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Unter „Gold-Plating“ („Vergolden“) ist die (vermeintlich) „überschießende“ Umsetzung von Richtlinien in der EU durch die Mitgliedstaaten iSe Überregulierung zu verstehen, die zulasten der nationalen Rechtsordnung bzw. auch Volkswirtschaft geht. Im Rahmen von Arbeiten am Projekt einer „Besseren Rechtssetzung“[1] sowie dem Bürokratieabbauprogramm „REFIT“,[2] die von der Kommission initiiert wurden, wird das „Gold-Plating“ einzelner EU-Mitgliedstaaten an sich bereits seit vielen Jahren thematisiert – in Österreich seit rund zwanzig Jahren. Obwohl sich damit in Österreich schon frühere Bundesregierungen auseinandergesetzt haben, war es der aktuellen ÖVP/FPÖ-Koalitionsregierung vorbehalten, diesen Begriff gleichsam „salonfähig“ zu machen und ihn im Zuge der angestrebten Bereinigung der österreichischen Rechtsordnung von überholtem Rechtsgut entsprechend zu instrumentalisieren. Dabei wurde aber rein pragmatisch vorgegangen, ohne die damit verbundenen komplexen rechtsdogmatischen Probleme im Zuge einer ordnungsgemäßen Richtlinien-Umsetzung anzuführen. Dies soll daher anschließend in aller Kürze nachgetragen werden, bevor auf die einzelnen Spielarten des „Gold-Plating“ eingegangen werden kann. Zuvor soll aber der (undifferenzierten) Kritik am „Gold-Plating“ Raum gegeben werden.
Negative Einschätzung von „Gold-Plating“
Zum einen wird in der Kritik am „Gold-Plating“ davon ausgegangen, dass in Österreich EU-rechtlich vorgegebene Standards zum Schaden der Wirtschaft „übererfüllt“ werden, obwohl die einschlägigen Richtlinien durchaus niedrigere Standards vorsehen. Es soll dabei um den Abbau „überbordender Bürokratie“ und die Entlastung der Verwaltung gehen, allesamt Forderungen, deren Erfüllung durchaus positiv gesehen werden können.[3]
Im Gegensatz dazu wird aber auch darauf hingewiesen, dass beim Mantra gegen „Gold-Plating“ vor allem im sozialen Bereich Bestimmungen in Frage gestellt werden, die essentielle Teile des österreichischen Sozialstaates darstellen, wie zB Mindestsicherung, Arbeitszeit, funktionsfähige Sozialversicherungssysteme, Sozialpartnerschaft, Verbraucherschutz uam: „Gold-Plating ist ein falsches Etikett, das – weil es so modern glänzt – nur das alte Etikett vom Sozialabbau und der einseitigen Entlastung der Wirtschaft überdecken soll“.[4] Nach dieser Ansicht geht es bei „Gold-Plating“ also nicht um den Abbau einer überbordenden Bürokratie oder um besonderen Luxus, sondern vielmehr um selbstverständliche, teilweise seit Jahrzehnten bestehende fortschrittliche Standards, die nun unter dem Vorwand des „Gold-Plating“ infrage gestellt werden sollen.[5] Ganz in diesem Sinne wird auch festgestellt, „dass Wirtschaftsvertreter gern die überschießende Umsetzung von EU-Richtlinien anprangern. In Wahrheit geht es ihnen aber um die Abschaffung von Standards, die mit „Gold Plating“ nichts zu tun haben“.[6]
Diejenigen Mitgliedstaaten der EU, die selbst niedrige Schutzniveaus – beispielsweise im Beschäftigungs- oder Umweltbereich – haben, kämpfen im Vorfeld von Verhandlungen zur Ausarbeitung einschlägiger Richtlinien naturgemäß dafür, dass die Minimalstandards in diesen möglichst tief angesetzt werden. Im Gegensatz dazu haben eine Reihe anderer Mitgliedstaaten wesentlich modernere Regelungen mit weit besseren Standards für Arbeitnehmer, Konsumenten oder die Umwelt. Diese fortschrittlichen Regelungen als „Gold Plating“ zu bezeichnen, ist aber irreführend. Es geht dabei um keine überbordende Bürokratie, sondern um selbstverständliche, uU bereits seit Jahrzehnten bestehende Standards, die nun unter dem Vorwand des „Gold-Plating“ abgesenkt werden sollen – iSe „race to the bottom“.[7] Arbeiterkammerpräsident Rudi Kaske formuliert das drastisch: „Das bedeutet, dass wir uns an den Schlechtesten orientieren und nicht mehr an den Besten“.[8]
So sieht der Klubobmann der Liste Pilz, Peter Kolba, einen ersten Anlassfall für „Gold-Plating“ zum Nachteil von Verbraucherschutz darin, dass die Kommissarin für Justiz und Verbraucherschutz, Věra Jurová, am 9. April 2018 höhere Geldstrafen bei Verstößen gegen das Verbraucherrecht ankündigte, die bis zum Vierfachen des Jahresumsatzes eines Unternehmens gehen können. Allerdings könnten die Mitgliedstaaten auch höhere Strafen vorsehen. Kolba vermutet nun, dass das Verbot von „Gold-Plating“ in Österreich diesbezüglich zu einer bloß minimalen Umsetzung mit geringeren Strafen führen würde, womit man sich die Möglichkeit entgehen lassen würde, „bei schweren Verstößen durch höhere Strafen den Unrechtsgewinn des Unternehmers abzuschöpfen“.[9]
Um diese komplexen Zusammenhänge wenigstens einigermaßen durchschauen und nachvollziehen zu können, soll zunächst ein Blick auf das Instrument der Richtlinie geworfen werden, das komplex ausgestaltet ist und vor allem im nationalen Rechtsquellenkatalog kein Pendant hat, an dem man sich dabei orientieren könnte.
