Wer bestimmt über die Größe und Zusammensetzung der Kommission?

Der Europäische Rat vom 22. Mai 2013 hat eine bemerkenswerte Grundsatzentscheidung getroffen, der eine grundlegende Bedeutung für das institutionelle Gefüge in der EU zukommt. Er hat die durch den Vertrag von Lissabon für die nächste Amtsperiode ab November 2014 vorgesehene Reduzierung der Anzahl der Mitglieder der Europäischen Kommission auf zwei Drittel (Artikel 17 Absatz 5 Unterabsatz 1 EUV) durch einen einstimmigen Beschluss außer Kraft gesetzt und ist wieder zur Formel „ein Kommissar pro Mitgliedstaat“ zurückgekehrt. Was waren die Gründe dafür?

[[image1]]Bisherige Größe und Zusammensetzung der Kommission

Obwohl als technisches Expertenorgan konzipiert, das seine Tätigkeit in voller Unabhängigkeit zum allgemeinen Wohl der Gemeinschaften auszuüben hatte, war die Kommission schon auf der Basis ihrer Gründungsverträge so konzipiert, dass sie aus Vertretern ihrer Mitgliedstaaten zusammengesetzt war, bei denen es sich aber nicht um weisungsgebundene Regierungsvertreter – obwohl sie von den Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen ernannt wurden – sondern um weisungsfreie Experten mit „allgemeiner Befähigung“ handelte.

Die Zahl der Kommissionsmitglieder entsprach dabei nicht der Zahl der Mitgliedstaaten sondern übertraf diese zunächst markant, um dabei den wichtigeren Staaten größeren Einfluss auf die Zusammensetzung der Kommission zu ermöglichen. So bestimmte Artikel 10 Absatz 1 des Fusionsvertrages (FusV) (1965)[1], dass die (gemeinsame) Kommission der drei Europäischen Gemeinschaften aus 13 Mitgliedern zu bestehen habe, obwohl der damalige Mitgliederstand derselben nur sechs Staaten betrug. Die Zahl der Mitglieder der Kommission konnte allerdings vom Rat einstimmig geändert werden. Des Weiteren bestimmte Artikel 10 FusV, dass der Kommission mindestens ein Staatsangehöriger eines jeden Mitgliedstaats angehören muss, jedoch nicht mehr als zwei Mitglieder der Kommission dieselbe Staatsangehörigkeit besitzen dürfen.

Nachdem es 1973, 1981, 1986 und 1995 zum Beitritt weiterer Mitgliedstaaten gekommen war, wodurch sich deren Gesamtzahl auf 15 erhöhte, wurde auch die Zahl der Mitglieder der Kommission von 13 auf 14, 17 und in der Folge auf 20 erhöht. In der EU der 15 Mitgliedstaaten (1995 ff.) hatte die Kommission daher 20 Mitglieder, wobei aber die fünf größten Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien und Spanien) je zwei und die anderen jeweils einen Kommissar stellten. Mit Blick auf die anstehende große Erweiterung der Europäischen Union und die damit verbundene Vergrößerung der Kommission erklärten sich die großen Mitgliedstaaten auf der Regierungskonferenz 2000 zur Ausarbeitung des Vertrags von Nizza (2001) aber bereit, auf den zweiten Kommissar zu verzichten.

Zunächst ging Artikel 213 Absatz 1 EGV in der Fassung des Vertrags von Nizza aber noch von einer Zahl von 20 Kommissaren aus und verfügte zugleich – so wie früher auch Artikel 10 FusV – dass der Kommission mindestens ein Staatsangehöriger eines jeden Mitgliedstaats angehören muss, jedoch nicht mehr als zwei Mitglieder der Kommission dieselbe Staatsangehörigkeit besitzen dürfen. Erst Artikel 4 Absatz 1 des dem Vertrag von Nizza beigefügten Protokolls über die Erweiterung der EU[2] novellierte den Artikel 213 Absatz 1 EGV dahingehend, dass dieser zum 1. Jänner 2005 – mit Wirkung ab dem Amtsantritt der ersten Kommission nach diesem Zeitpunkt – folgende Ergänzung erhalten soll: „Der Kommission gehört ein Staatsangehöriger jedes Mitgliedstaats an“. Entgegen einer Reihe anders lautender Fehlmeldungen ist es daher erst ab diesem Zeitpunkt statthaft, von der Formel „ein Kommissar pro Mitgliedstaat“ zu sprechen (sic).

