Von OLAF über Eurojust zur Europäischen Staatsanwaltschaft (Teil 2)

Nachdem in Teil 1 dieses Beitrags die neuen Instrumente der Betrugsbekämpfung, die durch den Vertrag von Lissabon eingeführt worden waren, dargestellt wurden, sollen nachstehend die konkreten Aufgaben der Europäischen Staatsanwaltschaft und deren Abstimmung mit den Aktivitätsbereichen von Eurojust, OLAF, Europol, dem Frühwarnsystem (FWS) und der Zentralen Ausschlussdatenbank (ZAD) untersucht werden.

[[image1]]Die Europäische Staatsanwaltschaft wird eine dezentrale Strafverfolgungsbehörde der EU mit ausschließlicher Zuständigkeit für die strafrechtliche Untersuchung und Verfolgung sowie Anklageerhebung in Bezug auf Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU sein. Sie wird in der gesamten EU über einheitliche Untersuchungsbefugnisse verfügen, die auf den Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten beruhen und in diese integriert sind.

Die Europäische Staatsanwaltschaft gewährleistet damit einen nahtlosen Durchsetzungszyklus, der die Untersuchung, die Strafverfolgung und das Gerichtsverfahren umfasst. Über die „abgeordneten Europäischen Staatsanwälte“ wird sie über grenzüberschreitende Untersuchungsbefugnisse in allen Mitgliedstaaten verfügen. Damit muss sie sich nicht auf häufig schwerfällige und zeitaufwändige zwischenstaatliche Instrumente der Rechtshilfe zwischen den Mitgliedstaaten – wie etwa Abkommen über die Rechtshilfe oder über die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen – stützen. Mithilfe der Europäischen Staatsanwaltschaft wird es sicherlich möglich sein, die bisherige Quote erfolgreicher Strafverfolgungsmaßnahmen bei Straftaten zulasten des EU-Haushalts von lediglich 42,3 Prozent[1]) entscheidend zu erhöhen.      

Aufgabe und Funktion der Europäischen Staatsanwaltschaft

Die Europäische Staatsanwaltschaft soll unionsweit Betrug am europäischen Steuerzahler strafrechtlich effizienter verfolgen, als dies bisher möglich gewesen ist. Sie wird ausschließlich Ermittlungs- und Strafverfolgungsaufgaben übernehmen und gegebenenfalls bei Straftaten zulasten des EU-Haushalts vor den Gerichten der Mitgliedstaaten Anklage erheben. Es handelt sich dabei um eine unabhängige Einrichtung, die einer demokratischen Kontrolle unterliegt und die eng mit Eurojust,[2]) OLAF[3]) und Europol[4]) zusammenarbeiten soll.

Zusammenarbeit mit Eurojust

Gemäß Artikel 86 Absatz 1 AEUV ist die Europäische Staatsanwaltschaft „ausgehend“ von Eurojust einzusetzen. Aus diesem Grund ist auch der Vorschlag der Kommission für eine Verordnung zur Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft[5]) von einem zweiten Verordnungs-Vorschlag für eine weitere Ausgestaltung von Eurojust[6]) begleitet, der gleichsam eine neue „Stelle für die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen“ (Eurojust) als Rechtsnachfolgerin der durch den Beschluss 2002/187/JI des Rates vom 28. Februar 2002[7]) geschaffenen „alten“ Eurojust einrichtet.

In dieser neuen Eurojust-Verordnung werden die Elemente, die sich bei der bisherigen Arbeit dieser Agentur bewährt haben, beibehalten, gleichzeitig jedoch die Arbeitsweise von Eurojust an den neuen Erfordernissen, die der Vertrag von Lissabon gebracht hat, ausgerichtet – vor allem, was die Zusammenarbeit mit der Europäischen Staatsanwaltschaft betrifft. Diese soll besonders verstärkt werden, um damit eine enge Verbindung und Synergie zwischen den beiden Einrichtungen durch eine gemeinsame Nutzung von Informationen, Kenntnissen und administrativen Ressourcen herzustellen. So müssen zB sowohl die Europäische Staatsanwaltschaft als auch Eurojust eingeschaltet werden, wenn der Beschuldigte zum einen an Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU und zum anderen auch an anderen Formen der Kriminalität beteiligt ist. Zudem kann Eurojust im Falle von Zuständigkeitsüberschneidungen bei Mischfällen Unterstützung bei der Klärung der Frage der gerichtlichen Zuständigkeit leisten.