Die Umsetzung von Richtlinien
Die EU zerfällt regelungstechnisch in zwei große Bereiche, den (harten) Integrationsbereich und den (weichen) Koordinationsbereich. Sie bedient sich zu deren Reglementierung zweier ganz unterschiedlicher Rechtssatzformen, nämlich zum einen der Verordnung und zum anderen der Richtlinie. Man erkennt daher schon an der Wahl der Rechtsform des Sekundärrechts, in welchem Bereich man sich befindet: durch eine Verordnung wird integriert, durch eine Richtlinie aber lediglich koordiniert bzw. harmonisiert. In letzterem Fall ist dabei stets zu beachten, ob das Unionsrecht nur eine Mindestharmonisierung (wie zB im Umweltrecht) oder aber eine Vollharmonisierung (wie zB häufig im Wirtschaftsrecht) – anordnet.
Dementsprechend hat eine Verordnung allgemeine Geltung, ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.[10] Eine Verordnung darf nur dann mitgliedstaatlich umgesetzt werden, wenn sie diese Vorgangsweise ausdrücklich selbst anordnet und den mitgliedstaatlichen Normsetzer expressis verbis dazu ermächtigt.[11]
Im Gegensatz dazu ist eine Richtlinie mitgliedstaatlich umzusetzen und dabei für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, (nur) hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.[12] Während die Form der mitgliedstaatlichen Umsetzung einer Richtlinie relativ genau determiniert ist – sie muss in Form eines (Verfassungs-)Gesetzes bzw. einer Rechts-Verordnung, nicht aber in der einer Verwaltungs-Verordnung erfolgen – ist die Wahl der Mittel bei dieser Formulierung an sich interpretationsoffen und hängt von der Intensität der europarechtlichen Zielvorgabe zur Koordinierung bzw. Harmonisierung ab.
Diese kann nämlich zum einen durch eine bloß generelle Bestimmung dem nationalen Gesetzgeber einen großen inhaltlichen Gestaltungsspielraum lassen, oder zum anderen durch eine hohe Regelungsdichte diesen Spielraum entsprechend einschränken, wie zB bei der Festlegung von Grenzwerten oder partiellen Vollregelungen. In diesen Fällen beschränkt sich die „Wahl der Mittel“ vor allem auf die Wahl der Art des nationalen Umsetzungsaktes, wobei sich die Mitgliedstaaten aber nicht auf Bestimmungen des nationalen (Verfassungs-)Rechts berufen können, um eine Nichteinhaltung der Umsetzungspflicht zu rechtfertigen. Darin kommt einmal mehr der Vorrang des Unionsrechts selbst vor nationalem Verfassungsrecht zum Ausdruck.
Sollte die Zielvorgabe einer Richtlinie aber einen großen inhaltlichen Gestaltungsspielraum für den nationalen Rechtsetzer eröffnen, dann stellt sich die weitere grundsätzliche Frage, wie dieser korrekt ausgestaltet werden muss. Darf ein Mitgliedstaat bei der Umsetzung des Richtlinienziels
(a) das gelindeste, gerade noch zur Zielerreichung der Richtlinie führende Mittel einsetzen, oder hat er
(b) die Richtlinie so effektiv als möglich umzusetzen?
Als dritte Alternative bietet sich in diesem Zusammenhang, neben diesen beiden Extremen der minimalsten und der maximalsten Umsetzung einer Richtlinie, noch die „mittlere“ Variante an, dass nämlich der Mitgliedstaat
(c) irgendein Mittel seiner Wahl einsetzen kann, das nur (irgendwie) zur Erreichung des vorgegebenen Richtlinien-Ziels geeignet sein muss.
Zu dieser komplexen Fragestellung hat sich eine reiche Kasuistik herausgebildet, die auch Anlass für die meisten Vertragsverletzungsverfahren vor dem Gerichtshof gem. Art. 258 AEUV gegeben hat bzw. immer noch gibt. Dabei sind vor allem das
(1) „Verschlechterungsverbot“, der
(2) „effet utile“-Grundsatz und die
(3) „Sperrwirkung“
zu berücksichtigen.[13]
Ad (1) Als Vorwirkung der Umsetzungspflicht besteht ab Inkrafttreten der Richtlinie ein Verschlechterungsverbot, aufgrund dessen die Mitgliedstaaten während der Umsetzungsfrist keine Vorschriften erlassen dürfen, die „geeignet sind, die Erreichung des in dieser Richtlinie vorgeschriebenen Ziels ernstlich in Frage stellen“.[14]
Ad (2) Gemäß dem judikativ vom EuGH entwickelten „effet utile“-Grundsatz wiederum sind die Mitgliedstaaten bei der Richtlinienumsetzung „verpflichtet, (…) die Formen und Mittel zu wählen, die sich zur Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit („effet utile“) der Richtlinien unter Berücksichtigung des mit ihnen verfolgten Zwecks am besten eignen“.[15] Dieser Grundsatz gilt, neben den rechtstechnischen Formen der Umsetzung, vor allem für die Wahl der Mittel, setzt aber nicht voraus, dass bei der Richtlinienumsetzung stets das effektivste Mittel zur Zielerreichung eingesetzt werden muss, da eine solche Vorgabe ja die zu berücksichtigende Wahlfreiheit der Mitgliedstaaten auf Null reduzieren würde.
