Verzichtet Island auf den Beitritt zur EU?

Es ist wohl eine außergewöhnliche Vorgangsweise, wenn ein Kandidatenstaat ankündigt, sich aus den laufenden Beitrittsverhandlungen mit der EU zurückzuziehen und darüber ein Referendum abhalten zu wollen. Noch dazu wo es sich im gegenständlichen Fall von Island um einen EWR-Staat handelt, der bisher das engste für einen Drittstaat vorgesehene Naheverhältnis zur EU gepflogen und dabei bereits eine „binnenmarktähnliche“ Verflechtung mit dieser erreicht hat. Was veranlasst eigentlich einen Staat, so vorzugehen und wie reagiert die EU darauf? Dieser für beide Seiten vitalen Fragestellung soll anschließend nachgegangen werden.

[[image1]]Nachdem bereits die Türkei vor kurzem ihr Desinteresse bekundet hat, die Beitrittsverhandlungen mit der EU weiterzuführen, ist nunmehr Island an der Reihe und lässt der EU ebenfalls ausrichten, dass es an einem Beitritt nicht mehr interessiert ist. Was für ein „Sündenfall“ muss in der EU passiert sein oder welche innenpolitischen Umwälzungen müssen in den Kandidatenstaaten stattgefunden haben, dass sich Beitrittskandidaten so verhalten? Wie dem auch sei, es scheint so, als ob die EU die Zeichen der Zeit noch nicht richtig erkannt hat und nach wie vor von ihrer ungebrochenen Attraktivität für Drittstaaten ausgeht. Dabei wird neuerdings schon vom „New Sick Man of Europe: the European Union“[1] gesprochen. Warum ist dem aber so?

Islands EU-Referendum

Bei seiner Amtsantrittsrede am 23. Mai 2013 erklärte der in den Parlamentswahlen vom 27. April 2013 neu gewählte isländische Ministerpräsident, Sigmundur David Gunnlaugsson von der liberalen Fortschrittspartei, dass er die laufenden Beitrittsverhandlungen mit der EU abbrechen werde, so wie er es in seinem Wahlkampf auch angekündigt hatte. In dasselbe Horn stieß in der Folge auch sein konservativer Koalitionspartner Bjarni Benediktsson, der in dessen Kabinett das Portefeuille des Finanzministers innehat. Wann die Volksabstimmung zur Wiederaufnahme der Beitrittsverhandlungen angesetzt werde, sei aber noch nicht festgelegt, erklärte der Chefberater der isländischen Regierung, Johannes Skulason. Damit möchte sich die isländische Regierung offensichtlich alle Alternativen offenlassen, um die innenpolitische Lage so gut als möglich ausloten zu können. Was war aber der Grund, warum die bisher EU-freundliche isländische Bevölkerung, die auch einer Übernahme des Euro nicht abgeneigt schien, plötzlich ihre Meinung änderte und eine extrem skeptische Position bezog? Bevor auf diese Frage näher eingegangen werden kann, muss zunächst ein Blick auf die bisherige Stellung Islands zur EU geworfen werden.

Island trat zunächst im Rahmen der nordischen Zusammenarbeit Anfang Dezember 1955 der nordischen Passunion – bestehend aus Dänemark, Finnland, Norwegen und Schweden – bei, im Rahmen derer es sowohl zu einer Liberalisierung des Arbeitsmarktes als auch zu einer Abschaffung der Grenzkontrollen kam. In der Folge schloss sich Island im Jahre 1970 der bereits 1960 gegründeten EFTA an und wurde nach dem Abschluss eines Freihandelsabkommens mit der EG Anfang 1994 Mitglied des EWR. Erstmals verkündete im Februar 2006 die damalige Regierung, dass Island der EU noch vor dem Jahre 2015 beitreten würde.[2]

Die 2008 auch auf Island übergreifende Finanzkrise führte aber zu einer großen Bankenkrise, im Zuge derer mehrere große Kreditinstitute, wie die Landsbanki, die Kaupthing Bank und die Glitnir Bank, zahlungsunfähig wurden und verstaatlicht werden mussten, nachdem sie Verbindlichkeiten in Höhe von ca. 900% des irischen BIP angehäuft hatten. Im Zuge dieser Rettungsaktion wurde ein EU-Beitritt zusehends populärer, vor allem unter dem Gesichtspunkt der Einführung des Euro als stabile Alternative zur stark geschwächten isländischen Krone. So sprachen sich in einer Meinungsumfrage im Oktober 2008 über 70% der Isländer für einen EU-Beitritt aus und für die Einführung des Euro traten sogar 72% ein.[3]

