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Der Fülle von gegenwärtigen Krisenlagen in der EU steht eine ebenso große Anzahl von Studien gegenüber, wie diese unter Umständen überwunden werden können. Der Schwerpunkt liegt dabei auf korrektiven Maßnahmen, wie nämlich das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts, der Politikbereiche und der auswärtigen Beziehungen wieder hergestellt werden könnte.
In Ergänzung dazu wurden neuerdings eine Reihe von Modellen erstellt, die über eine reine Schadensbegrenzung hinausgehen und zugleich eine konzeptive Neuausrichtung der Union in institutioneller und materieller Sicht unter dem Titel zur „Zukunft der EU“ vorschlagen. Einige davon sind durchaus pragmatisch konzipiert, andere wiederum ausgesprochen visionär ausgerichtet. Auch stammen diese Vorschläge nicht nur von den Organen der EU selbst, sondern wurden und werden nach wie vor von nationalen Regierungen, Staatengruppen, Think Tanks uam. erstellt.
Zweck der gegenständlichen Studie ist eine aktuelle Bestandsaufnahme der wichtigsten dieser Konzepte und Visionen für die „Zukunft der EU“ sowie deren gegenseitige Kontrastierung im Hinblick auf ihre kurz- oder mittelfristige Umsetzbarkeit. Aufgrund der unsicheren Prämissen und ausgesprochen variablen Rahmenbedingungen kann dabei naturgemäß nur ein erster Eindruck vermittelt werden. Trotzdem kommt diesem eine wichtige Funktion für das Verständnis und die Beurteilung der jeweiligen alternativen Modelle zu.
1. Gegenwärtige Krisenlagen
Während in den letzten Jahren die gesamte Aufmerksamkeit auf die Behebung der 2008 ausgebrochene Finanzkrise mit ihren vielfachen Facetten und Querbezügen gerichtet war, ist der europäischen Öffentlichkeit großteils entgangen, dass das wirtschaftliche Krisenszenario bei weitem nicht die einzige Herausforderung darstellt, die die EU zu bewältigen hat.
Durch die Finanzkrise wurden nämlich eine Reihe weiterer grundlegender Krisenlagen erneut akut, die man durch den Vertrag von Lissabon schon überwunden geglaubt hatte, nämlich zum einen eine
(1) fundamentale Demokratie– und Legitimationskrise, zum anderen eine
(2) umfassende Sinn– und Orientierungskrise, zum dritten eine
(3) grundlegende Vertrauens- und Akzeptanzkrise, des Weiteren eine
(4) tiefe Wertekrise und zuletzt auch noch eine
(5) veritable Institutionen- und Methodenkrise.
Dazu kommen neuerdings aber noch weitere, durch die Flüchtlings- und Migrationskrise ausgelösten Krisenlagen hinzu, wie das
(6) Implodieren des „Schengen–Systems“ und das
(7) Scheitern des „Dubliner–Erstasylsystems“ durch den Massenzustrom von Flüchtlingen. [1]
Daneben existieren aber in der EU noch eine weitere Zahl an akuten Gefährdungslagen und deren schwierige Bewältigung, wie zB. die Terrorismusbekämpfung, die Bekämpfung der Schlepperkriminalität, die Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn und Polen, die Verhängung von Sanktionen gegen Russland im Gefolge der Annexion der Krim, die Nichtbewältigung der Relokation von Flüchtlingen, die Konsequenzen des „Brexit“ sowie die Gefahr eines „Grexit“ uam. [2]
Zur Bewältigung dieser mannigfachen Krisenlagen, die sich durch ihre gegenseitigen Bedingtheiten bereits zu einer „Polykrise“[3] ausgewachsen haben, wurden eine Reihe von Lösungsvorschlägen erarbeitet, die zum einen statisch, zum anderen aber auch dynamisch auf eine zukünftige Ausgestaltung der Union hin ausgerichtet waren. Diese Modelle gilt es nachstehend vergleichend darzustellen.
2. Modelle zur „Zukunft der Europäischen Union“
2.1.Europäisches Parlament
Am 16. Februar 2017 verabschiedete das Europäische Parlament (EP) drei (nicht-legislative) Entschließungen zur Zukunft der EU, die sich als Teil eines umfassenden Pakets verstehen, mit dem das EP seine Position zur Zukunft der EU im Vorfeld des Jubiläumsgipfels zum 60. Jahrestag der Unterzeichnung der Römischen Verträge am 25. März 1957 in Rom festlegen will.
Will die EU die gegenwärtigen Krisen überwinden, ihre Handlungsfähigkeit verbessern, das Vertrauen der Bürger zurückgewinnen und die Wirtschaft der aus 19 Mitgliedstaaten gebildeten „Euro-Zone“ gegen Schocks von außen widerstandsfähiger machen, dann muss sie das Potential des Vertrags von Lissabon voll ausschöpfen.