Ad (3) Eine einmal ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzte Richtlinie entfaltet dahingehend eine „Sperrwirkung“, dass danach keine weitere nationale Rechtsetzung ergehen darf, die mit dem Inhalt der Richtlinie nicht vereinbar wäre. Ebenso ist die nationale Rechtsordnung richtlinienkonform zu interpretieren.
Da der Sinn einer Richtlinie ja in der Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen besteht, stellt sich in diesem Zusammenhang aber die weitere interessante Frage, ob es einem Mitgliedstaat erlaubt ist, eine von ihm einmal durchaus rechtskonform getroffene Umsetzung einer Richtlinie, nachträglich noch zu „verbessern“ – da sich zB die innenpolitischen oder wirtschaftlichen Verhältnisse dergestalt verändert haben, dass die Richtlinie nunmehr effektiver umgesetzt werden kann und soll – oder ob die Sperrwirkung derselben (auch) diese, an sich „positiv“ gemeinte, Vorgangsweise verbietet. Auf der einen Seite müsste dem Unionsrecht doch an sich daran gelegen sein, effektiver als bisher umgesetzt zu werden, auf der anderen Seite beeinträchtigt die „nachgebesserte“ nationale Regelung aber den bisher erreichten Harmonisierungsgrad in der Richtlinienumsetzung, auch in Bezug auf das Umsetzungsniveau in den anderen Mitgliedstaaten.
Die Mitgliedstaaten haben der Kommission die von Ihnen zur Umsetzung der jeweiligen Richtlinie ergriffenen Maßnahmen – die Informationen darüber müssen „klar und genau“ sein – eindeutig anzugeben,[16] bzw. in begründeten Fällen, zusätzlich zu dieser Mitteilung, ein oder mehrere Dokumente zu übermitteln, in denen der Zusammenhang zwischen den Bestandteilen einer Richtlinie und den entsprechenden Teilen einzelstaatlicher Umsetzungsmaßnahmen näher erläutert wird.
Um die Qualität der Informationen über die Umsetzung von Unionsrichtlinien zu verbessern, muss die Kommission, wenn sie der Auffassung ist, dass Dokumente zur Erläuterung des Zusammenhangs zwischen den Bestandteilen einer Richtlinie und den entsprechenden Teilen einzelstaatlicher Umsetzungsinstrumente erforderlich sind, im Einzelfall bei der Vorlage der entsprechenden Vorschläge die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der Übermittlung derartiger Dokumente begründen, wobei sie insbesondere die Komplexität der Richtlinie bzw. ihrer Umsetzung sowie den etwaigen zusätzlichen Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen hat.[17]
Im Rahmen der gemeinsamen Bemühungen des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, die Qualität der Rechtsetzung zu verbessern,[18] werden die Mitgliedstaaten ua auch dazu aufgefordert, bei der Umsetzung von Richtlinien offenzulegen, ob einem nationalen Umsetzungsrechtsakt Aspekte hinzugefügt wurden, die nicht in Zusammenhang mit den umzusetzenden EU-Vorschriften stehen (Kenntlichmachung des „Gold-Plating“).[19]
Was bedeutet eigentlich „Gold-Plating“ in concreto? Vier idealtypische Szenarien
Die Kritik am „Gold-Plating“ wird von ihren Befürwortern so undifferenziert eingesetzt, dass damit an sich eine Reihe von Fallkonstellationen gemeint sein könnten, die in der Regel aber nicht konkret angesprochen und erklärt werden. Legt man für deren Systematisierung aber die vorstehende Differenzierung der drei denkmöglichen Umsetzungsvarianten von Richtlinien zugrunde, dann können mit einer „Übererfüllung“ iSv „Gold-Plating“ folgende vier idealtypische Szenarien ausfindig gemacht werden:
(a) Zum einen kann es in einem Mitgliedstaat zu einer „überschießenden“ Umsetzung des Richtlinienziels kommen, indem eine maximale Umsetzung desselben angestrebt wird. Die Gründe dafür sind vielfältig. Zum einen könnte sich zB ein Mitgliedstaat iSe „vorauseilenden Gehorsams“ der Kommission gegenüber besonders profilieren wollen, zum anderen aber auch aus innen- oder wirtschaftspolitischen Gründen an einer maximalen Richtlinienumsetzung besonderes Interesse haben. Des weiteren könnte der Grund der „Übererfüllung“ aber auch darin liegen, dabei strengere Maßstäbe anzulegen, als bei einem Kompromiss aller anderen Mitgliedstaaten zu erwarten ist, womit sich der betreffende Mitgliedstaat bei dem Richtlinienziel einer Verbotsnorm bzw. restriktiven Regelung einen Vorteil gegenüber den anderen Mitgliedstaaten verschaffen könnte. Konkret werden in diesem Zusammenhang die Bereiche des Umweltschutzes und des Arbeitsrechts erwähnt.[20] Wenn Richtlinien aber Mindesterfordernisse festlegen, könnten nationale Bestimmungen ganz allgemein ein höheres Schutzniveau vorschreiben und damit einen „Gold-Plating“-Effekt verursachen.
