Was hat eigentlich der Gerichtshof (EuGH) mit „rauchlosen Tabakerzeugnissen“, wie Kautabak, Schnupftabak, Lutschtabak und „Snus“, zu tun? Warum führte die Einstufung von „Snus“ zum ersten freiwilligen Rücktritt eines Kommissars?

Dass der Gerichtshof (EuGH) mit seinen Entscheidungen des Öfteren bis in die kleinsten Einzelheiten der persönlichen Lebensführung von Unionsbürgern eingreift, ist mittlerweile bekannt und wird dementsprechend kommentiert bzw. auch kritisiert. Exemplarisch dafür soll in diesem Zusammenhang das aktuelle Urteil des Gerichtshofs vom 17. Oktober 2018 im Vorabentscheidungsersuchen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs[1] zitiert werden, in dem dieser zum einen der allgemeinen Frage nachzugehen hatte, ob „rauchlose Tabakerzeugnisse“ unter das Verbot des Inverkehrbringens von „Tabak zum oralen Gebrauch“ fallen, zum anderen aber auch feststellen sollte, wie in diesem Zusammenhang der Begriff „Tabakerzeugnisse, die zum Kauen bestimmt sind“ zu verstehen ist. Im Kern ging es dabei um die Frage, wann es sich bei einem Produkt um erlaubten „Kautabak“ und wann um verbotenen „Tabak zum oralen Gebrauch“ handelt. Tabak kann nämlich an sich gelutscht, gekaut oder sein Rauch inhaliert werden – nur erstere Darreichungsform ist in der EU verboten, mit Ausnahme von Schweden.

Bereits einmal spielte die Einstufung der schwedischen Tabakspezialität „Snus“ – entweder als (verbotener) „Lutschtabak“ oder als (erlaubter) „Kautabak“ – sowie die wiederholten Versuche einer möglichen Vermarktung von „Snus“ in der EU als „Kautabak“, eine wichtige Rolle, „stolperte“ doch ein Mitglied der Europäischen Kommission, nämlich John Dalli, darüber, der in der Folge vom damaligen Kommissionspräsidenten, José Barroso, zum Rücktritt aufgefordert wurde und diesen danach auch vollzog. Obwohl es damit zum ersten Mal in der Geschichte der EU zu einem Rücktritt eines Kommissars gekommen ist,[2] sind die näheren Zusammenhänge nicht allgemein bekannt und sollen daher nachstehend ebenfalls dargestellt werden.

Der gegenständliche Beitrag ist daher zum einen ein Beleg für die unglaublichen „Kapriolen“ juristischer Semantik, zum anderen aber auch ein Beweis dafür, welche praktischen Konsequenzen die dabei gefundenen Ergebnisse haben können, und wie diese auch manipuliert werden, um das gewünschte Ergebnis zu erreichen – selbst wenn dies zum Rücktritt eines Mitglieds der Europäischen Kommission führt.

Rechtsgrundlage für das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen

Nach Art. 17 der Richtlinie 2014/40/EU des EP und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen (…) (sog. „Tabak-RL“)[3] ist das Inverkehrbringen von „Tabak zum oralen Gebrauch“ in der EU verboten, lediglich für Schweden gilt diesbezüglich gem. Art. 151 Abs. 1 iVm Anhang XV der Beitrittsakte (1994)[4] für den Lutschtabak „Snus“ eine Ausnahme.

„Tabak zum oralen Gebrauch“ wird in Art. 2 Nr. 8 der Tabak-RL definiert als „alle Tabakerzeugnisse, zum oralen Gebrauch – mit Ausnahme von Erzeugnissen, die zum Inhalieren oder Kauen bestimmt sind – die ganz oder teilweise aus Tabak bestehen und die in Pulver- oder Granulatform oder in einer Kombination aus beiden Formen, insbesondere in Portionsbeuteln oder porösen Beuteln, angeboten werden“.

