ des Art. 7 Abs. 1 EUV(alt) legte die Kommission am 15. Oktober 2003 eine „Mitteilung zu Artikel 7 EUV – Wahrung und Förderung der Grundwerte der EU“[6] vor, in der sie sich entschlossen zeigte, das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV „umfassend wahrzunehmen“, was in der Folge aber nicht geschah. So blieb die Kommission in den drei Rechtsstaatskrisen, die sich in Frankreich (2010), Ungarn (2010 ff.) und Rumänien (2012) [7] ereigneten, zwar nicht untätig, leitete aber nicht das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV, sondern lediglich eine Reihe von Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV gegen diese Mitgliedstaaten ein.[8]

Es sollte weitere Jahre dauern, bis sich die Kommission – in Verfolg der beiden Orientierungsdebatten, die sie im August 2013 und im Februar 2014 zur Frage der „Sicherung der Rechtsstaatlichkeit“ [9] geführt hatte – entschloss, den bisher inoperativ gebliebenen Art. 7 EUV [10] zu überbrücken und das Rechtsstaatsprinzip durch ein zusätzliches, dem Art. 7 EUV-Verfahren vorgeschaltetes, „Güte-Verfahren“ in Form eines Dialogs zu schützen. Dieses Verfahren müsse aber im Rahmen der bestehenden Verträge konzipiert werden und dürfe keine Vertragsänderung erfordern.[11] Sie qualifizierte dabei das „Rechtsstaatsprinzip“ als das Grundprinzip für alle in Art. 2 EUV niedergelegten Werte der EU, zu dessen Grundsätzen das Rechtmäßigkeitsprinzip, die Rechtssicherheit, die Gewaltenteilung, das Willkürverbot für die Exekutive, die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz, eine wirksame richterliche Kontrolle – auch im Hinblick auf die Grundrechte und die Gleichheit vor dem Gesetz – uam. gehören. In diesem Zusammenhang wird in der einschlägigen Literatur allerdings kritisch darauf hingewiesen, dass dann, wenn Art. 2 EUV ausdrücklich von „Werten“ spricht, offensichtlich kein Verfassungsprinzip mit klaren verfassungsrechtlichen Konturen gemeint ist. [12]

Nach mehrfachen Aufforderungen durch den Rat [13] und das Europäische Parlament [14] legte die Kommission schließlich am 11. März 2014 eine Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat mit dem Titel „Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ [15] vor, in der sie ein neues Instrument zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips vorschlug, das dem „harten“ Sanktionsverfahren gem. Art. 7 EUV als „weiches“ Dialogverfahren vorgeschaltet sein sollte. Dementsprechend wurde dieses Verfahren zur Sicherung des Rechtsstaatsprinzips auch anschaulich „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahren genannt. [16]

Das „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahren ist als politisches „Güteverfahren“ angelegt und dementsprechend auch in Form eines kontinuierlichen Dialogs ausgestaltet. Es zerfällt prozedural in drei Stufen:

–                     die erste Stufe – Sachstandsanalyse der Kommission – die vertraulich geführt wird, besteht in einer umfassenden Erhebung aller relevanten Informationen über eventuelle „systemische“ Gefährdungen der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat, wobei der betroffene Mitgliedstaat gem. dem Prinzip der loyalen Zusammenarbeit iSv Art. 4 Abs. 3 EUV zu einer kooperativen Zusammenarbeit mit der Kommission verpflichtet ist. Gelangt die Kommission auf der Grundlage der gewonnenen Erkenntnisse zu dem Ergebnis, dass eine „systembedingte“ Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit vorliegt, richtet sie eine begründete „Stellungnahme zur Rechtsstaatlichkeit“ an den betreffenden Staat;    