Für weitergehende Schritte ist aber eine fundamentale Reform der EU sowohl in institutioneller als auch in materieller Sicht nötig. Das ist die Kernaussage dieser drei Entschließungen zur zukünftigen Entwicklung der EU.[4]
a) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16. Februar 2017 zur Verbesserung der Funktionsweise der Europäischen Union durch Ausschöpfung des Potentials des Vertrags von Lissabon [5]
Diese Entschließung, die auf einen Antrag von Mercedes Bresso (S&D, Italien) und Elmar Brok (EVP, Deutschland) zurückgeht, wurde mit 329 Ja-Stimmen, 223 Nein-Stimmen, bei 83 Enthaltungen angenommen. Die österreichischen Abgeordneten zum EP stimmten dabei folgendermaßen ab: die fünf ÖVP-Mandatare der EVP-Fraktion, die fünf SPÖ-Mandatare der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten (S&D)-Fraktion sowie die Grünen-Mandatarin Ulrike Lunacek und die Neos-Mandatarin Angelika Mlinar von der ALDE-Fraktion stimmten dafür, die vier FPÖ-Abgeordneten der Fraktion Europa der Nationen und der Freiheit (ENF) dagegen, eine Mandatarin der Grünen von der GRÜNE/EFA-Fraktion, nämlich Monika Vana, enthielt sich der Stimme, und ein weiteres Mitglied dieser Fraktion, Michel Reimon, nahm an der Abstimmung nicht teil.
In dieser umfangreichen und sehr differenzierten Entschließung wird zunächst festgestellt, „dass die EU und ihre Mitgliedstaaten bisher nie dagewesenen Herausforderungen gegenüberstehen – etwa der Flüchtlingskrise, außenpolitischen Herausforderungen in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft, dem Kampf gegen den Terrorismus, der Globalisierung, dem Klimawandel, der demographischen Entwicklung, der Arbeitslosigkeit, den Ursachen und Folgen der Finanz- und Schuldenkrise, fehlender Wettbewerbsfähigkeit und den damit verbundenen sozialen Folgen in bestimmten Mitgliedstaaten sowie der Notwendigkeit, den Binnenmarkt der EU zu vertiefen – und dass die Reaktionen, auf all diese Herausforderungen verbessert werden müssen“.
Diesbezüglich werden in der Entschließung unter anderem folgende Maßnahmen vorgeschlagen:
– dass der Rat in eine wirkliche Gesetzgebungskammer umgewandelt wird, sodass ein echtes, legislatives Zweikammersystem aus Rat und Parlament, mit der Kommission als Exekutive, geschaffen wird. Die zehn derzeitigen spezialisierten Ratsformationen sollen als Vorbereitungsgremien für eine einzige legislative öffentliche Ratstagung nach dem Muster der Arbeitsweise der Ausschüsse des EP eingesetzt werden (Punkt 29);
– die Verschmelzung des Amtes des Vorsitzenden der Eurogruppe mit dem des für Wirtschafts- und Finanzangelegenheiten zuständigen Mitglieds der Kommission (Punkt 31);
– dass der Rat vollständig zur Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit übergeht (Punkt 33);
– die Institutionalisierung eines ständigen Rates der Verteidigungsminister, unter dem Vorsitz der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (Punkt 108);
– die Schaffung eines ständigen zivilen und militärischen Hauptquartiers mit einem militärischen (MPCC) und einem Zivilen Planungs- und Durchführungsstab (CPCC) (Punkt 115) uam.
Diese ambitionierten Zielsetzungen scheitern an sich schon an der Umgestaltung des Rates zu einer zweiten Legislativkammer und der Funktionszuteilung an die Kommission als alleinige Exekutive, da damit das bisherige institutionelle „sui generis“-System in der EU dem System der Gewaltenteilung in den Mitgliedstaaten zu stark angenähert werden würde. Am Ende eines solchen „Etatisierungsprozesses“[6] würde ein Umwandlung des bisherigen (völkerrechtlichen) staatenbündischen Systems der EU in einen (staatsrechtlichen) Bundesstaat stehen, in dem die einzelnen bisher souveränen EU-Mitgliedstaaten zu nicht-souveränen Gliedstaaten eines Bundesstaates herabgestuft werden würden – wozu sie aber keineswegs bereit wären.
b) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16. Februar 2017 zu möglichen Entwicklungen und Anpassungen der derzeitigen institutionellen Struktur der Europäischen Union [7]
Diese Entschließung, die auf einen Antrag von Guy Verhofstadt (ALDE, Belgien) zurückgeht, wurde mit 283 Ja-Stimmen, 269 Nein-Stimmen, bei 83 Enthaltungen angenommen. Die österreichischen Abgeordneten zum EP stimmten dabei folgendermaßen ab: die fünf ÖVP-Mandatare der EVP-Fraktion, die fünf SPÖ-Mandatare der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten (S&D), die beiden Grünen-Mandatarinnen Ulrike Lunacek und Monika Vana von der GRÜNE/EFA-Fraktion, sowie die Neos-Mandatarin Angelika Mlinar von der ALDE-Fraktion stimmten dafür, die vier FPÖ-Abgeordneten der Fraktion Europa der Nationen und der Freiheit (ENF) stimmten dagegen, und ein Mitglied der GRÜNE/EFA-Fraktion, Michel Reimon, nahm an der Abstimmung nicht teil.