Bei „Kautabak“, der gemäß dieser Definition nicht von dem Verbot von „Tabak zum oralen Gebrauch“ erfasst wird, handelt es sich hingegen gem. Art. 2 Nr. 6 der Tabak-RL um ein „rauchloses Tabakerzeugnis, das ausschließlich zum Kauen bestimmt ist“.

Bei „Schnupftabak“ wiederum handelt es sich gem. Art. 2 Nr. 7 der Tabak-RL um ein „rauchloses Tabakerzeugnis, das über die Nase konsumiert werden kann“.

Ausgangspunkt der gegenständlichen Streitsache war die Klage eines deutschen Unternehmens gegen die Stadt Kempten, die diesem den Vertrieb seiner beiden von der dänischen Firma „V2 Tobacco“ importierten Tabak-Produkte „Thunder Chewing Tobacco“ und „Thunder Frosted Chewing Bags“ untersagt hatte, da diese zum anderweitigen oralen Gebrauch als „Rauchen“ oder „Kauen“ bestimmt seien. Es handelt sich dabei zum einen um ein pastenartiges Tabakerzeugnis aus fein gemahlenen Tabak, zum anderen um einen porösen Portionsbeutel aus Zellulose mit Tabakfeinschnitt als Inhalt. Beide Erzeugnisse werden ähnlich wie schwedischer „Snus“ konsumiert, in dem man sie zwischen Lippen und Zahnfleisch oder in der Wangenfalte positioniert.

Zur Beurteilung der Frage, ob rauchlose Tabakerzeugnisse, wie die hier streitverfangenen, unter das Verbot des Inverkehrbringens von „Tabak zum oralen Gebrauch“ fallen, wollte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof vom EuGH wissen, wie der Begriff „Tabakerzeugnisse, die zum Kauen bestimmt sind“ iSd Art. 2 Nr. 8 iVm Art. 2 Nr. 6 der Tabak-RL auszulegen ist.

In seinem Urteil vom 17. Oktober 2018[5] weist der Gerichtshof zunächst darauf hin, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 17 der Tabak-RL – unbeschadet des Art. 151 der Beitrittsakte 1994 – das Inverkehrbringen von „Tabak zum oralen Gebrauch“ verboten haben. Durch dieses Verbot wird ein doppeltes Ziel verfolgt, nämlich zum einen ein hoher Schutz der menschlichen Gesundheit, besonders für junge Menschen, und zum anderen die Erleichterung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts für Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse.[6]

Was das Verbot von „Tabak zum oralen Gebrauch“ betrifft, so wurde dieses bereits durch die Richtlinie 92/41/EWG des Rates vom 15. Mai 1992[7] eingeführt, und zwar deswegen, da die neu in Umlauf gebrachten Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrach vor allem für Kinder und Jugendliche ein ernst zu nehmendes Risiko darstellten, da sie für diese Verbrauchergruppe besonders anziehend seien und damit eine frühe Nikotinabhängigkeit verursachen würden. Gleichzeitig war der Unionsgesetzgeber aber der Ansicht, dass andere rauchlose Tabakerzeugnisse, wie zB „Kautabak“, als „herkömmliche“ Tabakerzeugnisse angesehen werden könnten, die – unter Berücksichtigung insbesondere ihrer fehlenden Neuartigkeit und Attraktivität für Kinder und Jugendliche – durchaus anders zu behandeln seien.[8]

Der Lutschtabak „Snus“ als schwedisches Kulturgut

Was in diesem Zusammenhang die originelle, und damit auch bei der Jugend attraktive, Form des Lutschtabaks vom Typ „Snus“ betrifft, so handelt es sich dabei um ein Tabakerzeugnis in Form eines fein gemahlenen oder geschnittenen Tabaks, der lose oder in kleinen Portionsbeuteln verkauft und zum Konsum zwischen Zahlfleisch und Lippe geschoben wird.[9] In der Folge wird der Speichel braun, Nikotin strömt durch die Mundschleimhaut und wird vom Körper aufgenommen. Snus ist daher ein klassischer „Lutschtabak“, der seine wesentlichen Inhaltsstoffe im Mund nur durch „Lutschen“ und nicht durch „Kauen“ freisetzt. Obwohl Snus rein technisch auch gekaut werden könnte, ist es ein Erzeugnis, das nur im Mund gehalten werden muss, um seine wesentlichen Inhaltsstoffe freizusetzen.[10] Snus ist Jahrhunderte altes schwedisches Kulturgut und dementsprechend in Schweden auch zum Konsum zugelassen, kann aber nicht in die EU exportiert werden.[11]