–                     die zweite Stufe – Empfehlung der Kommission – wird nicht mehr vertraulich geführt. Kann nämlich im Rahmen des Dialogs das Rechtsstaatlichkeitsproblem nicht zufriedenstellend gelöst werden, dann richtet die Kommission eine „Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit“ an den entsprechenden Mitgliedstaat und setzt diesem auch eine Frist, innerhalb derer er die gerügten rechtsstaatlichen Probleme zu lösen und die Kommission anschließend über die dabei getroffenen Maßnahmen zu informieren hat. Diese Empfehlung wird von der Kommission veröffentlicht;

–                     die dritte Stufe – Folgemaßnahmen zur Empfehlung der Kommission – besteht in der Kontrolle durch die Kommission, ob der betreffende Mitgliedstaat die in der Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit angeordneten Maßnahmen zeitgerecht und zufriedenstellend getroffen hat. Sollte das nicht der Fall sein, dann kann die Kommission die in Art. 7 EUV vorgesehenen zwei Mechanismen, nämlich das „Frühwarnsystem“ (Abs. 1) oder direkt das Feststellungsverfahren – für das keine Frühwarnung nötig ist – mit der Möglichkeit nachfolgender Sanktionen (Abs. 2), einleiten.

Der Kommission kommt in diesem Verfahren eine zentrale Rolle zu, wobei sie aber auf die Expertise anderer Organe der EU oder von Organen anderer internationaler Organisationen – wie zB den Europarat samt seiner „Venedig-Kommission“,[17] die OSZE uam – zurückgreifen kann. Im Rahmen dieses kontinuierlichen Dialogs informiert die Kommission das Europäische Parlament und den Rat eingehend und in regelmäßigen Abständen über den Fortgang der Bemühungen des betroffenen Mitgliedsstaats zur Behebung der Gefährdungen des Rechtsstaatsprinzips.

2.3. Die erstmalige Anwendung des „EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ gegen Polen

 Seit dem Amtsantritt der neuen polnische Regierung von Ministerpräsidentin Szydło am 16. November 2015 kam es zur Verabschiedung einer Reihe administrativer und legislativer Rechtsakte, die vor allem die Ernennung von Richtern des Verfassungsgerichts, die Verkürzung des Mandats des Präsidenten und Vizepräsidenten desselben, die mangelnde Umsetzung einschlägiger Urteile sowie auch die Nichtveröffentlichung gewisser Urteile des Verfassungsgerichts betrafen. Am 22. Dezember 2015 verabschiedete der Sejm in einem beschleunigten Verfahren darüber hinaus ein Gesetz zur Änderung des Gesetzes über das Verfassungsgericht, das sich auf dessen Funktionsfähigkeit und die Unabhängigkeit seiner Mitglieder massiv auswirkte.[18]

Aufgrund der dadurch verursachten mangelnden Wirksamkeit der verfassungsgerichtlichen Kontrolle neuer Gesetze, konnte der Sejm in der Folge unkontrolliert eine Reihe weiterer Gesetze erlassen, die ebenfalls schweren rechtsstaatlichen Bedenken begegneten, wie zB. ein Mediengesetz, ein neues Gesetz über den öffentlichen Dienst, ein Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes und anderer Gesetze sowie Gesetze über die Staatsanwaltschaft und ein neues Gesetz über den Bürgerbeauftragten, mit dem ebenfalls eine Reihe weiterer Gesetze geändert wurden. Dazu kamen noch ein Gesetz über den nationalen Medienrat und ein neues Gesetz zur Terrorismusbekämpfung.[19]