Die am 25. April 2009 neu gewählte Ministerpräsidentin Jóhanna Sigurðardóttir kündigte unmittelbar nach ihrer Wahl an, ein Beitrittsgesuch zur EU stellen zu wollen, damit schon im Jahre 2010 ein Referendum über den Beitritt durchgeführt werden könne. Am 16. Juli 2009 stimmte das isländische Parlament mit 33 zu 28 Stimmen für den Antrag von Sigurðardóttir und bereits einen Tag danach, nämlich am 17. Juli 2009, brachte Island formell seinen Beitrittsantrag in Brüssel ein. Die Beitrittsverhandlungen wurden in der Folge am 27. Juli 2010 formell eröffnet. Obwohl Island als EWR-Staat seine Rechtsordnung in vielen Bereichen bereits an den „acquis communautaire“ der EU angeglichen hatte, verzögerten sich die Beitrittsverhandlungen. Das Screening der Verhandlungskapitel wurde am 15. November 2010 begonnen und am 17. Juni 2011 abgeschlossen. Am 27. Juni 2011 wurden die ersten 4 Verhandlungskapitel eröffnet, von denen zwei sofort abgeschlossen werden konnten. Für die zweite Jahreshälfte 2011 wollte man sich unter dem polnischen Ratsvorsitz die beiden schwierigen Kapitel 11 „Landwirtschaft und ländliche Entwicklung“ und Kapitel 13 „Fischerei“ vornehmen. Im ersten Halbjahr 2012 sollten dann unter dänischem Vorsitz die restlichen Kapitel abgearbeitet werden. In der Realität erwies sich dieser Zeitplan aber als viel zu optimistisch konzipiert. Im Jänner 2013 war erst ein Drittel, nämlich 11 der insgesamt 33 Verhandlungskapitel geschlossen. Weitere 16 Kapitel waren geöffnet, 6 Kapitel aber noch nicht für die Verhandlungen freigegeben.

Im Hinblick auf die für den 27. April 2013 angesetzten Wahlen sistierte Island am 14. Jänner 2013 die Beitrittsverhandlungen bis zum Zeitpunkt nach den Wahlen, da möglicherweise eine neue Regierung einen EU-Beitritt nicht mehr befürworten könnte. Genau dieses Szenario stellte sich nach den Wahlen ein. Wie vorstehend bereits erwähnt, erklärte der neue isländische Ministerpräsident Gunnlaugsson, dass er die laufenden Beitrittsverhandlungen mit der EU abbrechen werde.

Die nunmehrige, deutlich EU-kritische Regierung Islands, die aus der rechtsliberalen Fortschrittspartei und der konservativen Unabhängigkeitspartei besteht, wurde im Wahlkampf sowohl von der Tourismusindustrie, als auch der Fisch- und Aluminiumindustrie unterstützt. Diese drei Wirtschaftszweige gelten als verantwortlich für die rasche wirtschaftliche Erholung seit der Bankenkrise 2008 und sind sowohl gegen den EU-Beitritt als auch die Einführung des EURO eingestellt. Die Fischereiindustrie will sich nicht dem EU-Fischfangquotensystem unterwerfen und die Tourismus- und Aluminiumindustrie profitieren von der seit Ende 2008 stark entwerteten isländischen Krone.[4]

Obwohl damit handfeste wirtschaftliche Gründe die isländische Regierung veranlasst haben, die Beitrittsverhandlungen mit der EU abzubrechen, lässt sich die politische Signalwirkung dieses singulären Vorgangs nicht leugnen, die davon ausgeht, dass es offensichtlich sogar ein EWR-Staat der Mühe wert findet, schon sehr weit gediehene Beitrittsverhandlungen mit der EU einfach abzubrechen, ohne vorher den angekündigten basisdemokratischen Volksentscheid darüber abzuwarten.

Island ist aber nicht der einzige Staat, der diese unorthodoxe Vorgangsweise gewählt hat, auch die Türkei hat offensichtlich ihr Interesse verloren, Mitglied der Europäischen Union zu werden – wenngleich aus ganz anderen Gründen als durch einen Regierungswechsel.