In dieser Entschließung, die expressis verbis auf die Auswirkungen des „Brexit“ mit den Worten hinweist, „dass der Reformdruck in der Union durch das Referendum des Vereinigten Königreichs, in dem der Austritt aus der EU beschlossen wurde, dramatisch zugenommen hat“ (Präambel, Erwägungsgrund AC) – wird eine ehrgeizige Reform des Vertrages von Lissabon angeregt, und dabei eine Reihe von Vorschläge gemacht:
– Schaffung eines eigenen Finanzministers in der Kommission, der nicht nur für die Administrierung der Haushaltskapazitäten im Inneren der Union zuständig, sondern auch der einzige außenpolitische Vertreter des Euro-Währungsgebiets in internationalen Organisationen sein sollte (Punkt 25);
– Umwandlung von EUROPOL und EUROJUST in eine echte europäische Untersuchungs- und Terrorismusbekämpfungsbehörde (Punkt 33);
– Aufnahme des Kompetenzbereichs innere Sicherheit in den Bereich der „geteilten Zuständigkeit“ iSv Art. 4 AEUV (Punkt 34);
– Ernennung der bisherigen Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik zur „EU-Außenministerin“ (Punkt 37);
– zügige Schaffung einer europäischen Verteidigungsunion (Punkt 38);
– Umbau der Kommission zur maßgeblichen Exekutivbehörde bzw. zur Regierung der Union (Punkt 47);
– Umwandlung des Rates „in eine zweite Kammer der EU-Gesetzgebung“, sodass die Beschlüsse des Rates „von einem einzigen Legislativrat“ gefasst werden (Punkt 55);
– beiden Kammern der EU-Gesetzgebung, also dem Rat und insbesondere dem Parlament soll – neben der Kommission – auch das Recht der gesetzgeberischen Initiative gegeben werden (Punkt 62) uam.
Was die letzten drei Empfehlungen betrifft, so trifft das vorstehend bereits zur ersten Entschließung des EP Gesagte ebenfalls zu.
c) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16. Februar 2017 zu der Haushaltskapazität für das Euro-Währungsgebiet [8]
Diese Entschließung, die auf einen Antrag von Reimer Böge (EVP, Deutschland) und Pervenche Berès (S&D), Frankreich) zurückgeht, wurde mit 304 Ja-Stimmen, 255 Nein-Stimmen, bei 68 Enthaltungen angenommen. Die österreichischen Abgeordneten zum EP stimmten dabei folgendermaßen ab: die fünf ÖVP-Mandatare der EVP-Fraktion, die fünf SPÖ-Mandatare der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten (S&D), die beiden Grünen-Mandatarinnen Ulrike Lunacek und Monika Vana von der GRÜNE/EFA-Fraktion, sowie die Neos-Mandatarin Angelika Mlinar von der ALDE-Fraktion stimmten dafür, die vier FPÖ-Abgeordneten der Fraktion Europa der Nationen und der Freiheit (ENF) stimmten dagegen, und ein Mitglied der GRÜNE/EFA-Fraktion, Michel Reimon, nahm an der Abstimmung nicht teil. [9]
Diese Entschließung enthält nicht, wie die beiden ersten, allgemeine Empfehlungen für die zukünftige Ausgestaltung der Union, sondern bezweckt die Stärkung der Euro-Zone durch spezielle Maßnahmen für die Konvergenz und die Stabilisierung des Euro-Währungsgebietes. Diesbezüglich enthält sie ua folgende Vorschläge:
– Schaffung einer Fiskalkapazität, die den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und eine spezifische zusätzliche Haushaltskapazität umfasst;
– Weiterentwicklung des ESM zu einem Europäischen Währungsfonds (EWF), der asymmetrische und symmetrische Schocks abfedern kann;
– Zusätzlich zum Stabilitäts- und Wachstumspakt soll für die nächsten fünf Jahre ein Konvergenzkodex zur Festsetzung von Konvergenzkriterien in den Bereichen Besteuerung, Arbeitsmarkt, Investitionen, Produktivität und sozialer Zusammenhalt geschaffen werden;
– Zusammenlegung des Amtes des Vorsitzenden der Eurogruppe mit dem des für Wirtschafts- und Finanzangelegenheiten zuständigen Mitglieds der Kommission uam.
In einem kritischen Kommentar setzt sich Stefan Brocza mit diesen drei Entschließungen auseinander und bezeichnet sie wörtlich als „aberwitzige Forderungen“ und „politischen Irrwitz“. Die Parlamentarier haben dabei „selbst für EU-Verhältnisse den Mund besonders voll genommen“, wobei die in den Entschließungen aufgestellten Forderungen “wie ein verspäteter Brief ans Christkind wirken: Lauter fantastische und überzogene Wünsche“ [10]. Vor allem wirft er dem EP aber vor, damit im Grunde weitere, tiefgreifende Kompetenzverlagerungen nach Brüssel anregen zu wollen.
Im Gegensatz dazu kommentierte der Grünen-Europaabgeordnete Sven Giegold die Entschließungen grundsätzlich positiv: „Europa ist nur stark, wenn alle gemeinsam an einem Strang ziehen. Die richtige Antwort auf Krisen und Rechtspopulisten ist nicht Einzelstaaterei, sondern eine Stärkung der gemeinsamen europäischen Interessen und Institutionen“. [11]
2.2. Europäische Kommission
In den Politischen Leitlinien der Kommission „Ein neuer Start für Europa“ [12] des Jahres 2014 wurde eine positive Reformagenda angeregt, die aber aufgrund der ungünstigen politischen Rahmenbedingungen nicht entsprechend umgesetzt werden konnte.