Dementsprechend leitete die Kommission am 13. Jänner 2016 erstmals die erste Stufe des neuen „EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtstaatsprinzips“ gegen Polen ein und regte eine intensive Diskussion über die Rechtstaatlichkeit mit den polnischen Behörden an, die vom Ersten Vizepräsidenten der Kommission, Frans Timmermans, geleitet werden sollte. Die ersten Sitzungen fanden diesbezüglich am 5. April und 24. Mai 2016 in Warschau statt. In der Folge kam es zu einer Reihe weiterer Treffen, im Rahmen derer die rechtsstaatlichen Bedenken der Kommission aber nicht ausgeräumt werden konnten. Dementsprechend gab die Kommission am 1. Juni 2016 eine „Stellungnahme zur Lage der Rechtstaatlichkeit in Polen“ [20] ab, der am 27. Juli 2016 eine „Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit“ [21] folgte, mit der die Kommission die zweite Stufe des Verfahrens zur Sicherung der Rechtstaatlichkeit einleitete. In dieser Empfehlung legte die Kommission ihre Bedenken angesichts der dramatischen Verschlechterung der Kompetenzlage des Verfassungsgerichts dar und forderte Polen auf, diese innerhalb von drei Monaten zu beheben und der Kommission die dazu unternommenen Schritte anschließend mitzuteilen.

Da Polen keine Anstalten machte, die gerügten „systemischen Verletzung der Rechtstaatlichkeit“ zurückzunehmen, sah sich die Kommission veranlasst, am 21. Dezember 2016 eine weitere „Empfehlung zur Rechtstaatlichkeit“ [22] an Polen zu richten, in der alle inkriminierten Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit detailliert aufgelistet wurden und Polen ein Zeitraum von 2 Monaten nach Erhalt der Empfehlung (Punkt 68) eingeräumt wurde, alle Probleme zu beheben und die Kommission anschließend zu unterrichten. Einmal mehr reagierte Polen auf diese Aufforderung der Kommission mit einer provokanten Untätigkeit und zeigte sich auch völlig kooperationsunwillig.

In Ergänzung zu den vorstehend erwähnten beiden Empfehlungen zur Rechtsstaatlichkeit legte die Kommission am 26. Juli 2017 eine weitere Empfehlung [23] vor, in der sie die polnischen Behörden ersucht, die gerügten Missstände binnen eines Monats zu beheben und die Kommission über die hierzu ergriffenen Maßnahmen zu informieren. Kommissionspräsident Juncker erklärte in diesem Zusammenhang: „Wenn die polnische Regierung die Unabhängigkeit der Justiz und die Rechtstaatlichkeit in Polen weiter aushöhlt, haben wir keine andere Wahl als das Verfahren nach Artikel 7 auszulösen“.[24]

Damit steht die Kommission aber vor einem beinahe unlösbaren Dilemma: gibt sie nach und leitet kein Sanktionsverfahren gem. Art. 7 EUV gegen Polen ein, verliert sie ihre Glaubwürdigkeit als effektives Aufsichtsorgan im Falle „systemischer“ Fehlentwicklungen in Bereich der Rechtstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat. Geht sie aber zur dritten Stufe des neuen „EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtstaatsprinzips“ über und leitet konsequenterweise das Sanktionsverfahren des Art. 7 EUV ein, muss sie gewärtigen, dass sie die gem. Art. 7 Abs. 2 EUV notwendige einstimmige Feststellung des Europäischen Rates, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte, vorliegt – die gem. Abs. 3 die Voraussetzung für die Einleitung von Sanktionen (Aussetzung des Stimmrechts, uam) darstellt – nicht garantieren kann. So hat zB Ungarn bereits angekündigt, diesbezüglich seine Zustimmung zu verweigern.[25]

Damit bleibt aber lediglich die Einleitung des „Frühwarnsystems“ des Art. 7 Abs. 1 EUV übrig, in dem es aber auch nur dann zur Feststellung des Rates, „dass eine eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte vorliegt“, kommen kann, wenn in ihm dafür eine vier Fünftel-Mehrheit besteht, deren Erreichung ebenfalls mehr als fraglich ist. Damit würde sich aber Art. 7 EUV auch bei seiner ersten praktischen Anwendung als inoperativ herausstellen. Da das Rechtsstaatsverfahren damit jenseits der Möglichkeiten einer effektiven politischen Einflussnahme liegt, wird es in der Literatur auch als „stumpfes Schwert“ bezeichnet, das sogar kontraproduktiv ist: „Wenn die Kommission letzten Endes nur auf die Wirksamkeit eines „shaming effect“ vertrauen kann, treibt sie mit diesem Nebeneffekt des Rechtsstaatsverfahrens die demokratisch gewählte Regierung eines Mitgliedstaates nur in eine Frontstellung zu den Institutionen der EU“.[26] Genau das passiert aber aktuell in Polen und deutete sich bereits in Ungarn an. 