Skeptische Türkei

Am 23. Mai 2013 reiste der Präsident des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy, eigens in die Türkei, um – wie er es unmissverständlich in seiner Begrüßungsansprache ausdrückte – einen „raschen Neustart der Beitrittsverhandlungen“ herbeizuführen. Noch im Juni dieses Jahres erwarte er Gespräche über das Kapitel Regionalpolitik. Eine Kommentatorin bemerkt in diesem Zusammenhang bezeichnenderweise an: „Der ansonsten kühl wirkende Belgier war sichtlich gerührt, als Erdoğan die Einladung nach Brüssel annahm“.[5] Seit wann sind Brüsseler Spitzenpolitiker aber „sichtlich gerührt“, wenn ein Beitrittswerber zustimmt, ein weiteres Kapitel im Zuge der Beitrittsverhandlungen abzuhandeln? Wohl doch nur dann, wenn sie darauf gewartet haben, dass der Beitrittswerber aus seinem „Schmollwinkel“ herauskommt, wie dies im Falle der Türkei eben der Fall ist. Van Rompuy ging aber noch einen Schritt weiter und erklärte am selben Tag in seiner Ansprache vor der türkischen Unternehmervereinigung TOBB ua folgendes: „Turkey and the European Union have been closely associated for the past 50 years. We should use this anniversary to rebuild momentum in our relationship. I am glad to say that in today’s talks I clearly felt how we all want to further strengthen the ties that bind us”.[6] Eindeutiger kann das Interesse der EU auf Weiterführung der Beitrittsverhandlungen mit der Türkei wohl nicht ausgedrückt werden.

Warum hatte die Türkei in letzter Zeit aber zusehends das Interesse verloren, der EU beizutreten und zog sich immer mehr zurück? Es würde an dieser Stelle viel zu weit führen, auf all die dafür verantwortlichen politischen und wirtschaftlichen Faktoren auch nur ansatzweise einzugehen, ein Umstand muss aber für das grundlegende Verständnis der türkischen Haltung an dieser Stelle erwähnt werden, nämlich die Dauer der türkischen Bemühungen um einen Beitritt zur EU. Es ist jetzt sage und schreibe genau 50 Jahre (!) her, dass die EU durch den Abschluss des Assoziationsabkommens mit der Türkei (Abkommen von Ankara) am 12. September 1963[7] diesem Drittstaat einen Beitritt in Aussicht gestellt hat.[8] Bei dem Abkommen von Ankara handelt es sich nämlich um eine sogenannte „Beitritts-Assoziation“, dh um ein solches Assoziationsverhältnis, das den assoziierten Drittstaat bewusst auf einen späteren Beitritt vorbereiten soll. 1970 wurde ein Zusatzprotokoll zum Abkommen von Ankara geschlossen, das die Errichtung einer Zollunion bis zum Jahre 1995 vorsah. Von 1980 bis 1986 war das Assoziationsabkommen wegen der Militärherrschaft in der Türkei suspendiert. Am 14. April 1987 stellte die Türkei einen Beitrittsantrag, der zunächst aber nicht verhandelt wurde, da Brüssel nur bereit war, mit der Türkei die „zweitbeste“ Lösung, nämlich die Vollendung der Zollunion, abzuschließen, was schließlich 1995 auch der Fall war.[9] Nachdem der Europäische Rat der Türkei auf seiner Tagung von Helsinki vom 10./11. Oktober 1999 den Status eines Beitrittskandidaten verliehen hatte, kam es erst am 3. Oktober 2005 – dh über 40 Jahre nach dem Abschluss der Beitrittsassoziation und beinahe 20 Jahre nach dem Stellen des Beitrittsgesuchs (sic) – zur Aufnahme der offiziellen Beitrittsgespräche der EU mit der Türkei, die nunmehr bereits 8 Jahre andauern.[10] Selbst wenn man die mit der Türkischen Republik Nordzypern verbundenen Probleme mit berücksichtigt, ist die überlange Dauer der Beitrittsbemühungen der Türkei kaum zu rechtfertigen.