Dementsprechend stellte auch der Präsident der Europäischen Kommission, Jean-Claude Juncker, in seiner „Rede zur Lage der Union: Hin zu einem besseren Europa – Einem Europa, das schützt, stärkt und verteidigt“ am 14. September 2016, betroffen fest, „dass sich die Europäische Union – zumindest teilweise – in einer existenziellen Krise befindet (…) Nie zuvor habe ich so wenige Gemeinsamkeiten zwischen unseren Mitgliedstaaten gesehen (…) Nie zuvor habe ich so viel Spaltung und so wenig Gemeinsinn in unserer Union gesehen“. [13] Die Union benötige daher eine langfristige Vision.
Zugleich kündigte Juncker an, dass die Kommission eine solche Zukunftsvision im März 2017 – rechtzeitig zum 60. Jahrestag der Römischen Verträge – in einem Weißbuch darlegen werde. In diesem Zusammenhang stellte Juncker auch fest, „dass die nächsten zwölf Monate entscheidend dafür sein werden, ein besseres Europa zu schaffen:
ein Europa, das beschützt,
ein Europa, das die europäische Lebensweise bewahrt,
ein Europa, das die Bürgerinnen und Bürger stärkt,
ein Europa, das sich nach innen wie außen verteidigt, und
ein Europa, das Verantwortung übernimmt.“[14]
Diese Ankündigungen des Kommissionspräsidenten wurden von den Staats- und Regierungschefs der 27 Mitgliedstaaten auf ihrer informellen Gipfeltagung in Bratislava am 16. September 2016 ausdrücklich begrüßt. Auch am informellen Gipfel des Europäischen Rates am 3. Februar 2017 in La Valetta herrschte dieselbe Ansicht vor, wenngleich einige Mitgliedstaaten betonten, dass die individuellen Herausforderungen einzelner Mitgliedstaaten stärker berücksichtigt werden müssten. So plädierten zB die BENELUX-Staaten für eine Integration auf der Basis „zweier Geschwindigkeiten“. [15]
Am 1. März 2017 war es schließlich so weit. Nach einer Sondersitzung der Kommission präsentierte Präsident Jean-Claude Juncker das „Weissbuch zur Zukunft Europas. Die EU der 27 im Jahr 2025 – Überlegungen und Szenarien“ im Plenum des Europäischen Parlaments (EP). Er betonte dabei, dass das Weißbuch nicht das Ziel verfolge, ein fertiges Konzept vorzulegen, es solle vielmehr die Grundlage für den Start eines breiten Diskussionsprozesses über die Zukunft der Union darstellen. Ebenso wenig habe er im Weißbuch seine persönlichen Präferenzen erkenntlich machen wollen.
Das Weißbuch soll am Anfang eines Prozesses stehen, in dessen Rahmen die Union der 27 Mitgliedstaaten – dh bereits unter Berücksichtigung des „Brexit“ des Vereinigten Königreichs – die Weichen für die Zukunft der Union stellt. Um diesen Prozess zu unterstützen, wird die Kommission, zusammen mit dem Europäischen Parlament, den nationalen Parlamenten, den Regionen und Kommunen und der gesamten Zivilgesellschaft, im Jahr 2017 eine Reihe von Diskussionsrunden zur Zukunft Europas veranstalten.
Die Kommission wird diese Gespräche durch verschiedene Diskussionspapiere ergänzen, wie zB:
– zur Entwicklung der sozialen Dimension Europas,
– zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion auf der Grundlage des Berichts der fünf Präsidenten vom Juni 2015,
– zu den Chancen der Globalisierung,
– zur Zukunft der europäischen Verteidigung, und
– zur Zukunft der EU-Finanzen. [16]
Nach einer breiten Debatte, die sich über sieben Monaten erstrecken wird, wird Präsident Juncker im September 2017 in seiner „Rede zur Lage der Union“ seine persönlichen Vorstellungen zur Zukunft Europas darlegen. Eine solche Vorgangsweise wird es dann dem Europäischen Rat, auf seiner Tagung im Dezember 2017, erlauben, erste Schlussfolgerungen zu ziehen und mit ausreichendem Vorlauf vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2019 über das weitere Vorgehen zu befinden.
Das Weißbuch der Kommission setzt sich mit den größten Herausforderungen und Chancen für Europa in den nächsten zehn Jahren auseinander und skizziert in fünf Szenarien, wo die Union 2025 stehen könnte, je nachdem, welchen Kurs sie einschlägt. Dabei lässt das Weißbuch keine Prioritäten für eine der fünf angeführten Varianten erkennen. Die Szenarien decken verschiedene Alternativen ab, wobei die Vor- und Nachteile des jeweiligen Modells diskutiert werden.