            Diese ausgesprochen komplexe Ausgangslage für die Einleitung eines Sanktionsverfahrens wegen der Verletzung des Rechtsstaatsprinzips in der EU [27] findet in Lateinamerika zwar keine Entsprechung, wenngleich im MERCOSUR ein etwas weniger ambitioniert ausgestaltetes Sanktionsverfahren im Falle der Gefährdung der Demokratie als Grundlage des Rechtsstaates ebenfalls enthalten ist, das nachstehend kurz dargestellt werden soll.

3.      Die „Verpflichtung zur Demokratie“ („Compromiso Democrático“) im MERCOSUR durch die Protokolle von Ushuaia

3.1. Die Protokolle von Ushuaia (I) (1998) und Ushuaia (II) (2011)

Der durch den Vertrag von Asunción vom 26. März 1991 gegründete „Gemeinsame Markt des Südens“ („Mercado Común del Sur“, MERCOSUR) errichtete eine wirtschaftliche Integrationszone zwischen den vier südamerikanischen Staaten Argentinien, Brasilien, Uruguay und Paraguay in Form einer Freihandelszone (FHZ), allerdings mit der Intention, diese bis spätestens zum 31. Dezember 1994 in einen „Gemeinsamen Markt“ (Mercado Común) umzuwandeln – was in der Folge aber nicht bewerkstelligt werden konnte.

Nach seinem Austritt aus der „Anden-Gemeinschaft“ („Comunidad Andina de Naciones“, CAN) Ende April 2011 konnte Venezuela erst nach äußerst mühsamen[28] und langwierigen[29] Verhandlungen dem MERCOSUR Ende Juli 2012 beitreten[30] und weitete damit die Mitgliedschaft in dieser Integrationszone auf fünf Mitgliedstaaten aus.

Bereits anlässlich der II. Tagung des Rates des MERCOSUR, die am 26./27. Juni 1992 in Las Leñas/Argentinien abgehalten wurde, verabschiedeten die Präsidenten der vier Mitgliedstaaten eine „Deklaration der Präsidenten“, in der sie unterstrichen, „dass die volle Geltung von demokratischen Institutionen eine unverzichtbare Voraussetzung für den Bestand und die Weiterentwicklung des MERCOSUR darstellt“. Damit sollte zum einen die politische und rechtsstaatliche Basis des Integrationsprozesses gestärkt und zum anderen auch der Demokratisierungsprozess in Paraguay von außen unterstützt werden.[31] Nach einer Reihe weiterer einschlägiger Deklarationen, und nach der Assoziierung Boliviens und Chiles an den MERCOSUR, unterzeichneten die Präsidenten der MERCOSUR-Staaten anlässlich der XIV. Tagung des MERCOSUR-Rates in Ushuaia/Argentinien am 24. Juli 1998 das „Protokoll von Ushuaia über die Demokratieverpflichtung im MERCOSUR, in Bolivien und Chile“,[32] das gemäß seinem Art. 8 einen integrierenden Bestandteil des Vertrags von Asunción darstellt. Damit wurde die bisherige Rechtsgrundlage einer bloßen „Deklaration“ der Präsidenten verlassen und der „Compromiso Democrático“ primärrechtlich auf der Ebene des Gründungsvertrages des MERCOSUR verankert. Gleichzeitig wurde auch das Instrument eines „Politischen Dialogs“ eingeführt.[33]

