Vom „Opt-out“ zum „BREXIT“ – Großbritannien testet seine Alternativen in der EU (Teil 1)

Am 15. Juli 2013 veröffentlichte das Institute of Economic Affairs (IEA) in London die Konditionen des „IEA Brexit Prize“ und setzte 100.000 Euro (86.400 Ł) für die Erstellung des besten Austrittsszenarios für das Vereinigte Königreich aus der EU aus. Warum genügen Großbritannien plötzlich die bisherigen Ausnahmen vom EU-Recht nicht, sodass es jetzt über einen „Brexit“ nachdenkt? Aus Gründen der Authentizität der Aussagen sind einige Passagen im englischen Originalwortlaut belassen worden.

[[image1]]Camerons Referendumsankündigung für 2017 und die Konsequenzen

Seit der britische Premierminister David Cameron bekanntgegeben hat, im Falle seiner Wiederwahl im Jahr 2017 ein In/Out-Referendum über den Verbleib des Vereinigten Königreichs in der EU anzusetzen, mehren sich in Großbritannien die Stimmen, die entweder in die Richtung eines Austritts aus der EU hin argumentieren oder zumindest auf einen partiellen Rückzug aus weiteren Bereichen des Rechts der EU drängen.

Zum einen wird vorgeschlagen, die Großbritannien im Protokoll (Nr. 21) über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit der Sicherheit und des Rechts[1] eingeräumten „opt-out“-Möglichkeiten so weit als möglich auszuschöpfen, zum anderen wird aber sogar ein völliger Austritt (exit) von Great Britain aus der EU auf der Basis des Art. 50 EU-Vertrag[2] – der sogenannte „Brexit“, benannt in Anlehnung an den vieldiskutierten „Grexit“, das Ausscheiden Griechenlands aus der EU – als erwünscht bzw. sogar als notwendig hingestellt.

Was letzteres Szenario betrifft, so hat sich der Westminster Think Tank, das Institute of Economic Affairs (IEA), vor kurzem dazu entschlossen, einen Preis für die beste Studie über die Kosten des „Brexit“ in Höhe von 100.000 € auszuloben. Diese Vorgangsweise erinnert frappant an die des Charles Wolfson Charitable Trust, der den besten Essay über den Ausstieg aus dem Euro vor kurzem sogar mit 310.000 € prämierte.

Handelt es sich bei diesen Auslobungen gut dotierter Preise um die spleenige Idee britischer Aristokraten, die Think Tanks oder Stiftungen mit ihren Ideen instrumentalisieren wollen oder sogar um den Versuch der Ingangsetzung einer „self-fulfilling-prophecy“ in dem Sinn, dass das bis vor kurzem Undenkbare, nämlich ein Austritt aus der EU, plötzlich möglich wird und konkret angedacht werden kann? Vielleicht geht es dabei aber lediglich darum, das Szenario des „Brexit“ operativ besser aufzubereiten und damit in seinen wirtschaftlichen, politischen und sozialen „Kosten“ für das Volk und die Regierung berechenbarer zu machen?

Nachstehend soll daher in aller Kürze zunächst auf die Großbritannien primärrechtlich konzedierten „opt-out“-Möglichkeiten eingegangen werden, um danach die beiden Ausstiegs-Szenarien aus der Euro-Zone bzw. aus der EU im gesamten kurz darzustellen. Da auf den Wolfson Economics Prize in der EU-Infothek bereits vor einem Jahr näher eingegangen wurde,[3] kann diesbezüglich für weiterführende Überlegungen auf diesen Artikel verwiesen werden.

Die „Opt-out“ – Möglichkeiten für Großbritannien

Der frühere Dritte Teil, Titel IV des EG-Vertrages  (Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr) fand infolge eines einschlägigen Protokolls[4] im Gefolge des Amsterdamer Vertrages (1997) auf Großbritannien grundsätzlich keine Anwendung. Durch den Vertrag von Lissabon (2007) wurde dieses Protokoll nunmehr zum Protokoll (Nr. 21) über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts[5] umgestaltet und damit Großbritannien ein „opt-out“ zum gesamten Politikbereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Artikel 67 bis 89 AEUV) eingeräumt[6], der neben allgemeinen Bestimmungen (Artikel 67 bis 76 AEUV) folgende Materien umfasst:

– Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung (Artikel 77 bis 80 AEUV),

– Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen (Artikel 81 AEUV), 

• – Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (Artikel 82 bis 86 AEUV),
• – Polizeiliche Zusammenarbeit (Artikel 87 bis 89 AEUV).

Großbritannien steht allerdings die Möglichkeit eines „opt-in“ offen, da es sich entweder von vorneherein an der Annahme und Anwendung einer Maßnahme in diesem Politikbereich beteiligen – soferne es dies binnen drei Monaten nach Vorlage eines Vorschlags oder einer Rechtsetzungsinitiative dem Rat mitteilt (Artikel 3 Absatz 1 des Protokolls Nr. 21) – oder sich einer bereits angenommenen Maßnahme nachträglich anschließen kann (Artikel 4 Protokoll Nr. 21). Ausgenommen von diesen „opt-in“-Möglichkeiten sind nur Bestimmungen, die den Schengen-Besitzstand betreffen (Artikel 7 Protokoll Nr. 21).