Die Szenarien dienen vordringlich der Veranschaulichung, um die Debatten über die Zukunft der Union zu strukturieren und als Ausgangspunkt für einen breiteren öffentlichen Diskurs zu dienen. Sie schließen sich weder gegenseitig aus, noch sind sie erschöpfend. Sie sind von bildhaftem Charakter und stellen keine detaillierten Blaupausen oder politischen Vorgaben dar. Rechtliche oder institutionelle Prozesse wurden ganz bewusst ausgespart – „die Form wird der Funktion folgen“. [17]
Das Endergebnis wird zweifellos anders aussehen als die im Weißbuch dargestellten Szenarien. Die EU der 27 Mitgliedstaaten wird gemeinsam entscheiden, welche Kombination aus den verschiedenen Elementen der fünf Szenarien aus ihrer Sicht am besten geeignet ist, um die Union „zukunftsfit“ zu machen. Das Weißbuch differenziert diesbezüglich in folgende Szenarien auf:
a) Szenario 1: Weiter wie bisher
In diesem Szenario würde die EU den Schwerpunkt weiterhin auf Beschäftigung, Wachstum und Investitionen, legen, in dem sie den Binnenmarkt stärkt und mehr in die digitale Infrastruktur sowie die Verkehrs- und die Energieinfrastruktur investiert. Die Verteidigungszusammenarbeit wird in Bezug auf Forschung, Industrie und gemeinsame Beschaffung vertieft. Darüber hinaus beschließen die Mitgliedstaaten, bestimmte militärische Fähigkeiten zu bündeln und die finanzielle Solidarität für EU-Einsätze in Drittländern zu verstärken. [18]
b) Szenario 2: Schwerpunkt Binnenmarkt
Da es in den Bereichen wie Migration, Sicherheit oder Verteidigung keinen gemeinsamen Willen gibt, stärker zusammenzuarbeiten, richtet die Union ihr Augenmerk zunehmend auf die Vertiefung bestimmter zentraler Aspekte des Binnenmarkts. Damit wird „das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes zur „Hauptdaseinsberechtigung“ der Union der 27“. [19]
c) Szenario 3: Wer mehr will, tut mehr
Sollten einige Mitgliedstaaten gemeinsam mehr unternehmen wollen, können sie eine oder mehrere „Koalitionen der Willigen“ eingehen, die vor allem Bereiche wie Verteidigung, innere Sicherheit , Steuern oder Soziales betreffen können. [20] Eine solche Möglichkeit besteht bereits jetzt allgemein auf der Grundlage einer „Verstärkten Zusammenarbeit“ [21] sowie, speziell im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), einer „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“. [22] Diese Vorgangsweise führt naturgemäß zu einem Europa „mehrerer Geschwindigkeiten“, in dem zunächst eine „Avantgarde“ von Mitgliedstaaten vorausgeht, die anderen aber jederzeit nachfolgen können, sodass diese nicht auf Exklusion, sondern auf spätere Inklusion abziele. Als Problem sieht die Kommission in diesem Zusammenhang aber den Umstand an, dass es dabei zu einer Entscheidungsfindung auf verschiedenen Ebenen kommen würde, die die Union noch undurchschaubarer und unverständlicher machen würde.
d) Szenario 4: Weniger, aber effizienter
In diesem Szenario beschließen die Mitgliedstaaten, ihre Aufmerksamkeit auf eine reduzierte Zahl von Bereichen zu konzentrieren. Das würde bedeuten, dass die Union ihre Tätigkeiten auf Gebieten wie Innovation, Handel, Sicherheit, Migration, Grenzmanagement und Verteidigung intensiviert. Auf der anderen Seite wird die Union in Bereichen, in denen der Zusatznutzen ihrer Aktivitäten als eher begrenzt wahrgenommen wird, nicht mehr oder nur noch in geringerem Umfang tätig. Hierzu zählen Bereiche wie die Regionalentwicklung, die öffentliche Gesundheit oder Teile der Beschäftigungs- und Sozialpolitik, die für das Funktionieren des Binnenmarktes nicht unmittelbar relevant sind. [23]
e) Szenario 5: Viel mehr gemeinsames Handeln
In der Erkenntnis, dass weder die EU, so wie sie ist, noch ihre 27 Mitgliedstaaten alleine ausreichend für die aktuellen Herausforderungen gerüstet sind, arbeiten die Mitgliedstaaten auf allen Gebieten enger zusammen, als je zuvor. In ähnlicher Weise wird auch das Euro-Währungsgebiet in der Einsicht gestärkt, dass alles, was den 19 an der gemeinsamen Währung EURO beteiligten Ländern zugutekommt, auch für alle anderen vorteilhaft ist. Dabei besteht allerdings die Gefahr, dass sich Teile der Gesellschaft von der EU abwenden, die das Gefühl haben, der EU mangele es an Legitimität bzw. sie hätte den nationalen Behörden zu viel Macht abgenommen. [24]
Obwohl, wie vorstehend bereits erwähnt, das Weißbuch keine Aussage über die Prioritäten für eine der fünf Varianten erkennen lässt, wird das Szenario 3 überwiegend als das realistischte [25] und auch erfolgversprechendste, [26] angesehen, was aber nichts anderes bedeutet, als die Zustimmung zur Differenzierung des europäischen Integrationsprozesses in eine Union „mehrerer Geschwindigkeiten“.