Da der Türkei die Beitrittsverhandlungen offensichtlich zu langsam vorangingen, machte sie mit einem eigenen „Fahrplan“ Druck und legte am 16. April 2007 eine detaillierte Roadmap vor, die sie bis zum Jahre 2014 „EU-fit“ machen sollte. Der Zeitpunkt 2014 wurde deswegen gewählt, da er der erste (damals) denkmögliche Zeitpunkt für einen Beitritt der Türkei nach dem Ablauf der siebenjährigen „Finanziellen Vorausschau 2007 – 2013“[11] war, ein Datum, das sich in der Folge aber als völlig illusorisch herausstellen sollte.

Die Reaktion Österreichs auf diesen Vorstoß war mehr als bemerkenswert, da es sich damit unnötigerweise als „Speerspitze“ gegen einen Türkei-Beitritt zur EU positionierte, ohne diese politisch und wirtschaftliche „Kampfansage“ klugerweise anderen EU-Mitgliedstaaten, in denen eine ebensolche Türkei-Skepsis herrschte, zu überlassen. Am 25. Juni 2008 richteten nämlich Bundeskanzler Alfred Gusenbauer und SPÖ-Parteivorsitzender Werner Faymann an den Herausgeber der Kronen Zeitung, Hand Dichand, einen legendären Brief, den dieser am 27. Juni 2008 in der Kronen-Zeitung auch veröffentlichte.[12] Neben einer Reihe von Anregungen in Bezug auf die künftige Ausgestaltung der EU enthielt dieses Schreiben auch die Forderung nach Abhaltung einer verpflichtenden Volksabstimmung in Österreich im Falle eines Beitritts der Türkei, da dieser „die derzeitigen Strukturen der EU überfordern würde“.[13] Damit stellte Österreich auf das Kriterium der „Aufnahmefähigkeit“ der EU ab, dem sich das Tempo der Erweiterung anzupassen habe.

Wenngleich aus dieser Erklärung naturgemäß keine Bindungswirkung für das Verhalten der SPÖ in späteren Bundesregierungen geschlossen werden kann, präjudiziert diese Vorgangsweise diese politische Partei doch bis zu einem gewissen Ausmaß in ihrer Bewertung eines eventuellen späteren türkischen Beitritts.

Fazit

Mit der Türkei und Island haben zwei völlig unterschiedlich positionierte Drittstaaten der EU zu verstehen gegeben, dass sie mit ihr nicht mehr weiter über einen Beitritt verhandeln wollen. War es bei der Türkei vor allem die Frustration, nunmehr über 50 Jahre ergebnislos auf einen Beitritt gewartet zu haben, so ist es im Falle Islands die Konsequenz eines Wahlversprechens einer später obsiegenden Koalitionsregierung, die sich die momentane Stimmung im Wahlvolk geschickt zu eigen machte und damit erfolgreich war.

So legitim diese Vorgangsweise aus innenpolitischen Gründen auch gewesen sein mag, so nachteilig wirkt sie sich politisch für die EU aus. Im Rückblick lässt sich nämlich feststellen, dass es der EU vor und in den Beitrittsverhandlungen offensichtlich nicht gelungen ist, das einzige große Hindernis, nämlich die Fischfangquoten und die Öffnung isländischer Gewässer für ausländische EU-Fischerboote, entsprechend zu entschärfen, obwohl Island nachweisen konnte, dass die Erträge aus der Fischerei einen eminent wichtigen Beitrag zu seinem Bruttonationalprodukt darstellen. Es ist der europäischen Öffentlichkeit nur sehr schwer verständlich zu machen, warum die EU auf dieses Sachargument nicht näher eingegangen ist, um damit einem der mit ihr – über den EWR – am engsten verbundenen Drittstaat den Beitritt zu ermöglichen. Die Härte der EU in den Verhandlungen über die Nutzung der Fischereirechte Islands hat – neben einer Reihe anderer, aber weniger substantieller Problembereiche – letztlich dazu geführt, dass sich innenpolitisch verstärkter Widerstand gegen die EU aufbaute, den die nunmehrige isländische Regierung geschickt zu ihrem Vorteil ausgenützt hat.

Dass sie damit der EU keinen großen Gefallen gemacht hat, ist offenkundig, es ist aber mehr als fraglich, ob sie damit Island selbst in eine wirtschaftlich und politisch günstigere Lage als bisher manövriert hat. Zum Glück bleibt Island als „fall back position“ der EWR erhalten, ohne den sich die wirtschaftliche Isolation Islands sehr nachteilig bemerkbar machen würde.

 

Bild: Miroslaw/www.pixelio.de