Eurojust wird administrative Unterstützungsleistungen für die Europäische Staatsanwaltschaft erbringen, zB im Personal-, Finanz- und IT-Bereich. So kann die Europäische Staatsanwaltschaft beispielsweise die IT-Infrastruktur von Eurojust, einschließlich des Fallverwaltungssystems, der befristet geführten Arbeitsdateien und des Index, für seine eigenen Fälle nützen. Die Einzelheiten dieser Regelung werden in einer interinstitutionellen Vereinbarung zwischen beiden Einrichtungen festgelegt.

Eurojust erleichtert in rund 1.500 grenzüberschreitenden Fällen pro Jahr den einzelstaatlichen Ermittlungs- und Strafverfolgungsbehörden die Koordinierung und Zusammenarbeit, ist aber selbst nicht befugt, strafrechtliche Untersuchungen durchzuführen oder betrügerische Handlungen zu verfolgen. Die Europäische Staatsanwaltschaft ist hingegen (ausschließlich) berechtigt, strafrechtliche Untersuchungen sowie Anklageerhebungen in Bezug auf Straftaten zum Nachteil des EU-Haushalts zu verfügen. Die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft ihrerseits erhöht wiederum die demokratische Legitimität von Eurojust, da das Europäische Parlament und die einzelstaatlichen Parlamente künftig stärker in die Evaluierung der Tätigkeit von Eurojust einbezogen werden.

Vorrangiges Ziel des vorerwähnten Verordnungs-Vorschlags für eine weitere Ausgestaltung von Eurojust ist eine weitere Verbesserung der Arbeitsweise von Eurojust durch eine Reform der internen Verwaltung. Dabei wird klar zwischen den operativen Aufgaben des Eurojust-Kollegiums – das sich aus je einem Richter/Staatsanwalt aus jedem Mitgliedstaat der EU zusammensetzt – und dessen administrativen Agenden unterschieden. Da ein neuer Exekutivtrat, in dem auch die Kommission vertreten sein wird, das Kollegium bei der Erfüllung seiner Verwaltungsaufgaben unterstützen wird, wird Eurojust in die Lage versetzt, sich verstärkt auf seine operativen Aufgaben zu konzentrieren, dh die Zusammenarbeit zwischen den einzelstaatlichen Justizbehörden bei der Bekämpfung schwerer Straftaten, wie Drogenhandel, Geldwäsche, Betrug, Korruption, Computerkriminalität, Terrorismus und organisierte Kriminalität zu koordinieren und zu fördern.

Zusammenarbeit mit OLAF

Durch einen weiteren flankierenden Vorschlag der Kommission[8]) soll aber auch die Zusammenarbeit der Europäischen Staatsanwaltschaft mit OLAF gestärkt sowie deren Governance weiter verbessert werden. Vor allem die Verfahrensgarantien für die Durchführung der Untersuchungen sollen weiter ausgebaut werden. In dieser Hinsicht sind seitens der Kommission zwei Schlüsselinitiativen geplant. Zum einen soll ein unabhängiger Kontrollbeauftragter für Verfahrensgarantien eingesetzt werden, der die investigativen Maßnahmen von OLAF einer stärkeren rechtlichen Überprüfung unterziehen soll. Zum anderen soll eine spezielle Verfahrensgarantie in Form einer Genehmigung des Kontrollbeauftragten für weitergehende investigative Maßnahmen – wie zB die Durchsuchung von Büroräumen, Beschlagnahme von Akten etc. – die das OLAF möglicherweise in einzelnen EU-Organen vornehmen muss, eingeführt werden.

Ganz allgemein gesprochen, wird sich mit der Einführung der Europäischen Staatsanwaltschaft die bisherige Rolle von OLAF entsprechend ändern. OLAF wird zwar weiterhin für „Verwaltungs“-Untersuchungen in den Bereichen tätig sein, die nicht in die Zuständigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft fallen. Dazu gehören zB Unregelmäßigkeiten zulasten der finanziellen Interessen der EU und schweres Fehlverhalten oder Straftaten von EU-Bediensteten ohne finanzielle Auswirkungen.