Einigen Kommentatoren „erscheint es klar, dass es zunächst in Richtung eines „Kerneuropa“ gehen dürfte. Die volle „politische Union“, wie im 5. Szenario beschrieben, sei nicht unbedingt realistisch. [27] Auf der anderen Seite wird angenommen, dass Juncker das Szenario 5 eines viel stärker geeinten Handelns für wünschenswert hält. „Da könnte man Vollgas geben und die Leadership der EU sicherstellen“. [28] Was Juncker am wenigsten gefallen würde, wäre wohl das Szenario 2, das den Schwerpunkt allein in einer Vertiefung des Binnenmarktes sieht. Juncker will offensichtlich nicht, „dass die Kommission zu einer bloßen „Binnenmarkt-Verwalterin“ degradiert werde. [29]
Die Reaktionen auf die Inhalte des Weißbuchs waren geteilt. So erklärte der Vorsitzende der konservativen EVP-Fraktion im EP, Manfred Weber (CSU), das Weißbuch sei „eine gute Grundlage für die Diskussion im Europaparlament und mit den Staats- und Regierungschefs“. Im Gegensatz dazu kritisierte der liberale Vizepräsident des Europäischen Parlament, Alexander Graf Lambsdorff, den Inhalt des Weißbuchs scharf: „Anstatt konkrete Vorschläge“ zu machen, wirke Junckers Weißbuch wie ein Sammelsurium, in dem sich alle Mitgliedstaaten „irgendwie wiederfinden sollen“. Auch die Grünen kritisierten „eine Ansammlung vager Szenarien“ und ihre Fraktionsvorsitzende, Ska Keller, betonte, „dass die EU so nicht aus der Krise komme.“ [30] Der Fraktionschef der Sozialdemokraten im EP, Gianni Pittella, zeigte sich „enttäuscht“ darüber, dass sich die Kommission in ihrem Weißbuch auf keine Variante festgelegt habe. Pittella machte sich für das Szenario 5 stark, ebenso wie der ÖVP-Delegationsleiter Othmar Karas. Letzterer signalisierte auch Unterstützung für den Vorschlag von Außenminister Sebastian Kurz, die Europäische Kommission zu verkleinern. [31] Das Politikportal Politico wiederum titelte kritisch: „Während Europa brennt, kritzelt die EU Bücher“ und die EU versuche, die offensichtlichen Risse „buchstäblich mit Papier zuzukleistern“. [32]
Der österreichische Infrastrukturminister und frühere Abgeordnete zum Europäischen Parlament, Jörg Leichtfried, zeigt sich vom Weißbuch vor allem deswegen enttäuscht, da ihm in den fünf Szenarien einfach konkrete Antworten auf aktuelle Herausforderungen, wie Arbeitslosigkeit sowie Migrations- und Sicherheitsfragen fehlen. Was die EU jetzt dringend brauche, „seien aber Lösungen konkreter Fragen und ein Fokus auf soziale Sicherheit“. [33]
Im Gegensatz dazu begrüßten die Außenminister von Deutschland und Frankreich, Sigmar Gabriel und Jean-Marc Ayrault, das Weißbuch der Kommission und den damit angestoßenen Diskussionsprozess als Chance, der EU „neuen Schwung“ zu verleihen. [34]
2.3. Europäischer Rat
Auch im Einzugsbereich des Europäischen Rates wird über die Zukunft der Union nachgedacht. So arbeitet der Präsident des Europäischen Rates, Donald Tusk, gemeinsam mit Kommissionspräsident Jean-Claude Junker, dem italienischen Ministerpräsidenten Paolo Gentiloni – dieser ist Gastgeber des EU-Jubiläumsgipfels am 25. März 2017 in Rom – und dem maltesischen Regierungschef Joseph Muscat – Malta hat im ersten Halbjahr 2017 den EU-Vorsitz, die sog. „Präsidentschaft“ inne – an einer gemeinsamen Erklärung über die Ausrichtung und Reform der EU in den kommenden zehn Jahren. [35] Der Jubiläumsgipfel soll damit „Geburtstagsfeier“ und gleichzeitig der Beginn einer Debatte über die Zukunft der EU sein.
2.4. Österreich
Auch in Österreich ist man in diesem Zusammenhang nicht untätig und arbeitet intensiv an Modellen zur Reform der EU, wobei die Bundesregierung vor allem den zukünftigen österreichischen EU-Vorsitz [36] im Auge hat, der im Juli 2018 beginnen und sechs Monate lang andauern wird. Um diesbezüglich die Themenführerschaft nicht aus der Hand zu geben und die Programmgestaltung während des Vorsitzes im zweiten Halbjahr 2018 entsprechend beeinflussen zu können, versuchen sowohl ÖVP, als auch SPÖ, eigene Zukunftsprogramme zu erarbeiten.
So hat Außen-, Integrations- und Europaminister Sebastian Kurz den Völker- und Europarechtsexperten seines Ministeriums bereits den Auftrag gegeben, bis April einen Katalog an Vorschlägen an die Bundesregierung für eine EU-Reform („Kurswechsel für Europa“) zu erarbeiten, [37] der auch heikle Themen wie zB die Migrations- und Schuldenkrise umfassen soll. Kurz selbst scheint diesbezüglich sehr weitgehende Überlegungen anzustellen, wie zB eine Halbierung der Personalstärke der Kommission, den Aufbau einer schnellen Eingreiftruppe, die Ausstattung von Frontex mit einem robusten Mandat, den Abbau der Bürokratisierung durch die Abschaffung zweier bestehender Regelungen bei Einführung einer neuen, uam. [38]
Im Gegenzug hat BK Christian Kern den ehemaligen Abgeordneten zum EP und nunmehrigen Verkehrsminister, Jörg Leichtfried, damit beauftragt, gemeinsam mit Alt-Bundeskanzler Franz Vranitzky, ein Europa-Strategiepapier zu erarbeiten, das intern unter dem Codenamen „Plan E“ firmiert – in Anlehnung an Kerns innenpolitischen „Plan A“. [39] Da auch der „Plan E“ im April vorgelegt werden soll, wird die österreichische Öffentlichkeit zu dieser Zeit die Möglichkeit haben, beide Konzeptionen zu kontrastieren und auf deren Realitätsgehalt hin zu untersuchen.