Verkleinerung der Größe der Kommission

Da man aber bereits in Nizza die Weichen für den schließlich am 1. Mai 2004 erfolgten Beitritt von zehn mittel- und osteuropäischen Staaten gestellt hatte, sah Artikel 4 Absatz 2 des erwähnten Protokolls über die Erweiterung der EU vor, dass dann, wenn die EU 27 Mitgliedstaaten umfasst, die Zahl der Mitglieder der Kommission unter der Zahl der Mitgliedstaaten liegen muss, wobei die Zahl der Kommissare vom Rat einstimmig festgelegt wird[3]. Mit dem Beitritt Rumäniens und Bulgariens zum 1. Jänner 2007 wurde die Zahl von 27 Mitgliedstaaten der EU definitiv erreicht, sodass ab dem Tag des Amtsantritts der neuen Kommission, das heißt ab dem 1. November 2009, sowohl die Zahl der Kommissare als auch die Einzelheiten der gleichberechtigten Rotation für deren Auswahl durch den Rat festzulegen waren.

Diesbezüglich hatte bereits der Entwurf des Verfassungs-Konvents über die Ausarbeitung eines Vertrages über eine Verfassung für Europa vom Juli 2003 eine Kommission mit nur 15 Mitgliedern[4] vorgesehen, während der definitive Verfassungs-Vertrag (2004)[5] eine Verringerung auf eine Anzahl von Mitgliedern, die zwei Dritteln der Zahl der Mitgliedstaaten der EU entspricht, festlegte – allerdings mit der Befugnis des Europäischen Rates, einstimmig eine Änderung dieser Anzahl zu beschließen.[6]

Dieselbe Regelung wurde in der Folge auch in Artikel 17 Absatz 5 Unterabsatz 1 EUV in der Fassung des Vertrags von Lissabon (2007)[7] übernommen, doch sollte diese Verkleinerung erst ab dem 1. November 2014, dh ab dem Amtsantritt der dann wieder neu zu bestellenden Kommission, wirksam werden. Die bis dahin amtierende Kommission sollte nach wie vor aus je einem Staatsangehörigen eines jeden der bisherigen 27 Mitgliedstaaten bestehen.[8]

Der Grund für diesen zeitlichen Aufschub für die Verkleinerung der Kommission auf zwei Drittel – das heißt von 27 auf nur mehr 18 bzw nach dem Beitritt Kroatiens von 28 auf unter Umständen 19 Kommissare – war der, dass man Irland nach dessen deutlichem negativen Referendum vom 12. Juni 2008 mit 53,4% Nein-Stimmen für sein zweites Referendum über den Abschluss des Vertrags von Lissabon unter anderem auch dadurch unter die Arme greifen wollte, dass man diesem Land den eventuellen Verlust des irischen Kommissars für die Amtszeit der zukünftigen Kommission nicht zumuten wollte.[9] Dementsprechend sah der Europäische Rat vom 11./12. Dezember 2008 auch vor, dass nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ein Beschluss gefasst werden muss, dass die Kommission nach wie vor aus einem Kommissar pro Mitgliedstaat bestehen soll. Die Strategie war erfolgreich, ging das zweite irische Referendum am 2. Oktober 2009 doch mit einer unerwartet hohen Zustimmung von 67,1% positiv aus.

Mit dem Näherrücken der Fallfrist des 1. Novembers 2014 für die Verkleinerung der nächsten Kommission auf 18 bzw. 19 Kommissare nahmen aber die Stimmen wieder zu, die darauf hinwiesen, dass die Kommissare trotz ihrer Unabhängigkeit doch eine wichtige Mittlerfunktion zwischen der EU und der Bevölkerung ihrer Mitgliedstaaten hätten, die bei einem Verlust des Nominationsrechts eines Kommissars – vor allem für die kleineren Staaten – verloren ginge. Dies sei aber in Zeiten wie diesen, die von der Finanzkrise überschattet werden, mehr als bedenklich.

Auch würde sich die konkrete Strukturierung und Durchführung des in Artikel 17 Absatz 5 Unterabsatz 2 EUV vorgesehenen Systems einer strikt gleichberechtigten Rotation zur Auswahl der Kommissionsmitglieder unter den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten[10] zusehends schwieriger gestalten als ursprünglich angenommen. Ebenso würde die in der Erklärung (Nr. 10) zu Artikel 17 EUV[11] niedergelegte Forderung, dass die politischen, sozialen und wirtschaftlichen Gegebenheiten der in der Kommission nicht vertretenen Mitgliedstaaten durch diese gleichberechtigt zu berücksichtigen seien, nur schwer erfüllt werden können, sodass es an sich angezeigt sei, wieder zur Formel „ein Kommissar pro Mitgliedstaat“ zurückzukehren.