Als verbotener „Tabak zum oralen Gebrauch“ darf Snus in der EU nicht in Verkehr gebracht und kann auch nicht durch eine „Umqualifikation“ als „Kautabak“ – „Lutschtabak“, wie Snus, stellt eben keine Unterform von „Kautabak“ dar – zugelassen werden, obwohl es wiederholte Versuche einer Vermarktung von Snus als „Kautabak“ gab. Aus den Materialien zur Tabak-RL (2014) geht eindeutig hervor, dass der Unionsgesetzgeber mit der Hinzufügung des Adverbs „ausschließlich“ zur Definition des Begriffs „Kautabak“ in Art. 2 Nr. 6 dieser Richtlinie – siehe dazu vorstehend – eine Klarstellung dieses Begriffs vornehmen wollte, um die Möglichkeiten der Umgehung des Verbots von „Tabak zum oralen Gebrauch“ angesichts wiederholter Versuche einer Vermarktung von Snus als „Kautabak“ einzuschränken.[12]

Wie „Snus“ Kommissar John Dalli zum Verhängnis wurde

Alle diese Versuche der „Legalisierung“ von Snus fielen in das Ressort des maltesischen Staatsangehörigen John Dalli, der in der „Barroso-Kommission“ (2010-2014) als Kommissar für Gesundheit und Konsumentenschutz zuständig war.[13] Nachdem sich Korruptionsvorwürfe gegen Kommissar Dalli verdichtet hatten, bestellte Kommissionspräsident José Barroso am 16. Oktober 2012 diesen in sein Büro, konfrontierte ihn mit den seitens des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) gegen ihn erhobenen Bestechungsvorwürfen und forderte ihn unter Hinweis auf Art. 17 Abs. 6 UAbs. 2 EUV ultimativ zum Rücktritt auf, da er ihn ansonsten zur Niederlegung seines Amtes zwingen müsse.[14] Am Ende dieses bilateralen Gesprächs stießen sowohl der Kabinettschef Barroso’s, Johannes Laitenberger, als auch der Generaldirektor des Rechtsdienstes der Kommission, Luis Romero Requena, zu dieser Besprechung hinzu, wobei Letzterer John Dalli ein bereits vorgefertigtes Rücktrittsformular vorlegte, das dieser, nach einigen kleinen stilistischen Änderungen, auch unterzeichnete.

Barroso stützte sich bei seiner harschen Vorgangsweise auf einen Bericht von „Bild am Sonntag“, wonach sich Dalli für die Aufhebung des Handelsverbotes von „Snus“, einem schwedischen Lutschtabak, eingesetzt habe, wofür ihm 10 Mio. Euro in Aussicht gestellt worden seien. Treibende Kraft hinter diesem Bestechungsversuch war der maltesische Geschäftsmann Silvio Zammit, der dem Tabakkonzern Swedish Match im Namen Dallis angeboten haben soll, für einen Betrag von 60 Mio. Euro eine Aufhebung des EU-weiten Handelsverbots für „Snus“ zu erreichen.[15] Durch die Öffnung des gesamten Binnenmarktes für den Vertrieb von „Snus“ sei nämlich ein Umsatzvolumen von ca. 300 Mio. Euro zu erwarten. Swedish Match ging auf diesen Handel aber nicht ein, sondern kontaktierte im Mai 2012 über seinen Kontaktmann Patrick Hildingsson die Betrugsbekämpfungs-Agentur OLAF und teilte dieser den gegenständlichen Vorgang mit. OLAF nahm daraufhin Ermittlungen auf und leitete in der Folge seinen Untersuchungsbericht zum einen an den Präsidenten der Kommission, José Barroso, und zum anderen an den maltesischen Generalstaatsanwalt zur Untersuchung und Verfolgung strafrechtlich relevanter Aspekte des Betrugsverdachts gegen Dalli weiter.[16] In diesem Bericht wurde festgehalten, dass Kommissar John Dalli zwar nicht direkt in die Machenschaften Zammit’s involviert gewesen sei, aber eindeutig davon gewusst und nichts dagegen unternommen habe. Diese Untätigkeit stelle nach Ansicht von OLAF eindeutig eine Verletzung des Verhaltenskodex für EU-Kommissare[17] dar.