(b) Zum anderen können einem nationalen Umsetzungsakt einer Richtlinie Aspekte hinzugefügt werden, die nicht unmittelbar oder mittelbar in Zusammenhang mit dem umzusetzenden Richtlinienziel stehen. Hier wird also nicht die maximalste Umsetzung des Ziels einer Richtlinie, sondern vielmehr deren inhaltliche Ausweitung angestrebt.
(c) Es kann aber auch durch die bewusst restriktive Auslegung von Richtlinien zu einem „Gold-Plating“-Effekt kommen. So hat die Sorge, dass das „Gold-Plating“ – iSe restriktiven nationalen Auslegung von EU-Richtlinien – ein weiteres Gefahrenpotential für die Wettbewerbsfähigkeit Österreichs darstellen könnte, diesbezüglich bereits Anlass für einen Parlamentarischen Entschließungsantrag gegeben, der am 27. Jänner 2016 von den Abg. Niko Alm, Kolleginnen und Kollegen im Österreichischen Nationalrat mit folgendem Wortlaut eingebracht wurde: „Der Nationalrat wolle beschließen: Die Bundesregierung wird aufgefordert, bei der Umsetzung von EU-Richtlinien darauf zu achten, dass in Zukunft kein Gold-Plating zur Anwendung kommt“.[21]
Eine solche (vermeintliche) „Mindererfüllung“ unionsrechtlicher Vorgaben wurde ua im Fall der österreichischen Umsetzung der am 25. Mai 2018 in Kraft getretenen Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) (2016)[22] durch das Datenschutzgesetz[23] bzw. das Datenschutz-Deregulierungs-Gesetz (2018)[24] gesehen, gemäß derer die Datenschutzregeln nur für private Unternehmen gelten, während öffentliche und privatrechtlich agierende Stellen mit gesetzlichem Auftrag von Geldbußen gänzlich ausgenommen sind. Auch wird bei Ersttätern auf die Maxime „Verwarnen statt strafen“ gesetzt. Diese, von Datenschützern heftig kritisierten (Minder)Regelungen sind aber formal durch eine sog. „Öffnungsklausel“ gedeckt, die es den Mitgliedstaaten erlaubt, bestimmte Ausnahmen festzusetzen.[25]
(d) Zuletzt kann die „Übererfüllung“ aber auch in einer bewussten bzw. unbewussten regelungstechnischen „Verkomplizierung“ bestehen, die die Umsetzung eines Richtlinienziels besonders beschwerlich macht bzw. die Heranziehung mehr oder weniger geeigneter Mittel erfordert, wie dies zB bei der Allergen-Verordnung[26] oder der Umsetzung der EU-Richtlinie zur Lebensmittelhygiene passiert ist.[27] In diesem Fall kommt es zu keiner überschießenden oder erweiternden Umsetzung einer Richtlinie, sondern lediglich zu einer intern schwerer zu administrierenden Regelung, die einen übergroßen legistischen bzw administrativen Aufwand verursacht.
Das „Gold-Plating“ in der österreichischen Rechtsordnung
Es ist weitgehend unbekannt, dass man sich auch in Österreich bereits seit Jahren Gedanken über eine eventuelle „Übererfüllung“ der in Richtlinien enthaltenen Standards gemacht hat. Während aber die „Legistischen Richtlinien“ 1979 und 1990[28] noch auf eine ordnungsgemäße Umsetzung von Richtlinien in die österreichische Rechtsordnung abstellten, ohne das Phänomen des „Gold-Plating“ expressis verbis zu erwähnen, wird im Beschluss der Landeshauptmännerkonferenz vom 14. April 1999 bereits darauf hingewiesen, dass Mehrbelastungen der Länder durch sachlich nicht gerechtfertigte Umsetzungsmaßnahmen, die über die Mindesterfordernisse von EU-Richtlinien hinausgehen, abgelehnt werden. In weiterer Folge enthält dann das Regierungsprogramm 2001 zum einen die Feststellung, „dass bei der Umsetzung von EU-Richtlinien Normen, die über die Umsetzung hinausgehen, besonders dargestellt werden sollen“[29] und postuliert ferner erstmals ein Verbot des „Gold-Plating“ iSd Schaffung strengerer Regelungen bei der Umsetzung einer EG-Richtlinie als von dieser selbst gefordert wird[30]. Sollte aber eine einschlägige legistische Umsetzung über das zur Erfüllung der Verpflichtung notwendige Maß hinausgehen, so soll bereits im Vorblatt derselben eine Aussage über deren finanzielle Auswirkungen auf die Gebietskörperschaften sowie auf die Beschäftigung und den Wirtschaftsstandort Österreichs getroffen werden.[31]
Konkret spricht dann § 1 des Deregulierungsgesetzes (2001) das „Gold-Plating“-Problem folgendermaßen an: „Insbesondere ist bei der Vorbereitung der Umsetzung von Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft darauf zu achten, dass die vorgegebenen Standards nicht ohne Grund übererfüllt werden“ (Abs. 1).[32] Darüber hinaus haben alle mit der Bundesgesetzgebung betrauten Organe „darauf Bedacht zu nehmen, die wesentlichen Auswirkungen von Gesetzen in finanzieller, wirtschafts-, umwelt- und konsumentenschutzpolitischer sowie sozialer Hinsicht abzuschätzen. Ebenso ist zu prüfen, ob der Vollzug der in Aussicht genommenen Regelung keinen übermäßigen Aufwand in der Verwaltung nach sich zieht“ (Abs. 2).[33]
Ebenso bestimmt § 1 Abs. 4 des Deregulierungsgrundsätzegesetzes (2017), mit dem das Deregulierungsgesetz (2001) aufgehoben wird (§ 4), „dass bei der Vorbereitung der Umsetzung von Rechtsakten der Europäischen Union darauf zu achten ist, dass die vorgegebenen Standards nicht ohne Grund übererfüllt werden“. Ganz allgemein ist in diesem Zusammenhang sicherzustellen, dass der aus der Erlassung von Bundesgesetzen resultierende bürokratische Aufwand sowie die finanziellen Auswirkungen für Bürgerinnen und Bürger sowie für Unternehmen gerechtfertigt und adäquat sind. Zur Vermeidung weiterer Belastungen wird jede Neuregelung, aus der zusätzlicher bürokratischer Aufwand oder zusätzliche finanzielle Auswirkungen erwachsen, nach Tunlichkeit durch Außerkraftsetzung einer vergleichbar intensiven Regulierung kompensiert (Abs. 2).