Art. 5 des Protokolls von Ushuaia spezifiziert das Verfahren zur Ergreifung von Sanktionsmaßnahmen im Falle der Gefährdung demokratischer Einrichtungen dabei wie folgt: Bleiben die Konsultationen der Mitgliedstaaten mit dem betroffenen Staat ohne Ergebnis, dann werden die Mitgliedstaaten, je nach der Schwere der Beeinträchtigung des Demokratieprinzips,[34] die Art und den Umfang der zu ergreifenden Sanktionsmaßnahmen – die von der Suspendierung der Mitwirkung in den Organen bis hin zur Aussetzung der mitgliedschaftlichen Rechte und Pflichten reichen können – prüfen. Gem. Art. 6 sind diese Maßnahmen durch einstimmigen Beschluss zu fassen und danach dem betroffenen Mitgliedstaat mitzuteilen, der an diesem Willensbildungsprozess nicht beteiligt ist. Die jeweiligen Maßnahmen treten mit dem Zeitpunkt ihrer Mitteilung an den betroffenen Staat in Kraft. Gem. Art. 7 treten die Sanktionen dann wieder außer Kraft, wenn die Mitgliedstaten dem betroffenen Staat mitteilen, dass ihres Erachtens nach, die demokratische Ordnung wieder voll hergestellt worden ist.

Parallel zur Verankerung des „Compromiso Democrático“ im MERCOSUR kam es aber auch im Rahmen der am 23. Mai 2008 von zwölf südamerikanischen Staaten gegründeten „Union Südamerikanischer Nationen“ (Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR) im Jahre 2010 zur Unterzeichnung eines eigenen Zusatzprotokolls zum UNASUR-Vertrag über den Schutz der demokratischen Ordnung.[35]

Im Dezember 2011 kam es durch das „Protocolo de Ushuaia (II)“[36] zu einer wesentlichen Verschärfung der Sanktionen, da nunmehr auch die Schließung der Grenzen, der Versorgung mit Energie, die Untersagung des Luft- und Seeverkehrs sowie die teilweise oder gesamte Aussetzung der Handelsbeziehungen mit dem sanktionierten Mitgliedstaat vorgesehen ist.

3.2. Die ersten Anwendungsfälle des „Compromiso Democrático“ gegen Paraguay und Venezuela

Als ersten (indirekten) Anwendungsfalls verabschiedeten die Präsidenten der Mitgliedstaaten des MERCOSUR sowie Boliviens und Chiles anlässlich der XVI. Tagung des MERCOSUR-Rates am 15. Juni 1999 in Asunción die „Erklärung über die Unterstützung der Demokratie in Paraguay sowie des Prozesses der Normalisierung und institutionellen Stärkung“, mit der sie die Vorgänge, die in Paraguay zwischen dem 23. und 28. März 1999 stattgefunden, und ua auch dem Vizepräsidenten Paraguays, Luis Maria Argaña, das Leben gekostet haben, „energisch verurteilen und die Gewaltanwendung als Mittel der Politik  zurückweisen“. Des Weiteren erklären sie ihre Unterstützung für das demokratische System Paraguays und den Prozess der Normalisierung und Stärkung der demokratischen Institutionen.[37] 2012 kam es dann tatsächlich zur ersten Anwendung des „Compromiso Democrático“ gegen Paraguay im Gefolge der Vorkommnisse um die Absetzung von Präsident Fernando Lugo, wogegen Paraguay am 9. Juli 2012 beim „Ständigen Revisionsgericht des MERCOSUR“ (TPR) in Asunción einen (erfolglosen) Antrag auf Nichtigerklärung der Suspendierung seiner Mitgliedschaftsrechte einbrachte.