Flankierend dazu wird als Übergangsmaßnahme für frühere Rechtsakte der alten EU in den Teilbereichen der polizeilichen Zusammenarbeit und der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen in Bezug auf Großbritannien festgelegt, dass dieses Land dem Rat spätestens bis 1. Juni 2014 mitteilen kann, dass es alle diese Sekundärrechtsakte nicht anerkennt, womit diese für Großbritannien automatisch mit 1. Dezember 2014 außer Kraft treten.[7] Großbritannien kann dem Rat in der Folge aber jederzeit mitteilen, dass es sich an diesen für es an sich nicht mehr geltenden Rechtsakten beteiligen möchte („opt-back“), wobei in diesem Fall die einschlägigen Bestimmungen des vorerwähnten Protokolls (Nr. 21) Anwendung finden.[8] Zurecht wird in diesem Zusammenhang der Erfinder dieses opt-out/opt-in–„Katz- und Maus“-Spiels, der frühere Außenminister, David Milliband, heftig kritisiert: „Theresa May has inherited a terrible hand as a result of David Milliband’s appalling negotiation of the Lisbon Treaty“.[9]

Konkrete „Opt-out“-Alternativen

Damit stehen Großbritannien nach 2014 folgende Alternativen zur Verfügung:[10]

– Verbleib außerhalb der Bereiche der polizeilichen Zusammenarbeit und der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen;

– „Opt-back“ in ausgewählten Gebieten innerhalb dieser Bereiche, was jedoch der Zustimmung der Organe iSv Artikel 331 Absatz 1 AEUV bedarf und eine Zuständigkeit des Gerichtshofs begründen würde, sowie ein

– Versuch der Aushandlung einer neuen Übereinkunft – in Form einer Variante der Position Dänemarks aufgrund des Protokolls (Nr. 22) über die Position Dänemarks[11] – im Rahmen derer Großbritannien mit anderen Mitgliedstaaten in den gegenständlichen Bereichen außerhalb des Unionsrechts (dh auf völkerrechtlicher Ebene) kooperiert.

Zu diesen „opt-out“ und „opt-in“- bzw. „opt-back“-Möglichkeiten kommen aber noch die bisherigen Ausnahmsregelungen folgender Protokolle hinzu: Protokoll (Nr. 15)[12], aufgrund dessen Großbritannien nicht verpflichtet ist, den Euro einzuführen, sowie Protokoll (Nr. 19), das es dem Vereinigten Königreich erlaubt, sich in den für es an sich nicht anwendbaren Schengen-Besitzstand hinein zu „optieren“ (Artikel 4 Protokoll Nr. 15). Das Protokoll (Nr. 20)[13] wiederum erlaubt Großbritannien – ungeachtet der Artikel 26 und 77 AEUV – eventuell erforderliche Personenkontrollen an seinen Grenzen mit anderen Mitgliedstaaten durchzuführen (Artikel 1 Protokoll Nr. 20). Zuletzt wird Großbritannien durch das Protokoll (Nr. 30) über die Anwendung der Charta der Grundrechte auf Polen und das Vereinigte Königreich,[14] praktisch von allen Auswirkungen der EU-Grundrechte-Charta ausgenommen.

Im Zuge der Diskussion über die Ratifikation des Vertrages von Lissabon wurde in Großbritannien auch noch eine Ausnahme vom Kapitel über die Sozialpolitik (Artikel 151 bis 161 AEUV) angedacht, die aber letztlich doch nicht weiter verfolgt wurde, wofür David Cameron der Labour-Party den „Schwarzen Peter“ zuschob und süffisant anmerkte: „but Labour foolishly gave this up“.[15]

Am 6. Februar 2012 unterfertigten 102 Abgeordnete der Konservativen Partei im britischen Unterhaus einen „Offenen Brief“, in dem sie ua forderten: „We need practical co-operation to fight terrorism, drugs, human trafficking and other cross border crimes – not harmonisation of national criminal laws. We do not wish to subordinate UK authorities to a pan-European Public Prosecutor. We do not want to see British police forces subjected to mandatory demands by European police under the European Investigation Order. We have deep concerns about the operation of the European Arrest Warrant for our citizens. We want the UK Supreme Court to have the last word on UK crime and policing, not the European Court of justice (…) Britain should exercise its “opt out” from 130 measures under the EU’s crime and policing plan by 2014”.[16]