Das OLAF wird aber keine Verwaltungsuntersuchungen mehr zu EU-Finanzbetrug oder anderen Straftaten zulasten der finanziellen Interessen der EU durchführen, da dafür nach ihrer Errichtung ausschließlich die Europäische Staatsanwaltschaft zuständig sein wird. Sollte das OLAF einen Verdacht hinsichtlich einer solchen Straftat haben, hat es zukünftig die Europäische Staatsanwaltschaft in einem möglichst frühen Stadium davon in Kenntnis zu setzen. Damit wird aber nicht nur der Untersuchungsprozess beschleunigt, sondern auch dazu beigetragen, dass verwaltungs- und strafrechtliche Untersuchungen bezüglich desselben Sachverhalts nicht doppelt durchgeführt werden.[9])  

Zusammenarbeit mit Europol

Gemäß Artikel 86 Absatz 2 AEUV ist die europäische Staatsanwaltschaft „gegebenenfalls in Verbindung mit Europol“ zuständig für die strafrechtliche Untersuchung und Verfolgung sowie die Anklageerhebung in Bezug auf Straftäter, die zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU gehandelt haben. Diese schwächere Formulierung im Vergleich zum vorerwähnten Artikel 86 Absatz 1 AEUV in Bezug auf Eurojust – „ausgehend“ von Eurojust – wurde bereits hinsichtlich der Vorläuferbestimmung in Artikel III-274 Absatz 2 Satz 1 des Vertrages über eine Verfassung für Europa (2004) heftig kritisiert,[10]) aber durch den Vertrag von Lissabon unverändert übernommen. Trotzdem hat Europol gemäß Artikel 88 Absatz 1 AEUV eine allgemeine Unterstützungspflicht der Tätigkeit nationaler Polizei- und Strafverfolgungsbehörden, derer sich auch die Europäische Staatsanwaltschaft bedienen kann.

Das Frühwarnsystem (FWS) und die Zentrale Ausschlussdatenbank (ZAD)

Zuletzt müssen noch zwei weitere Einrichtungen erwähnt werden, die zwar bisher wenig Beachtung gefunden haben, bei der Betrugsbekämpfung aber eine eminent wichtige Rolle spielen:

(a) Das Frühwarnsystem (FWS) und        
(b) die Zentrale Ausschlussdatenbank (ZAD).

Ad (a) Das Frühwarnsystem (FWS) der Kommission wurde bereits 1997 auf Initiative des Europäischen Parlaments ins Leben gerufen und besteht aus einem internen Informationsinstrument der Kommission, mit dem diejenigen physischen und juristischen Personen ermittelt werden, die für die EU ein finanzielles und sonstiges Risiko bedeuten.[11]) Das FWS umfasst sowohl die „zentrale Verwaltung“ (Aufträge und Finanzhilfen, die von der Kommission direkt verwaltet werden) als auch die „dezentrale Verwaltung“ (durch Drittländer).

Es erstreckt sich daher nicht auf solche EU-Mittel, die gemeinsam mit den EU-Mitgliedstaaten verwaltet werden („geteilte Mittelverwaltung“, wie zB im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und der Strukturfonds) und mit deren Ausführung Internationale Organisationen betraut wurden („gemeinsame Mittelverwaltung“). Die Kontrolle dieser Mittel erfolgt durch die Zentrale Ausschlussdatenbank (ZAD).

Das FWS besteht aus einer von der Kommission geführten internen Datenbank, in die vor allem auffällig gewordene Unternehmen aufgenommen und mit unterschiedlichen Warnstufen gekennzeichnet sind. Damit liefert es der Kommission Informationen über erkannte Risiken in Bezug auf Begünstigte von zentral verwalteten Aufträgen und Finanzhilfen. Das FWS beruht dabei auf „Warnmeldungen“, mit denen die Risikohöhe – beginnend mit W1 (unterste Ebene) bis W5 (höchste Stufe) – angezeigt wird[12]). In einer einschlägigen Rechtssache kam es im April 2011 vor dem Gericht[13]) und im Dezember 2012 vor dem Gerichtshof[14]) zum Abschluss von (Rechtsmittel-)Verfahren, in deren Mittelpunkt die Frage nach dem rechtlichen Status des FWS stand. OLAF hatte in diesem Zusammenhang im März und im Mai 2009 zwei Entscheidungen erlassen, mittels derer das griechische Consulting-Unternehmen Planet AE durch Eingabe einer W1a-Warnmeldung und sodann einer W1b-Warnmeldung in das FWS aufgenommen worden war.