John Dalli war in der Folge bemüht, nicht nur seine Unschuld zu beteuern, sondern auch die „Freiwilligkeit“ seines Rücktritts unter Bezugnahme auf den im Gespräch am 16. Oktober 2012 angekündigten Beschluss des Kommissionspräsidenten Barroso, von seiner ihm nach Art. 17 Abs. 6 UAbs. 2 EUV eingeräumten Befugnis – nämlich den Rücktritt eines Mitglieds der Europäischen Kommission zu verlangen – Gebrauch zu machen, zu verneinen. Barroso hätte immer eindringlicher auf ihn eingewirkt und dabei mehrfach versichert, dass es ehrenhafter für ihn sei, aus freien Stücken zurückzutreten, als dazu aufgefordert zu werden. Falls dies nicht geschehen sollte, würde er sich genötigt sehen, ihn zur Niederlegung seines Amtes aufzufordern.

Gegen diese mündliche Ankündigung Barroso‘s, im Falle eines nicht freiwillig erfolgten Rücktritts mit der in Art. 17 Abs. 6 UAbs. 2 EUV vorgesehenen Sanktion einer Amtsenthebung vorzugehen, erhob Kommissar John Dalli Nichtigkeitsklage vor dem Gericht (EuG) gem. Art. 263 AEUV[18], die dieses allerdings mit Urteil vom 12. Mai 2015 abwies,[19] ebenso wie auch die von Dalli in diesem Zusammenhang erhobenen Schadensersatzforderungen. Das Gericht wies dabei, in einer streng formalen Betrachtungsweise,[20] darauf hin, dass die Äußerung des Präsidenten der Kommission, dass er, falls Dalli nicht freiwillig zurücktrete, fest gewillt sei, die gem. Art. 17 Abs. 6 EUV im Ermessen stehende Befugnis auszuüben, Dalli zum Rücktritt aufzufordern, nicht als rechtswidriger Druck angesehen werden kann, der die Gültigkeit der „Freiwilligkeit“ des Rücktritts von Kommissar Dalli beeinträchtigt.

Damit hat, nach Ansicht des Gerichts, der Rücktritt von Kommissar John Dalli, den dieser mündlich während des Vier-Augen-Gesprächs mit Präsident Barroso am 16. Oktober 2012 geäußert hat, tatsächlich „freiwillig“ stattgefunden, und wurde von diesem auch den später zu diesem Gespräch hinzukommenden Beamten Laitenberger und Requena gegenüber bestätigt.

Dalli legte gegen das Urteil des Gerichts beim EuGH ein Rechtsmittel ein[21], das aber vom EuGH mit Beschluss vom 14. April 2016 zurückgewiesen wurde.[22] Damit wurde das Urteil des Gerichts und der darin ausgesprochene „freiwillige“ Rücktritt Dalli‘s bestätigt.

Schlussbetrachtungen

Wenngleich die Vorgangsweise von Kommissionspräsidenten Barroso, Kommissar Dalli ohne die geringste Vorwarnung mit einer Rücktrittsaufforderung zu konfrontieren und diesem auch keine ausreichende Zeit für die Entkräftung der gegen ihn seitens des OLAF erhobenen Bestechungsvorwürfe zu geben, mehr als ungewöhnlich war, ist sie vom Gericht als zulässig bezeichnet worden, sodass Dalli’s Rücktritt als „freiwillig“ eingestuft werden konnte.