Im Juli 2016 weigerten sich – wegen der demokratiepolitisch bedenklichen Vorfälle in Venezuela unter Präsident Nicolás Maduro – die Mitgliedstaaten des MERCOSUR, die rotative „Presidencia Pro Tempore“ an Venezuela zu übergeben, nachdem die sechsmonatige Vorsitzperiode Uruguays abgelaufen war. Nachdem die venezolanische Außenministerin Delcy Rodríguez eigenmächtig die Präsidentschaft für Venezuela reklamiert hatte, weigerten sich die anderen Mitgliedstaaten diese anzuerkennen und etablierten vielmehr eine „Gemeinsame Präsidentschaft“ des MERCOSUR, die bis zur Vorsitzführung Argentiniens Anfang 2017 andauern sollte. Am 2. Dezember 2016 verkündete der Außenminister Paraguays den Umstand, dass das Stimmrecht Venezuelas suspendiert wurde, dies aber nicht als Folge der Anwendung des „Compromiso Democrático“ geschehen, sondern auf die Nichterfüllung der Verpflichtungen Venezuelas zurückzuführen sei, die es bei seinem Beitritt zum MERCOSUR 2012 in einer Reihe von Protokollen übernommen habe.[38]

Am 1. April 2017 leiteten die Außenminister Argentiniens, Brasiliens, Paraguays und Uruguays der Regierung Venezuelas die Aufforderung[39] zu, mit ihnen unverzüglich in einen Dialog über die gegenständlichen Vorkommnisse einzutreten, womit sie formell das Verfahren des „Compromiso Democrático“ gegenüber Venezuela eröffneten.[40]

Da sich Venezuela beharrlich weigerte, dieser Aufforderung entsprechend nachzukommen und den Dialog verweigerte, fassten die vier Mitgliedstaaten des MERCOSUR am 5. August 2017 einstimmig den formellen Beschluss, gem. Art. 5 Abs. 2 des Protokolls von Ushuaia, die Mitgliedschaftsrechte Venezuelas im MERCOSUR auf unbestimmte Zeit zu suspendieren.[41] Unmittelbar danach sahen sie sich in dieser ihrer Vorgangsweise einmal mehr dadurch bestätigt, dass die Verfassungsgebende Versammlung Venezuelas mit ihren 545 Abgeordneten am 18. August 2017 ein Dekret annahm, mit dem sie die legislativen Kompetenzen der bisherigen Nationalversammlung übernahm, was von dieser in einer am nächsten Tag abgehaltenen Protestversammlung strikt zurückgewiesen wurde.[42]

 Diese Suspendierung der Mitgliedschaftsrechte darf aber nicht mit einem „Ausschluss“ („exclusión“) Venezuelas aus dem MERCOSUR verwechselt werden, wie dies selbst in lateinamerikanischen Beiträgen immer wieder geschieht.[43] Zugleich erklärte der rotativ im Vorsitz befindliche brasilianische Außenminister Aloysio Nunes Ferreira, dass damit keine wirtschaftlichen Sanktionen gegen Venezuela verhängt werden. [44]

3.3. Die Reaktion Venezuelas auf die Suspendierung seiner Mitgliedschaftsrechte

Die Reaktion auf die Mitteilung der Suspendierung der Mitgliedschaftsrechte Venezuelas durch die vier Mitgliedstaaten des MERCOSUR seitens des venezolanischen Außenministeriums vom 13. August 2017 [45] fiel dementsprechend drastisch aus. Die Deklaration wurde als „illegal qualifiziert“ und „energisch zurückgewiesen“, wobei sogar ein Vergleich mit dem Vorgehen gegen Kuba in den 1960-er Jahren explizit gezogen wurde.[46] Auch wies das venezolanische Außenministerium darauf hin, dass von einer Dialogverweigerung Venezuelas deswegen schon keine Rede sein könne, da der venezolanische Außenminister, Jorge Arreaza, mit Schreiben vom 27. Juli 2017 eindeutig zu verstehen gegeben habe, in einen seriösen Dialog eintreten zu wollen und dafür bereits ein erstes Treffen in der ersten Augustwoche 2017 in Caracas vorgeschlagen habe. Die Note schließt mit der eindeutigen Aussage: „Nada ni nadie puede suspendernos ilegalmente del MERCOSUR“.[47]