Neben der Einführung einer solchen „One in, one out“-Regelung ist aber auch eine „Sunset Clause“ und ein weiterer Ausbau der Regelungen zur Vermeidung des „Gold-Plating“-vorgesehen. So soll die Verhinderung eines „Gold-Plating“, im Gegensatz zum bisherigen Deregulierungsgesetz (2001), nicht nur bei der Umsetzung von Richtlinien, sondern generell bei der Umsetzung von Unionsrecht an sich, also etwa auch bei der Erlassung von Begleitregelungen zu Verordnungen des Europäischen Parlaments und des Rates[34] sowie des Rates, zur Anwendung kommen. Ganz allgemein soll es bei der Umsetzung sekundärrechtlicher Bestimmungen der EU einfach zu solchen Reglementierungen kommen, die „notwendig oder zeitgemäß“ sind. Das Deregulierungsgrundsätzegesetz (2017) wurde anlässlich seiner Verabschiedung im Nationalrat aber nicht nur gelobt, sondern zugleich auch heftig kritisiert.[35]
„Gold-Plating“ im Regierungsprogramm der österreichischen Bundesregierung
Politisch bewusst in Dienst genommen wird das „Gold-Plating“ aber erst im Regierungsprogramm der aktuellen schwarz/blauen Bundesregierung[36], in dem es an insgesamt neun Stellen mit folgenden Formulierungen angesprochen wird, die aus Gründen der Anschaulichkeit nachstehend wörtlich widergegeben werden sollen: „Kein Gold-Plating bei der Umsetzung von EU-Recht“ (S. 23), „(…) durch die Vermeidung von Gold-Plating kann das Steuerrecht wesentlich entlastet (…) werden“ (S. 125), „(…) Gold-Plating von EU-Bestimmungen und Überregulierungen der heimischen Wirtschaft verursachen erhebliche Kosten“ (S. 132), „Rücknahme von Gold-Plating zu Lasten von Unternehmen“ (S. 133), „Rücknahme von Gold-Plating im Zuge der Reform des Kapitalmarktes“ (S. 140), „Rücknahme von Gold-Plating im Zuge der Reform des Banken- und Versicherungsrechts“ (S. 140), „Kein Gold-Plating bei EU-Richtlinien“ (S. 146), „bestehendes Gold-Plating gegenüber zwingenden EU-Vorgaben (ist) zu beseitigen“ (S. 156) und „kein Gold-Plating im Agrar- und Verwaltungsbereich“ (S. 159). An keiner einzigen Stelle im Regierungsprogramm wird dieser hochtechnische Kunstbegriff aber näher erklärt bzw. auf seine vorstehend aufgezeigten möglichen Spielarten hingewiesen. Lediglich in einem Schreiben des zuständigen Bundesministers Josef Moser, das nachstehend auch zitiert wird, wird versucht, „Gold-Plating“ anhand einiger Beispiele näher zu erklären.
Gemäß den Vorstellungen des Regierungsprogramms sollen also die als „Gold Plating“ erkannten Bestimmungen im Arbeitsrecht und im Umweltbereich, aber auch im Kapitalmarktrecht, im Banken- und Versicherungsrecht, im Steuerrecht, im Landwirtschaftsrecht sowie im Verwaltungsbereich eliminiert werden.
So sieht zB die Arbeitszeit-Richtlinie[37] eine Wochenarbeitszeit von bis zu 75 Stunden, tägliche Arbeitszeiten von maximal 13 Stunden und einen nur vierwöchigen bezahlten Jahresurlaub vor (Art. 7). Das österreichische Arbeitszeitgesetz (AZG)[38] sieht hingegen in der Regel eine Wochenarbeitszeit von maximal 50 Stunden und eine Tagesarbeitszeit von 10 Stunden vor (§ 9 Abs. 1 AZG), der Jahresurlaub wiederum beträgt fünf Wochen – bzw nach 25 Dienstjahren – sechs Wochen. Das (vermeintliche) „Gold-Plating“ beträgt in diesem Fall also 25 Stunden weniger Wochenarbeitszeit, und statt 13 nur 10 Stunden tägliche Arbeitszeit. Dazu kommt noch ein ein bis zwei Wochen längerer Jahresurlaub.