Ad (b) Die Zentrale Ausschlussdatenbank (ZAD) wiederum soll die finanziellen Interessen der EU schützen, indem alle Einrichtungen – Unternehmen, Organisationen oder natürliche Personen – zusammengefasst werden, die vom Bezug von EU-Mitteln deswegen ausgeschlossen wurden, weil sie zahlungsunfähig wurden, schwere Verfehlungen im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit oder kriminelle Handlungen begangen haben. Die Daten in der ZAD stehen allen öffentlichen Behörden zur Verfügung, die EU-Finanzmittel verwalten, dh den europäischen Institutionen, nationalen Agenturen oder Behörden in den Mitgliedstaaten sowie – vorbehaltlich der einschlägigen Datenschutzbestimmungen – auch Drittländern und Internationalen Organisationen.

Zusammenarbeit der Europäischen Staatsanwaltschaft mit den „abgeordneten Europäischen Staatsanwälten“

Eines der Grundprinzipien der Europäischen Staatsanwaltschaft soll deren dezentrale Struktur und Einbindung in die nationalen Rechtssysteme sein. Die Ermittlungs- und Strafverfolgungsmaßnahmen sollen durch „abgeordnete Europäische Staatsanwälte“, die ja Teil der Europäischen Staatsanwaltschaft“ sind, unter Anwendung des Rechts der vorerwähnten Errichtungs-Verordnung für die Europäische Staatsanwaltschaft[15]) – ergänzt durch das jeweilige nationale Recht – erfolgen. Durch diese dezentralisierte Struktur erhält die Europäische Staatsanwaltschaft einen direkten Zugang zum Fachwissen der Mitgliedstaaten, iSe umfassenden Kenntnis der mitgliedstaatlichen Justiz, der Landessprache, des Aufbaus der örtlichen Staatsanwaltschaft und der Fallbearbeitungspraxis der lokalen Gerichte.

Die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der durch „abgeordnete Europäische Staatsanwälte“, durchgeführten Maßnahmen obliegt den nationalen Gerichten, wobei der Gerichtshof der Europäischen Union wie auch sonst üblich über das Vorabentscheidungsverfahren iSv Artikel 267 AEUV angerufen werden kann.

Ein „Kollegium“ von zehn Mitgliedern, dem der Europäische Staatsanwalt, dessen vier Stellvertreter und fünf „abgeordnete Europäische Staatsanwälte“ angehören, soll eine nahtlose Integration zwischen der EU und der nationalen Ebene gewährleisten, indem es insbesondere allgemeine Regeln für die jeweilige Zuweisung der Fälle aufstellt – und zwar mit bloß einfacher Mehrheit.[16]) Durch diese Lösung wird auch die Koordinierung der strafrechtlichen Verfolgung sichergestellt, die notwendig ist, um die Gefahr einer doppelten Strafverfolgung iSe Verstoßes gegen den Grundsatz „ne bis in idem“ zu vermeiden, die dann bestehen könnte, wenn miteinander in Zusammenhang stehende Straftaten übersehen oder nicht als Ganzes betrachtet werden.

Verfahrensrechte der Beschuldigten

Im Entwurf der vorerwähnten Errichtungs-Verordnung für die Europäische Staatsanwaltschaft[17]) sind eine Reihe von Beschuldigtenrechten aufgenommen worden, mittels derer klargestellt wird, dass der Beschuldigte alle diejenigen (Verfahrens-)Rechte hat, die ihm von den Verträgen und der EU-Grundrechte-Charta[18]) eingeräumt werden, wie zB die Unschuldsvermutung, das Recht, die Aussage zu verweigern, das Recht auf Belehrung, das Recht auf Wahl eines Verteidigers, das Recht auf Akteneinsicht, das Recht auf Zuziehung eines Dolmetschers und auf Übersetzung der Prozessakten, das Recht, Beweismittel vorzulegen, Zeugen zu benennen sowie das Recht, Prozesskostenhilfe zu beantragen.