2.5. Visegrád-Staaten
Nur einen Tag nach der Präsentation des Weißbuchs der Kommission zur Zukunft Europas durch Präsident Juncker kündigten die vier Länder der Visegrád- Gruppe (V-4) Polen, Slowakei, Tschechien und Ungarn an, zu diesem Thema eine eigene Initiative ausarbeiten und diese am Jubiläumsgipfel in Rom am 25. März präsentieren zu wollen.
Es geht den Visegrád-Staaten dabei vor allem darum, eine „Spaltung Europas“ zu verhindern, sodass man alles daransetzen müsse, dass „die Einheit der Union“ gewahrt wird. Aus dieser Ankündigung wird von Kommentatoren geschlossen, dass die Visegrád-Staaten „das von der Kommission bevorzugte Modell von Kerneuropa boykottieren werden“. [40]
Die Forderung, eine Spaltung Europas unbedingt vermeiden zu müssen, klingt allerdings gerade aus dem Schoß der Visegrád-Staaten mehr als ironisch, waren es doch gerade sie, die sich ua in der Frage der Umverteilung und Neuansiedlung von Flüchtlingen strikt geweigert hatten, den – von ihnen ursprünglich mitbeschlossenen (sic) – Verteilungsschlüssel derselben entsprechend umzusetzen. [41]
2.6. Think Tanks
Aufgrund der vorstehend geschilderten mannigfachen komplexen Krisenlagen ist in der EU und den sich damit beschäftigenden Think Tanks gegenwärtig eher kurzfristige Krisenbewältigung und Krisenmanagement denn langfristig orientierte Integrationspolitik angesagt. Trotzdem gilt es, vom täglichen reaktiven Krisenmanagement wieder zu alternativ langfristigen Lösungen zu gelangen, wozu idealtypische Szenarien entwickelt wurden. [42]
Aus Gründen der Anschaulichkeit und thematischen Differenzierung sollen nachstehend die beiden Studien des Centrums für angewandte Politikforschung (CAP)[43] sowie der Friedrich Ebert-Stiftung [44] für die Weiterentwicklung der EU bzw. der Euro-Zone in aller Kürze schlagwortartig dargestellt werden.
Die fünf Zukunftsszenarien für die Europäische Union, die in der CAP-Studie ausgearbeitet wurden, stellen sich folgendermaßen dar:
1) Titanic-Szenario (substantielle Gefährdung bis hin zur Auflösung der EU, Zunahme von EU-kritischen Parteien, Verlangen der Rückdelegation von Kompetenzen, Renationalisierung der GASP, Leugnung einer „ever closer union“ (iSd „Jean Monnet-Methode“), verstärkte völkerrechtliche ad hoc-Koalitionsbildung außerhalb der EU, Auflösung bzw. Zerfall der „Wirtschafts- und Währungsunion“ (WWU), etc.;
2) Geschlossenes Kerneuropa (eine Gruppe von Ländern schließt sich außerhalb der EU völkerrechtlich zusammen, es kommt zur verstärkten Ausbildung intergouvernementaler Strukturen, Bedeutungszunahme der Visegrád-Länder, die EU wird zu einer „Freihandelszone de luxe“ umgebildet, etc.;
3) Methode Monnet (verstärktes Lavieren ohne konkrete Sachentscheidungen, Aufsuchen des kleinsten gemeinsamen Nenners, sowohl der Binnenmarkt als auch die WWU zerfallen aber nicht, die EU ist und bleibt ein „reaktiver player“;
4) Offener Gravitationsraum (eine kleine Avantgarde von Mitgliedstaten verfolgt mit der supranationalen „Gemeinschaftsmethode“ eine kontinuierliche Vertiefung der Integration, daneben wird auch eine „Politische Union“ angestrebt, es kommt aber – um damit das Konsenserfordernis zu umgehen – zu einer Zunahme einer „verstärkten Zusammenarbeit“ iSv Art. 20 EUV, zunächst zögernde Staaten können dieser aber dann später nachfolgen, ebenso kommt es zu einer Dynamisierung der Europäischen Nachbarschaftspolitik iSv Art. 8 EUV, etc.;
5) Supermacht Europa (Aufbau einer gesamteuropäischen Öffentlichkeit als Grundlage einer europäischen Zivilgesellschaft, Ausbildung eines kollektiven „Wir-Gefühls“, Einführung eines analogen Systems staatlicher „Gewaltenteilung“, das Europäische Parlament wird alleiniger Gesetzgeber, Aufbau der „Vereinten Europäischen Strategischen Streitkräfte“, die EU erhält in der UNO Sitz im Sicherheitsrat, es kommt zur Etablierung eines Atlantischen Wirtschaftsraums (TTIP, CETA), etc..