Im Umweltbereich gehen zB die österreichischen Standards für die Errichtung und den Betrieb von Deponien weit über die Anforderungen der EU-Deponien-Richtlinie[39] hinaus; so hat zB die Stadt Wien ihre Kläranlage mit einer höheren Reinigungsstufe ausgerüstet, als in der EU-Abwasser-Richtlinie[40] vorgeschrieben ist.
Bei Strom und Gas ist eine Grundversorgung auch bei Zahlungsschwierigkeiten gesetzlich gesichert, obwohl eine solche Regelung auf EU-Ebene fehlt.
In Österreich müssen alle Banken ein Basiskonto, zu dem alle Personen Zugang haben, anbieten, während die Zahlungskonto-Richtlinie[41] nur vorsieht, dass eine ausreichend große Zahl von Banken ein solches Basiskonto anzubieten hat (Art. 16 Abs. 1).
Im Telekommunikationsbereich schützt in Österreich eine eigene Kostenbeschränkungs-Verordnung[42] österreichische Kunden vor einer unvorhergesehenen Kostenexplosion, ein Schutz, der in der Telekommunikations-Richtlinie[43] nicht vorgesehen ist, usw.[44]
Wie zwiespältig allerdings die Bewertung von „Gold-Plating“ in einzelnen Bereichen sein kann, lässt sich im Umweltbereich sehr anschaulich an zwei sich widersprechenden Hypothesen veranschaulichen, nämlich der „Pollution Haven Hypothese“ und der „Porter Hypothese“. Die in den 1980-er Jahren formulierte „Pollution Haven Hypothese“ geht davon aus, dass eine Reglementierung der Umwelt die Produktionskosten für die betroffenen Unternehmen erhöht und damit deren Wettbewerbsfähigkeit reduziert. Im Gegensatz dazu betont die neuere „Porter Hypothese“, in ihrer „starken“ Version, eine synergetische Wirkung von Umweltregulierungen auf die Wirtschaftsleistung, indem damit ein Anreiz für Innovationen geschaffen wird. Auf der Basis empirischer Beobachtungen wurden in der einschlägigen Literatur diesbezüglich sechs Argumente abgeleitet, wonach eine Umweltregulierung für die Wirtschaftsleistung von Vorteil sein kann.[45]
Spezifizierung von Fällen von „Gold-Plating“
Die Arbeiten zum „Gold-Plating“ werden vom Bundesministerium für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz (BMVRDJ), unter der Leitung von BM Josef Moser, koordiniert. Welche Standards aus der Sicht der Bundesregierung nun tatsächlich als „Gold-Plating“ angesehen werden sollen, geht aus einem Schreiben des BMVRDJ an die Sozialpartner und weitere Interessenvertreter hervor, das als Arbeitsbehelf für die Rücknahme von „Übererfüllungen“ von Unionsrecht dienen soll, wobei folgende Beispiele angeführt werden:
a) im nationalen Recht werden zusätzliche inhaltliche oder bürokratische Anforderungen vorgesehen;
b) der sachliche Anwendungsbereich wird über den in der Richtlinie vorgesehenen Bereich inhaltlich ausgedehnt;
c) nach Unionsrecht zulässige Ausnahmen (sog. „Öffnungsklauseln“) werden nicht in Anspruch genommen;
d) es werden schärfere Sanktionen festgelegt, als es die jeweilige Richtlinie verlangt;
e) die Umsetzung der nationalen Bestimmungen erfolgt zu einem früheren Zeitpunkt, als in der Richtlinie verlangt wird und
f) bei EU-Rechtsakten, die zwei oder mehrere genau bestimmte Umsetzungsoptionen zur Wahl stellen, ist die strengere Variante als „Gold-Plating“ zu beurteilen.[46]
„Gold-Plating“ im Rahmen der Bemühungen der Bundesregierung um Rechtsbereinigung bzw. Deregulierung
Die Bundesregierung sendete am 27. April 2018 ein (Zweites) „Bundesrechtsbereinigungsgesetz“[47] zur Begutachtung aus, mit dem rund die Hälfte der ca. 5.000 bisher in Kraft stehenden Rechtsvorschriften – konkret sind das mehr als 600 Gesetze und 1.800 Verordnungen – außer Kraft gesetzt werden soll. Demnach treten alle einfachen Bundesgesetze und Verordnungen von Bundesbehörden, die vor dem 1. Jänner 2000 kundgemacht wurden, mit Ende 2018 außer Kraft, mit Ausnahme derjenigen, die in der Anlage zum „Bundesrechtsbereinigungsgesetz“ aufgezählt werden. In einem weiteren Schritt sollen dann jene Regelungen beseitigt werden, die EU-Richtlinien unnötigerweise übererfüllen (Gold-Plating). Bis 15. Mai 2018 konnten sowohl Ministerien, als auch Interessensvertretungen dem BMVRDJ (vertraulich) einmelden, wo es ihres Erachtens solche „Übererfüllungen“ gibt.[48]
Zurecht wird in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass damit dieser Plan der Bundesregierung nicht eindeutig bestimmbar ist, ob es sich dabei nämlich konkret um eine Rechtsbereinigung und/oder Deregulierung handelt.[49]
Forschungsprojekt zur Untersuchung von „Gold-Plating“