Vor allem sind in einem Mitgliedstaat rechtmäßig erlangte Beweismittel vor den Gerichten aller Mitgliedstaaten zulässig, sofern sie nur unter Beachtung der in Artikel 47 (Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf) und Artikel 48 (Unschuldsvermutung und Verteidigungsrechte) der EU-Grundrechte-Charta verankerten Verfahrensrechte erhoben  wurden. 

Sicherung der Unabhängigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft

Die Sicherung der Unabhängigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft geschieht auf mehrfache Weise. Zum einen ist im Entwurf der Errichtungs-Verordnung der Europäischen Staatsanwaltschaft festgelegt, dass Weisungen von außerhalb weder angefordert noch entgegengenommen werden dürfen.[19]) Das bedeutet, dass sowohl die Organe der EU als auch die einzelnen Mitgliedstaaten die Unabhängigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft strikt zu beachten haben und nicht versuchen dürfen, diese bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen. Zum anderen ist die Europäische Staatsanwaltschaft auch strukturell unabhängig, da sie nicht in ein anderes Organ oder eine andere Dienststelle der EU integriert ist. Zuletzt erfolgt aber auch die Ernennung des Europäischen Staatsanwalts durch mehrere Organe der EU nach rein objektiven Kriterien.

Des Weiteren ist auch durch die nicht verlängerbare Amtszeit des Europäischen Staatsanwalts von acht Jahren sichergestellt, dass sich dieser nicht von der Aussicht auf eine erneute Ernennung beeinflussen lässt. Zuletzt unterliegt die Europäische Staatsanwaltschaft einer strikten (Rechtmäßigkeits-)Kontrolle und kann auf Antrag des Europäischen Parlaments, des Rates oder der Kommission vom Gerichtshof entlassen werden.

Was wiederum die „abgeordneten Europäischen Staatsanwälte“ betrifft, so legt der Entwurf der Errichtungs-Verordnung ausdrücklich fest, dass diese von den einzelstaatlichen Strafverfolgungsbehörden vollständig unabhängig sind. Sie können auch von den zuständigen nationalen Stellen nicht ohne Zustimmung der Europäischen Staatsanwaltschaft entlassen werden, solange sie in deren Namen tätig sind.

Fazit

Es war hoch an der Zeit, den immer stärker zunehmenden Subventionsbetrug zulasten des Haushalts der EU mit neuen Instrumenten zu bekämpfen. So wie die Betrüger in ihren Methoden immer fantasievoller werden – man beachte in diesem Zusammenhang nur die immer gefinkelter werdenden Karussellgeschäfte zum Mehrwertsteuerbetrug – so müssen auch die Instrumente zu deren Bekämpfung immer nachjustiert und verbessert werden.

Die Gesamtzahl der von der Europäischen Staatsanwaltschaft zu bearbeitenden Fälle wird pro Jahr auf ca. 2.500 Rechtssachen geschätzt.[20]) Diese Zahl beruht darauf, dass die Ermittlungsbehörden in den Mitgliedstaaten jedes Jahr im Durchschnitt 1.500 Betrugsfälle bearbeiten und der EU melden, das OLAF dabei in durchschnittlich 300 Fällen einen Betrugsverdacht feststellt, die Mitgliedstaaten derzeit pro Jahr schätzungsweise 500 Fälle von Mehrwertsteuerbetrug untersuchen und die nationalen Strafverfolgungsbehörden etwa 200 einschlägige Fälle bearbeiten.[21])

Die Betrauung der neu einzurichtenden Europäischen Staatsanwaltschaft mit der Verfolgung dieser Betrügereien ist ein wichtiger Versuch, diesen kriminellen Machenschaften verstärkt zu begegnen. Es wird sich aber noch zeigen, ob die dafür notwendige institutionell-prozedurale Verzahnung und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Staatsanwaltschaft, den „abgeordneten Europäischen Staatsanwälten“ und den sonstigen nationalen Staatsanwälten entsprechend effektiv gestaltet werden kann oder sich nicht eher größere Reibungsverluste ergeben, die die anfänglichen Erfolge teilweise wieder zunichte machen.