In den wenigen bisherigen Kommentaren wurde die Suspendierung Venezuelas durchaus begrüßt, wenngleich vereinzelt auch Bedenken angemeldet wurden. So wurde darauf hingewiesen, dass diese Sanktion durchaus dazu führen könnte, dass nicht nur seitens des Generalsekretärs der „Organisation der Amerikanischen Staaten“ (OAS), Luis Almagro, ein neuerlicher – nunmehr der vierte – Versuch unternommen werden könnte, Venezuela aus der OAS auszuschließen, sondern auch die militärische Interventionsdrohung des amerikanischen Präsidenten, Donald Trump, unterstützt und befördert werden würde.[48]

Am 11. August 2017 hatte der amerikanische Präsident, im Beisein seines Außenministers, Rex Tillerson, der Ständigen Vertreterin der USA bei den Vereinten Nationen, Nikki Haley und des nationalen Sicherheitsberaters, General H. R. McMaster, Venezuela darauf hingewiesen, dass das Arsenal der amerikanischen Reaktionen auf den Bruch der Rechtsstaatlichkeit auch eine militärische Intervention sein könnte. Die Parallele mit der Invasión in Panamá im Jahr 1989 war dabei unübersehbar. Der venezolanische Informationsminister, Ernesto Villegas, bezeichnete diese Bemerkung Trumps als die größte Bedrohung, die jemals gegen Venezuela ausgesprochen wurde und der venezolanische Verteidigungsminister, Vladimir Padrino López, qualifizierte sie als einen „Akt der Verrücktheit“ und des „höchsten Extremismus“. Die frühere Außenministerin und jetzige Präsidentin der Verfassungsgebenden Nationalversammlung, Delcy Rodríguez, wiederum sprach von einer „hinterhältigen Aktion“ Trumps.[49] Auch in den USA stieß die Aussage Trumps auf Unverständnis und erheblichen Widerstand und der republikanische Senator Ben Sasse ließ in einem Interview verlauten, dass der amerikanische Kongress keinem Krieg in Venezuela zustimmen würde.[50]

In diesem Zusammenhang sei folgende Bemerkung erlaubt. Die Drohung Donald Trumps kann an sich unter zwei Voraussetzungen ergangen sein: Zum einen könnten Präsident Trump und seine Berater die Suspendierung Venezuelas im MERCOSUR (noch) nicht gekannt – was allerdings eher unwahrscheinlich ist – und deswegen seine völlig überzogene Ankündigung einer möglichen militärischen Intervention lanciert haben, um Präsident Maduro zur Räson zu bringen. Mit dieser Drohung, bar jedweder strategischen und taktischen Überlegung, hat er aber genau das Gegenteil davon erreicht, was er eigentlich bezweckt hat – Präsident Maduro ist dadurch innenpolitisch gestärkt und nicht geschwächt worden.[51] Sollte er aber von der Sanktion der MERCOSUR-Staaten gewusst und trotzdem auf eine mögliche militärische Intervention der USA in Venezuela hingewiesen haben, dann decouvriert er sich tatsächlich als absoluter diplomatischer Newcomer. Hätte er nämlich, anstelle der völlig sinnlosen militärischen Drohgebärde, die unwissende amerikanische Öffentlichkeit publikumswirksam über diese Sanktionierung Venezuelas durch deren eigene Integrationspartner selbst aufgeklärt, hätte er den von ihm angestrebten öffentlichen „Disziplinierungseffekt“ Venezuelas viel eher erreicht.  