Zur näheren Untersuchung des genauen Umfangs von „Gold-Plating“ hat die WKO Steiermark mit der Universität Graz[50] ein Forschungsprojekt initiiert, das überzogene Bestimmungen systematisch aufzeigen und für die Zukunft als Diskussionsgrundlage zur Eindämmung von „Gold-Plating“ dienen soll. Die Ergebnisse dieser Studie sollen bereits 2018 vorliegen. Den Ausgangspunkt für diese Untersuchung stellte eine am 21. November 2017 im Rahmen der Reihe „Wirtschafts- und umweltrechtliche Gespräche“ abgehaltene Diskussionsveranstaltung zum Thema „Gold Plating im Wirtschafts- und Umweltrecht“ der WKO Steiermark und des Instituts für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft der Universität Graz dar, im Rahmen derer österreichische Wirtschaftsvertreter die Überregulierung im Allgemeinen sowie die Detailverliebtheit des Gesetzgebers und der Vollzugsbehörden scharf kritisierten.[51]
Schlußbetrachtungen
Wie die vorstehenden Ausführungen belegen, handelt es sich beim „Gold-Plating“ um ein komplexes Phänomen, das noch dazu zwei völlig unterschiedliche Stoßrichtungen hat, die auch politisch unterschiedlich instrumentalisiert werden können. Es wäre daher angezeigt gewesen, dass die gegenwärtige Bundesregierung in ihrem Regierungsprogramm „Gold-Plating“ nicht nur mehrfach erwähnt, sondern dessen Konsequenzen auch entsprechend aufdifferenziert hätte. Für eine korrekte Aufklärung der österreichischen Öffentlichkeit wäre es daher notwendig gewesen, jeweils genau anzugeben, ob es sich dabei um die bloße Zurücknahme einer „bürokratischen Übererfüllung“ oder doch um die Absenkung gesellschafts- und wirtschaftspolitisch bewährter Standards handelt. Mit dieser speziellen Differenzierung ist aber auch schon aufgezeigt, warum es dazu in concreto nicht gekommen ist und auch nicht kommen wird.
Es wäre in diesem Zusammenhang aber auch interessant, zu erfahren, welche Organisationen und Interessenvertretungen welche Formen von „Übererfüllung“ dem Bundesministerium für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz (BMVRDJ) bis zum 15. Mai 2018 eingemeldet haben, wozu es aber leider nicht kommen wird, da dafür ja Stillschweigen vereinbart wurde.[52]
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[1] Vgl. Mitteilung der Kommission „EU-Recht: Bessere Ergebnisse durch bessere Anwendung“ (ABl. 2017, C 18, S. 10 ff.
[2] Programm zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtssetzung (REFIT), COM(2012) 746 final, vom 12. Dezember 2012; vgl. dazu den Abschlussbericht der Hochrangigen Gruppe im Bereich Verwaltungslasten „Bürokratieabbau in Europa. Resümee und Ausblick“, Brüssel 24. Juli 2014; aus sämtlichen Empfehlungen der Hochrangigen Gruppe ergibt sich in Summe ein Abbaupotential in Bezug auf die Verwaltungslasten von schätzungsweise 41 Mrd. Euro pro Jahr (S. 5).
[3] Vgl. dazu die vom Komitee für Budgetkontrolle des Europäischen Parlaments in Auftrag gegebene Studie von Bocci, M. – De Vet, J. M.- Pauer, A. „Gold Plating“ in the EAFRD. To what extent do national rules unnecessarily add to complexity and, as a result, increase the risk of errors? (2014).
[4] Leodolter, S. Etikettenschwindel, Wirtschaft&Umwelt, Nummer 1/2018, S. 3.
[5] Ey, F. Gold Plating als Gefahr für Schutzstandards, Wirtschaft&Umwelt, Nummer 1/2018, S. 11.
[6] Streissler, C. Scheingefechte um „Gold Plating“, Wirtschaft&Umwelt, Nummer 1/2018, S. 14.
[7] Ey, F. Gold Plating: ein gefährliches Spiel um gesellschaftspolitische Standards, Arbeit&Wirtschaft, vom 8. Februar 2018.
[8] Gold Plating – welche Verschlechterungen auf Beschäftigte zukommen könnten, AK Wien.
[9] Kolba: Erster Anlassfall für „Gold-Plating“ zum Nachteil von Verbraucherschutz?, Börse-Express vom 9. April 2018; vgl. dazu auch nachstehend.
[10] Art. 288 Abs. 2 AEUV.
[11] Vgl. dazu zB die Umsetzung der EU-Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) (2016) durch österreichische Bundesgesetze in den Fn. 23 und 24.
[12] Art. 288 Abs. 3 AEUV.
[13] Vgl. Vedder, C. Art. 288 Rdnr. 30 ff., in: Vedder/Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht. Handkommentar, 2. Aufl. (2018), S. 1140 f.
[14] EuGH, Rs. C-144/04, Mangold/Helm, Slg 2005, I-9981 Rdnr. 67 (EU:C:2005:705).
[15] EuGH, Rs. 48/75, Royer, Slg 1976, S. 479 Rdnr. 69 und 73 (EU:C:1976:57).
[16] EuGH, Rs. C-427/07, Kommission/Irland, Urteil vom 16. Juli 2009, Rdnr. 107 (EU:C:2009:457).