Dass gegen John Dalli nach seinem Ausscheiden aus der Europäischen Kommission in seinem Heimatstaat Malta kein Strafverfahren wegen Bestechlichkeit eröffnet wurde, ist bemerkenswert. Immerhin hat OLAF seinen Untersuchungsbericht wegen des Betrugsverdachts gegen Dalli auch an den maltesischen Generalstaatsanwalt zur Untersuchung und Verfolgung strafrechtlich relevanter Aspekte weitergeleitet. Die brutal ermordete maltesische Aufdeckungs-Journalistin und Bloggerin Daphne Caruana Galizia, die ua auch die „Causa Dalli“ genau recherchierte, wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass Dalli nach seinem Rücktritt als Kommissar von Maltas Premier Joseph Muscat nicht nur zu seinem persönlichen Berater für das öffentliche Gesundheitswesen ernannt wurde, sondern auch vor den Nachforschungen des FBI und den Ermittlungen der maltesischen Strafverfolgungsbehörden geschützt werde. So soll Premier Muscat kurzerhand einen Polizeioffizier abgesetzt haben, der den ehemaligen Kommissar Dalli in Untersuchungshaft nehmen wollte.[23]

Ganz allgemein belegt das gegenständliche Urteil des Gerichtshofs aber die besondere Komplexität der Auslegung sekundärrechtlicher Bestimmungen im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren. Diesbezüglich stellt das Urteil fest, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden, zu berücksichtigen sind.[24] Mit diesem „salvatorischen“ Hinweis auf den Kontext sowie auf Ziel und Zweck einer Bestimmung verschafft sich der Gerichtshof immer wieder die notwendige „semantische Bewegungsfreiheit“, um die auftretenden Interpretationsprobleme lösen zu können. Dass sich der Gerichtshof der EU, ganz im Gegenteil zu nationalen Gerichten, bei seiner Interpretation nicht strikt an die „Wortlautschranke“ gebunden fühlt, ist darauf zurückzuführen, dass er im Unionsrecht keinem gewaltenteilenden System unterliegt, in dem die Judikative nicht in den Kompetenzbereich der Legislative eingreifen darf. Im Verbandsrecht der EU, das nicht strikt gewaltenteilend organisiert ist, ist es dem Gerichtshof  rechtsdogmatisch an sich nicht verboten, Ziel und Zweck einer Bestimmung stärker zu berücksichtigen bzw. sogar rechtsfortbildend vorzugehen. Er verschafft sich damit immer wieder genügend „interpretativen Freiraum“, um sein Hauptziel, nämlich die Sicherung der Funktionsfähigkeit der EU, zu bestärken.[25]

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[1] Vorlagebeschluss vom 11. Juli 2017; für das Urteil des EuGH in der Rs. C-425/17 siehe Fn. 5; vgl. die beiden weiteren einschlägigen Vorabentscheidungsverfahren EuGH, Rs. C-220/17, Planta Tabak/Land Berlin; EuGH, Rs. C-439/17, British American Tobacco/Freie und Hansestadt Hamburg (ECLI:EU:C:2018:114); Zechmeister, D. Tabakproduktrichtlinie erneut auf dem Prüfstand, GRUR-Prax 2017, S. 458 ff.

[2] Im Korruptionsskandal um die französische Kommissarin Edith Cresson kam es zu keinem Einzelrücktritt der Kommissarin, sondern die ganze Kommission trat geschlossen zurück; Hummer, W. – Obwexer, W. Der „kollektive“ Rücktritt der Europäischen Kommission – ein Rechts­irr­tum?, in: Europäisches Wirtschafts- & Steuerrecht 5/1999, S. 161 ff.; Hummer, W. – Obwexer, W. Der “geschlossene” Rücktritt der Europäischen Kommission. Von der Nicht­ent­lastung für die Haushaltsführung zur Neuernennung der Kommission, in: integration 2/1999, S. 77 ff.