Neben diesen eher „hintergründigen“ Argumenten wurden aber auch mehr „vordergründige“ ins Treffen geführt, die vor allem die Frage der Kosten einer vergrößerten Kommission bzw deren sinnvolles arbeitsteiliges Vorgehen betrafen. Diesen beiden Argumentationen soll daher zunächst Augenmerk geschenkt werden, bevor in der Folge auf die tatsächlichen Ergebnisse des Europäischen Rates vom 22. Mai 2013 eingegangen wird.

Finanzielle Folgen der Vergrößerung der Kommission

Wenngleich es sich bei einem Gesamtbudget der EU von ca. 150 Milliarden Euro[12] um eine vergleichsweise zu vernachlässigende Summe handelt, provoziert die Erhöhung des Verwaltungsetats der Kommission durch die Beibehaltung der Formel „ein Kommissar pro Land“ doch erhebliche Kosten und erntet damit auch Kritik. Ein Kommissar erhält ein monatliches Grundgehalt von mehr als 20.000 Euro, zu dem noch eine Reihe von Zulagen (Residenzzulage, Aufwandsentschädigung etc.) kommen. Daneben fallen naturgemäß weitere administrative Kosten an, wie zB die Unterhaltung eines Kabinetts von sieben Mitarbeitern, von mehreren Sekretärinnen, eines Dienstwagens samt Fahrer, von Reisekosten samt Unterbringung etc., die sich in Summe auf jährliche Kosten in Höhe von 1,5 bis 2 Millionen Euro belaufen. Zur Zeit betragen die Kosten der 27 Kommissare pro Jahr rund 54 Millionen Euro.[13]

Geht man daher von 28 Kommissaren aus – zu den aktuellen 27 Kommissaren kommt ab 1. Juli 2013 ja noch der kroatische Kommissar dazu – dann betragen die Mehrkosten im Vergleich zu der an sich auf 18 bzw. 19 Kommissare abzusenkenden Kommission mindestens 13,5 Millionen Euro pro Jahr und würden sich mit jedem weiteren neuen Mitgliedstaat noch anteilig weiter erhöhen.[14]

„Doppelgleisigkeiten“ in den Portefeuilles der Kommissare?

Ein weiterer Kritikpunkt setzt bei der vermeintlichen „Aufgeblähtheit“ der Kommission an, die in den einzelnen Ressortzuständigkeiten der Kommissare zu „Doppelgleisigkeiten“ führt. So wird zB angemerkt, dass es sowohl einen Kommissar für Umwelt (Janez Potočnik) als auch eine Kommissarin für Klimapolitik (Connie Hedegaard) gibt, wo doch allgemein bekannt sei, dass letzterer Bereich nur einen Teilbereich der Umweltpolitik darstelle. Ähnlich zweifelhaft sei auch das Ressort Kultur (Androulla Vassiliou), wo doch dieser Kompetenzbereich gemäß Artikel 6 lit c AEUV in Verbindung mit Artikel 167 AEUV in der nationalen Zuständigkeit verbleibt und die EU lediglich entsprechende Fördermaßnahmen ergreifen kann. Des weiteren stellte man sich die Frage, „warum sich mitunter die Hohe Vertreterin für die Außenpolitik, der Kommissar für Erweiterung und die Kommissarin für die Nachbarschaftspolitik gegenseitig auf die Füße treten“.[15] Die CSU schlägt gar vor, die bisher eigenständigen Ressorts für Erweiterung und Nachbarschaftspolitik, Entwicklung und humanitäre Hilfe in die Zuständigkeit der Hohen Vertreterin überzuführen (sic).[16] Dabei fällt es eigentlich gar nicht mehr besonders auf, dass man für den neuen kroatischen Kommissar Neven Mimica das bisher von Tonio Borg verwaltete Ressort „Gesundheit und Verbraucherpolitik“ teilen musste, um diesem das nunmehrige Ressort „Verbraucherschutz“ zuteilen zu können.[17]

Obwohl diese Kritik an einer „aufgeblähten“ Kommission vordergründig plausibel erscheint, berücksichtigt sie aber nicht zwei wichtige Elemente. Zum einen zeigt ein Vergleich mit der Größe einzelner nationaler Regierungen – Österreich liegt dabei mit 14 Ministern und 4 Staatssekretären[18] eher im Mittelfeld – auf, dass die Anzahl von bisher 27 Kommissaren keinesfalls exorbitant hoch ist, und zum anderen muss man in diesem Zusammenhang berücksichtigen, dass ein Kommissar ein Regelungsfeld von 27 unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen mit knapp 500 Millionen Normadressaten überblicken muss, wobei sich eine Reihe von Problemen stellen, die ein nationaler Minister nicht zu bewältigen hat, wie zB unterschiedliche Rechtskulturen, verschiedene Verwaltungstypen, uneinheitlich ausgestalteter Rechtsschutz, Mehrsprachigkeit infolge von 23 Amtssprachen uam …

Im Vorfeld des Europäischen Rates vom 22. Mai 2013 spitzte sich die Debatte über eine eventuelle Außerkraftsetzung der Reduktionsverpflichtung der Mitgliederzahl der Kommission zu, ohne dass dies aber in einem offiziellen Statement irgend eines der wichtigen Mitgliedstaaten oder eines Organs der EU entsprechenden Niederschlag gefunden hätte. Dementsprechend erwartungsvoll blickte man der kommenden Tagung des Europäischen Rates entgegen.