4.      Schlussbetrachtungen

Die Parallelität der Verhängung von Sanktionsmaßnahmen wegen Verletzungen des Rechtstaatsprinzips gegen Polen in der EU und gegen Venezuela im MERCOSUR ist bemerkenswert, zeigt sie doch auf, dass nicht nur im Rahmen der europäischen Integrationsbemühungen, sondern auch in dem lateinamerikanischer Staaten das Rechtsstaatsgebot ernst genommen und gegebenenfalls auch sanktioniert wird. Wenngleich sich die lateinamerikanischen wirtschaftlichen Integrationszonen anfänglich konzeptuell nicht an der in Europa ausgebildeten Integrationspraxis orientiert haben, [52] mussten sie in der Folge doch erkennen, dass es ab einer gewissen Intensität der wirtschaftspolitischen Kooperation bzw. Integration mehrerer Staaten unbedingt auch zu einer akkordierten rechtsstaatskonformen Vorgangsweise derselben kommen muss.

Wenngleich die Ausgestaltung der lateinamerikanischen Integrationsbemühungen damit bewusst nicht dem europäischen Muster folgte, wird der Fortgang der europäischen Integration im Schoß der EU von den lateinamerikanischen Staaten nicht nur genau verfolgt, sondern anlassbezogen auch entsprechend kritisiert. Wie weit man dabei zu gehen bereit war, soll an den zwei spektakulärsten, wenngleich schon länger zurückliegenden, Beispielen exemplifiziert werden. Zum einen handelte es sich dabei um die Reaktion des MERCOSUR auf die „Sanktionen der 14“ gegen Österreich [53] und zum anderen um die Kritik an der Verabschiedung der sog. „Rückführungs-Richtlinie“ in der EU.

So rief Argentinien, als damalige „Pro-tempore-Präsidentschaft“ im MERCOSUR, am 23. Februar 2000 den Mechanismus der Konsultation und politischen Konzertierung an und veranlasste die Mitgliedstaaten des MERCOSUR dazu, einen formellen Beschluss zu fassen, „die aktuellen Vorgänge in Österreich mit besonderer Aufmerksamkeit zu verfolgen“, da sich der MERCOSUR „von jedem Rassismus und Nazismus, aber auch von jeder Fremdenfeindlichkeit strikt distanziert“. Damit unterlag Österreich einem kollektiven Monitoring der Mitgliedstaaten des MERCOSUR und Argentinien selbst sah sich veranlasst, seinen Botschafter in Wien, Juan Carlos Kreckler, nach Buenos Aires einzuberufen. Die Neue Zürcher Zeitung vom 6. März 2000 kommentierte diesen Vorgang dahingehend, „dass Argentinien in der Schärfe seiner Sanktionen gegen Österreich nur gerade hinter jenen Israels zurücksteht“.[54]

In einem weiteren Fall sah sich sogar der Gerichtshof der Anden-Gemeinschaft (Comunidad Andina, CAN) veranlasst, am 25. Juni 2008 ein Schreiben an den Präsidenten des EuGH, Vassilios Skouris, zu richten, um darin sein Befremden über die bevorstehende Verabschiedung der „Richtlinie über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger“ [55] unverblümt zum Ausdruck zu bringen.[56]

Wenige Tage später gingen die Staatschefs der fünf Mitgliedstaaten des MERCOSUR und der fünf mit diesem assoziierten Staaten am 1. Juli 2008 auf ihrer Gipfelkonferenz in San Miguel de Tucumán mit der EU hart ins Gericht und kritisieren ebenfalls den bevorstehenden Erlass der sog. „Rückführungs-Richtlinie“.[57]

Dass sich das justizförmige Organ der CAN und das oberste politische Organ des MERCOSUR, veranlasst sahen, die EU mit dem Hinweis auf die Verabschiedung eines Sekundärrechtsaktes zu kritisieren, war eine außergewöhnliche Vorgangsweise, die Beachtung verdient. Dies belegt einmal mehr, dass – zumindest auf der konzeptiven, wenn schon nicht auf der Ebene der konkreten Umsetzung ihrer rechtsstaatlichen Ansprüche – die lateinamerikanischen Staaten versuchen, auf das europäische Niveau aufzuschließen.