Studien über “opt-out”-Alternativen

In der Zwischenzeit waren eine Reihe von Studien erschienen, in denen eine Reform des „Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts” im allgemeinen und der Bestimmungen in den Bereichen der polizeilichen Zusammenarbeit und der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen im speziellen gefordert und deren mögliche Konsequenzen detailliert untersucht wurden.[17] Als erster legte Steve Peers bereits Ende 2009 eine Studie mit dem Titel „EU Lisbon Treaty Analysis no. 4: Britisch and Irish opt-outs from EU Justice and Home Affairs (JHA) law“[18] vor, der Anfang 2012 eine Reihe weiterer Studien folgten: Im Jänner 2012 brachten Stephen Booth, Christopher Howarth und Vincenzo Scarpetta ihre einflussreiche Studie zum Thema „An unavoidable choice: More or less EU control over UK policing and criminal law“ auf den Markt, auf die in den einschlägigen Debatten immer wieder Bezug genommen wurde. Im September 2012 folgte eine weitere Studie von John Spencer, Steve Peers und Alicia Hinarejos zum Thema „Opting out of EU Criminal law: What is actually involved?”. Hugo Brady legte am 3. Oktober 2012 seine Arbeit mit dem Titel „Cameron’s  European ‚own goal’: Leaving EU police and justice co-operation?“ vor, der am 16. Oktober 2012 die Studie von Steve Peers zum Thema „The UK planned ‚block opt-out’ from EU justice and policing measures in 2014” folgte. Am 29. Oktober 2012 legte schließlich Dominic Raab, MP seine einflussreiche Arbeit zum Thema „Cooperation Not Control: The Case for Britain Retaining Democratic Control over EU Crime and Policing Policy” vor. Diese Fülle von Studien belegt, wie intensiv man sich in Großbritannien allein im Jahre 2012 mit der Frage des „opt-out“ in den Bereichen der polizeilichen Zusammenarbeit und der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen beschäftigt hat.

2013 erschien am 16. Jänner die von der Fresh Start Group herausgegebene Studie „Manifesto for Change: A new vision for the UK in Europe“, die sich insbesondere in ihrem Kap. 10 „Policing and Criminal Justice“ mit einschlägigen Fragestellungen beschäftigt. Ebenfalls im Jänner 2013 wurde von Hugo Brady eine weitere Arbeit mit dem Titel „Britain’s 2014 justice opt-out: Why it bodes ill for Cameron’s EU strategy“.

Vom „Opt-out“ zum „Opt-in“

Auf der Basis dieses empirischen Materials schlug die britische Innenministerin Theresa May am 9. Juli 2013 vor, dass Großbritannien ein „opt-out“ für zusammen 98 von insgesamt 133 Rechtsakten im Bereich der Strafjustiz anstreben wolle. Der Umstand, dass es damit noch immer von 35 Rechtsakten gebunden bleibe, sei ein zwischen Oliver Letwin, dem Chefberater des britischen Premiers, und Danny Alexander, dem Schatzmeister der Liberal Democrats, ausgehandelter Kompromiss zwischen den Tories – die auf 29 Rechtsakte verkürzen wollten – und den Liberal Democrats – die für 45 Rechtsakte eintraten. Dazu kommen aber noch weitere 20 Rechtsakte, da sich deren Minimum-Standards bereits in paralleler Ausgestaltung in der britischen Rechtsordnung finden. Damit bleiben aber für Großbritannien beinahe alle wichtigen grenzüberschreitenden Fahndungsmittel, wie zB der Europäische Haftbefehl, gemeinsame Untersuchungsteams, der Austausch von Daten über Verbrechen, Europol, Eurojust uam verbindlich – mit Ausnahme des Austausches von DNA-Daten auf der Basis des Vertrags von Prüm (2005).[19] Der Europäische Haftbefehl sollte allerdings in einigen Punkten abgeändert werden. Dieser Überlegung lag ein Memorandum der Association of Chief Police Officers (ACPO) zugrunde, das diese Vereinigung zu Jahresbeginn 2013 dem zuständigen Komitee des House of Lords übermittelt hatte.[20]

Am 15. Juli 2013 stimmte das britische Unterhaus zum einen für ein „opt-out“ von 130 Rechtsakten in den Bereichen der polizeilichen Zusammenarbeit und der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und zum anderen für ein „opt-back“ in 35 Rechtsakte, die im  nationalen Interesse übernommen werden sollten und die damit erstmals unter die Jurisdiktion des Gerichtshofs der EU gestellt werden. Theresa May beeilte sich aber in diesem Zusammenhang anzumerken, dass „Undoubtedly the jurisdiction of the European Court of Justice will need to be considered when, after the election, a future Conservative Government renegotiate Britain’s relationship with the European Union“.

Unter dem Eindruck eines eben vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg gefällten Urteils fügte sie hinzu: „I also want to refer to the European Court of Human Rights, which contradicts laws passed by our Parliament, overrules judgements made by our courts, and interprets the articles of the original convention on human rights in an expansionist way. That is totally unacceptable. I therefore believe that we also have to consider very careful this country’s relationship with Strasbourg as well as our relationship with Brussels”.[21]

Um welches Urteil des EGMR es sich dabei gehandelt hat bzw. wieso es in Großbritannien neben dem „opt-out“- bzw. „opt-in“-Überlegungen immer öfter zu Diskussionen über ein „Brexit-Szenario“ kommt, soll im zweiten Teil dieses Beitrags dargestellt werden, der in der EU-Infothek vom 30. Juli 2013 erscheint.