[3] ABl. 2014, L 127, S. 1 ff.

[4] ABl. 1994, C 241, S. 9 ff.

[5] EuGH, Rs. C-425/17, Günter Hartmann Tabakvertrieb GmbH & Co. KG/Stadt Kempten (ECLI:EU:C:2018:830).

[6] EuGH, Rs. C-547/14, Philip Morris Brands ua, Rdnr.171 (ECLI:EU:C:2016:325).

[7] ABl. 1992, L 158, S. 30 ff.

[8] EuGH, Rs. C-210/03, Swedish Match/Secretary of State for Health, Rdnr. 66 (ECLI:EU:C:2004:802).

[9] EuGH, Rs. C-434/02, Arnold André/Landrat des Kreises Herford, Rdnr. 19 (ECLI:EU:C:2004:800).

[10] Kautabak wird gekaut – nicht gelutscht, tagesschau.de vom 17. Oktober 2018.

[11] Vgl. dazu auch die Schlussanträge von GA Henrik Saugmandsgaard Ǿe vom 12. April 2018 in der Rs. C-151/17, Swedish Match AB/Secretary of State for Health; Gerichtshof, Pressemitteilung Nr. 41/18 vom 12. April 2018.

[12] Urteil des EuGH in der Rs. C-425/17 (Fn. 5), Rdnr. 31.

[13] John Dalli wurde mit Beschluss 2010/80/EU des Europäischen Rates vom 9. Februar 2010 zur Ernennung der Europäischen Kommission (ABl. 2010, L 38, S. 7) für den Zeitraum vom 10. Februar 2010 bis zum 31. Oktober 2014 zum Mitglied der Europäischen Kommission ernannt und bekam die Ressorts Gesundheit und Verbraucherschutz zugewiesen.

[14] Vgl. Hummer, W. Freiwilliger oder erzwungener Rücktritt von Kommissar Dalli?, EU-Infothek vom 30. Oktober 2012.

[15] Ex-EU-Kommissar Dalli sollte 10 Millionen Euro bekommen, eu-info.de vom 21. Oktober 2012; vgl. Kuhrt, N. – Hecking, C. Wer hat John Dalli verraten?, SPIEGEL ONLINE vom 26. Februar 2014.

[16] OLAF Press Release No. 5, 2012, Brussels, 19 October 2012.

[17] K(2011) 2904; für einen genauen Ablauf der vermeintlichen Bestehung siehe „Die Affäre um John Dalli“, Lobbypedia.

[18] EuG, Rs. T-562/12, Dalli/Europäische Kommission (ECLI:EU:T:2015:270).

[19] EuG, Rs. T-562/12 (Fn. 18) loc. cit.

[20] Dalli scheitert mit Klage gegen vermeintliche Amtsenthebung, ms/LTO-Redaktion vom 12. Mai 2015.

[21] EuGH, Rs. C-392/15 P, John Dalli/Kommission (ECLI:EU:C:2016:262).

[22] EuGH, Pressemitteilung Nr. 40/16; vgl. Hummer, W. Verschärfte Ethikregeln für die Mitglieder der Europäischen Kommission. Der neue Verhaltenskodex vom Jänner 2018, EU-Infothek vom 16. Februar 2018.

[23] Vgl. Sina, R. Maltas Ex-EU-Kommissar Dalli. Der Tabak und die Millionen, tagesschau.de vom 19. Oktober 2017.

[24] Vgl. EuGH, Rs. C-419/15, Thomas Philipps, Rdnr. 18 (EU:C:2016:468); EuGH, Rs. C-646/16, Jafari, (EU:C:2017:586); Urteil des EuGH in der Rs. C-425/17 (Fn. 5), Rndr. 18.

[25] Vgl. Hummer, W. Gerichtshof der EU: Garant der Rechtsstaatlichkeit oder unzulässiger „Rechtssetzer“, EU-Infothek vom 7. März 2018.