„Geheimbeschluss“ am Europäischen Rat vom 22. Mai 2013?

Unbestätigten Agentur- und Zeitungsmeldungen zufolge[19] – die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 22. Mai 2013[20] enthalten diesbezüglich nicht den geringsten Hinweis – wurde am gegenständlichen Europäischen Rat der Beschluss gefasst, dass vorerst jeder der aktuellen 27 Mitgliedstaaten der EU weiterhin einen Kommissar nominieren darf. Dieser Beschluss soll aber zeitlich nicht unbegrenzt gelten. Sobald die EU 30 Mitglieder zählt oder spätestens im Jahr 2019, wenn die übernächste Kommission nach der Europa-Wahl vom 22. bis 25. Mai 2014 eingesetzt wird, soll die im Vertrag von Lissabon in Artikel 17 Absatz 5 Unterabsatz 1 EUV vorgesehene Reduktion der Anzahl der Kommissare auf bloß zwei Drittel der Anzahl der Mitgliedstaaten endgültig in Kraft treten.[21] Dieser (klandestine) Beschluss des Europäischen Rates muss offensichtlich einstimmig gefallen sein, ebenso wie auch die Vorbereitung dafür im Ausschuss der Ständigen Vertreter (COREPER) ebenso ohne Einspruch irgend eines Mitgliedstaates über die Bühne gegangen sein dürfte.

Die besondere „Pikanterie“ dieser Vorgangsweise liegt aber darin, dass ausgerechnet Irland die aktuelle Rats-Präsidentschaft[22] innehat und daher an der Einzementierung des Status quo der gegenwärtigen Kommissionszusammensetzung nach der Formel „ein Kommissar pro Mitgliedstaat“ höchst interessiert ist. Auch Kommissionspräsident Barroso kommt die Vergrößerung des Kollegiums nicht ungelegen, hat er doch – je mehr Mitglieder die EU-Kommission hat – umso weniger Konkurrenz aus den eigenen Reihen zu fürchten: „Je mehr Mitglieder die EU-Kommission hat, desto unwichtiger wird der einzelne Kommissar“.[23]

Fazit

Die Größe und Zusammensetzung der Kommission variierte im Laufe der Entwicklung der Europäischen Gemeinschaften zur Europäischen Union sowie auch in letzterer selbst enorm. Nachdem man sich schließlich im Jahr 2001 entschlossen hatte, ab Anfang 2005 die Kommission auf die Formel „ein Kommissar pro Mitgliedstaat“ umzustellen, versuchte man gleichzeitig, diese Zusammensetzung mit November 2014 auslaufen zu lassen und die Mitglieder der zukünftigen Kommission um ein Drittel zu kürzen. Nunmehr ist dieses ambitionierte Vorhaben offensichtlich fallen gelassen worden und die obige Formel „ein Staat=ein Kommissar“ scheint bis 2019 bzw. bis zur Erreichung einer Gesamtmitgliederanzahl der EU von 30 – je nachdem, welches Ereignis früher eintritt – perpetuiert.

Wenngleich Kommissare weisungsungebunden und nur den Interessen der EU, nicht aber denen ihrer Mitgliedstaaten, verpflichtet sind, ist es de facto so, dass sich ein Großteil der Staatsangehörigen der jeweiligen Mitgliedstaaten nicht so sehr über ihre Abgeordneten zum Europäischen Parlament, sondern vielmehr über „ihren“ Kommissar in Brüssel definiert und vertreten fühlt. Dazu kommt noch der Umstand, dass eine Reihe von Mitgliedstaaten, darunter auch Österreich, es bis jetzt nicht der Mühe wert gefunden haben, diese Bindung durch die Einrichtung eines eigenen Europa-Ministers oder -Staatssekretärs innenpolitisch abzusichern bzw. zu verstärken.[24] Der Österreicher bzw die Zivilgesellschaft fühlt sich dementsprechend in der EU nicht richtig „vertreten“ und macht diese daher für eine Reihe von Fehlleistungen verantwortlich, an denen er bzw. sie ja „nicht mitgewirkt hat“.