Die Studie der Friedrich Ebert-Stiftung wiederum entwirft vier Zukunftsszenarien für die Mitgliedstaaten der Euro-Zone für das Jahr 2020:
1) Sich durch die Krise lavieren (seit 2010 krisenhafte Anzeichen in der Euro-Zone, der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) ist an sich unzureichend, die WWU konnte nicht vollendet weden, der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) wird nur bedingt befolgt, die Aufsichtsbehörden sind schwach, die Bankenunion befindet sich noch immer im Aufbau, etc.)
2) Auflösung der Euro-Zone (Zunahme der „Outright Monetary Transactions“ (OMT) der EZB, der ESM ist zu gering dotiert, es kommt daher zur Zahlungsunfähigkeit von Staaten, der „Euro-Plus-Pakt“[45]) wird nicht konsequent umgesetzt, die WWU zerfällt in eine Währungszone um Deutschland, und eine nordische Währungsunion um das UK [46]), und die südeuropäischen Länder haben großteils wieder ihre früheren Landeswährungen eingeführt, etc.)
3) Kerneuropa (die WWU zerfällt in eine kleine Kerngruppe von Staaten, von der die anderen Länder ausgeschlossen sind (ein „Zwei-Ebenen-Europa“), die Kerngruppe hat den „Euro-Plus-Pakt“ und damit die Fiskalunion umgesetzt und geht in Richtung auf eine „Politische Union“, ebenso richtet die Kerngruppe eine „Europäische Schuldenagentur“ (iSe eigenen „Bad Bank“) ein und begibt Eurobonds, es kommt zu einem Auseinanderklaffen von Kern und Peripherie, aber trotzdem wird die supranationale „Gemeinschaftsmethode“ beibehalten, etc.)
4) Vollendung der Fiskalunion (die Eurozone konsolidiert sich und tritt im weltweiten „Bretton-Woods-System“ als Einheit auf, der Euro ist eine universelle Referenzwährung geworden, die Eurozone fungiert als Avantgarde in Richtung auf eine „Politische Union“ hin, es entsteht ein „Europa der zwei Geschwindigkeiten“ bzw. ein solches „konzentrischer Kreise“ etc.).
Zuletzt soll noch auf eine Studie des österreichischen Ökonomen Karl Aiginger [47] „Wie ein starkes Europa mehr nationalen Spielraum schaffen könnte“ hingewiesen werden, [48] in der dieser eine koordinierte europäische Politik für das Steuersystem, die Konjunkturpolitik, den Klimawandel und die Globalisierung vorschlägt. Sind gemeinsame Lösungen aber intransparent erarbeitet, schlecht kommuniziert oder zu detailliert, werden sie als „Diktat aus Brüssel“ abgelehnt und die Rückkehr zu nationaler Verantwortung gefordert. Im Extremfall kann dies sogar den Austritt aus der EU bedeuten, stellt Aiginger fest.
2.7. Schlussbetrachtungen
Die Europäischen Gemeinschaften und in der Folge die Europäische Union waren für derartige Krisen, wie sie sich heute ereignen, nicht konzipiert und sahen daher auch keine Lösungsmöglichkeiten vor. Sollte es sich bei den Krisenbewältigungsmaßnahmen um tiefgreifende Maßnahmen handeln, für die das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren gem. Art. 48 Abs. 6 f. EUV nicht in Frage kommt und daher das ordentliche Änderungsverfahren gem. Art. 48 Abs. 1 bis 5 EUV eingeschlagen werden muss, wird es extrem schwer sein, dazu Konsens sowohl auf der verbandlichen, als auch der mitgliedstaatlichen Ebene herzustellen. Das Gleiche gilt für die Pläne bezüglich der „Zukunft der EU“. Geringfügige Änderungen, die keine Vertragsänderung bedingen, werden wiederum nicht ausreichend genug sein, um die anstehenden und zukünftigen Probleme zu lösen.
Um diesem Dilemma zumindest teilweise zu entgehen, sprach sich Präsident Juncker in seiner Rede am 23. Februar 2017 vor Studenten der katholischen Universität Löwen zur „Zukunft Europas“ für ein Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten iSd vorstehenden Szenario 3 des Weißbuchs der Kommission aus.[49] Er sprach in diesem Zusammenhang auch von einem „Europa der konzentrischen Kreise“, die sich um einen Kern ausbreiten, den die 19 Euro-Länder bilden könnten. [50] Dass dieses Modell der „verschiedenen Geschwindigkeiten“ bei den wichtigsten Mitgliedstaaten der Union ebenfalls geschätzt wird, belegt die Einladung der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) sowie der Regierungschefs Italiens, Paolo Gentiloni, und Spaniens, Mariano Rajoy, durch Frankreichs Staatschef Francois Hollande am 6. März 2017 in das Schloss von Versailles, um über die „Zukunft der EU“ zu sprechen. Bei diesem Vierer-Treffen sollen die zwei bevorstehenden EU-Gipfel thematisch vorbereitet werden. Hollande begründete dieses Format damit, dass es sich dabei eben um die vier wichtigsten Länder der Union handle – ein klarer Hinweis auf ein Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten.