[17] Vgl. die Gemeinsame Politische Erklärung vom 28. September 2011 der Mitgliedstaaten und der Kommission zu Erläuternden Dokumenten (ABl. 2011, C 396, S. 14); siehe auch die Gemeinsame Politische Erklärung vom 27. Oktober 2011 des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission zu Erläuternden Dokumenten (ABl. 2011, C 396, S. 15); vgl. dazu das Rundschreiben des BKA, betreffend die Übermittlung von Erläuternden Dokumenten oder Tabellen im Zusammenhang mit nationalen Maßnahmen zur Umsetzung von EU-Richtlinien, vom 19. Juni 2012.
[18] Vgl. die Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission vom 13. April 2016 über bessere Rechtsetzung (ABl. 2016, L 123, S. 1 ff.).
[19] Vgl. BKA, Rundschreiben betreffend die Mitteilung der Kommission „EU-Recht: Bessere Ergebnisse durch bessere Anwendung“, vom 24. Jänner 2017, S. 2.
[20] Formaler Kahlschlag, Wiener Zeitung vom 28./29. April 2018, S. 12.
[21] 1509/A(E) XXV. GP, vom 27. 01. 2016.
[22] ABl. 2016, L 119, S. 1 ff.
[23] BGBl. I 23/2018.
[24] BGBl. I 24/2018.
[25] Vgl. Gabriel, A. Datenschutz: Behörden ausgenommen, Die Presse vom 27. April 2018, S. 5; Böhm, W. So wird Datenschutz zur Farce, Die Presse vom 27. April 2018, S. 5; Tempfer, P. Die österreichische Lösung beim Datenschutz, Wiener Zeitung vom 25. Mai 2018, S. 12.
[26] Vgl. Rosner, S. Gold-Plating. Über vergoldete Regeln, Wiener Zeitung Online vom 10. Jänner 2018; https://www.wienerzeitung.at/_em_cms/globals/print.php?em_ssc=LCwsLA==&em_…
[27] Formaler Kahlschlag (Fn. 20), op. cit.
[28] //www.austria.gv.at/regierung/VD/legistik.htm; vgl. dazu vor allem die „Ergänzungen zu den Legistischen Richtlinien 1990 (EU-Addendum), in: BKA (Hrsg.), Handbuch der Rechtssetzungstechnik, Addendum zu Teil 1 (o. J.), S. 10 ff.
[29] Regierungsprogramm (2001), Kap. „Leistungsfähiger Staat“ (Abschnitt 8).
[30] Regierungsprogramm (2001), Kap. „Stärkung des Wirtschaftsstandorts Österreich“ (Abschnitt 6.2.).
[31] BKA, Rundschreiben, betreffend das Verhältnis zu Rechtsvorschriften der Europäischen Union (GZ 600.824/011-V/2/01) vom 6. März 2001, S. 2.
[32] BGBl. I Nr. 45/2017; vgl. Justizminister Mosers Gesetzespläne nur „Ästhetik“, derstandard.at, vom 8. Jänner 2018.
[33] BGBl. I Nr. 151/2001.
[34] Vgl. dazu bereits vorstehend.
[35] Deregulierungsgrundsätzegesetz sorgt für viel Kritik im Nationalrat, APA-OTS vom 29. März 2017.
[36] Zusammen. Für unser Österreich. Regierungsprogramm 2017 – 2022.
[37] ABl. 2003, L 299, S. 9 ff.
[38] BGBl. Nr. 461/1969 idgF.
[39] ABl. 1999, L 182, S. 1 ff. idgF.
[40] ABl. 1991, L 135, S. 40 ff. idgF.
[41] ABl. 2014, L 257, S. 214 ff..
[42] BGBl. II Nr. 45/2012.
[43] ABl. 1999, L 91, S. 10 idgF.
[44] Vgl. Ey, Gold Plating (Fn. 5), S. 13 f.
[45] Kettner-Marx, C. – Kletzan-Slamanig, D. – Köppl, A. Umweltregulierung – Eine Chance für den Standort?, Wirtschaft&Umwelt, Nummer 1/2018, S. 19; vgl. Dechezleprêtre, A. – Sato, M. The Impacts of Environmental Regulation on Competitiveness, Review of Environmental Economy and Policy Nr. 2/11, S. 183 ff.
[46] Ey, Gold Plating (Fn. 5), S. 13.
[47] Das Erste Bundesrechtsbereinigungsgesetz stammte aus dem Jahr 1999 (BGBl. I Nr. 191/1999 idgF).
[48] Vgl. Gesetze werden entrümpelt, Der Standard, vom 26. April 2018, S. 7.
[49] Vgl. dazu die Einladung der Österreichischen Gesellschaft für Gesetzgebungslehre zum Workshop „Rechtsbereinigung und/oder Deregulierung: Was plant die Bundesregierung?“, am 26. April 2018 in das Veranstaltungszentrum des Verfassungsgerichtshofs, 1010 Wien, Freyung 8.
[50] Im Rahmen des Grazer Instituts für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft/Arbeitsbereich Univ.-Prof. MMag. Dr. Eva Schulev-Steindl, LL.M., Mitarbeiterin: Mag. Miriam Karl.
[51] Vgl. Problemfall „Gold Plating“: Forschungsprojekt soll erstmals wahres Ausmaß ans Tageslicht bringen, WKO-News vom 29. November 2017; kritisch dazu: Wieviel Spielräume gibt es bei der Umsetzung von Umweltrecht?, Wirtschaft&Umwelt, Nummer 1/2018, S. 17; https://news.wko.at/news/steiermark/problemfall-gold-plating.html
[52] Vgl. Ey, Gold Plating: ein gefährliches Spiel (Fn. 7), S. 5.
