Zahlungsverzug öffentlicher Auftraggeber als Konsequenz der Finanzkrise

Im Zuge der gegenwärtigen Diskussion um die Finanzhilfe an Griechenland und Zypern geht ein wichtiger Nebeneffekt der Finanzkrise völlig unter, nämlich der Umstand, dass Staaten auch als öffentliche Auftraggeber immer mehr zu sparen versuchen und dementsprechend die von ihnen beauftragten Unternehmen verspätet entlohnen.

[[image1]]Die sich mehr und mehr verschlechternde Zahlungsmoral der öffentlichen Hand treibt aber verstärkt kleine und mittlere Unternehmen (KMU) in den Konkurs.

Zahlungsaufschub versus Zahlungsverzug

Für die meisten Waren und Dienstleistungen erfolgen die Zahlungen im Binnenmarkt zwischen Unternehmen einerseits und Unternehmen und öffentlichen Stellen andererseits im Wege des Zahlungsaufschubs, wobei gemäß den Parteienvereinbarungen, der Lieferantenrechnung oder den gesetzlichen Bestimmungen der Leistungserbringer seinem Kunden eine gewisses Moratorium zur Begleichung der Rechnung einräumt.

In der Praxis werden aber viele solcher Zahlungen später als zum vertraglich vereinbarten oder in den allgemeinen Geschäftsbedingungen festgelegten Zeitpunkt getätigt und Rechnungen erst lange nach Ablauf der Zahlungsfrist beglichen. Ein derartiger Zahlungsverzug wirkt sich negativ auf die Liquidität aus und erschwert die Finanzbuchhaltung von Unternehmen. Außerdem wird die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen beeinträchtigt, wenn der Gläubiger aufgrund eines Zahlungsverzugs Fremdfinanzierung in Anspruch nehmen muss.

Das Risiko solcher Beeinträchtigungen nimmt in Zeiten eines Wirtschaftsabschwungs, wenn der Zugang zu Finanzmitteln besonders schwierig ist, erheblich zu. Genau dieser Umstand ist nunmehr in Zeiten der sich verschärfenden Finanzkrise gegeben und die Zahlungsmoral der öffentlichen Hand nimmt progressiv ab. Ganz klar bringt diese Sorge der Sprecher der EU-Kommission, Olivier Bailly, zum Ausdruck: „man muss wissen, dass jede Woche in Europa Tausende kleine und mittlere Unternehmen bankrott machen, obwohl sie teilweise kerngesund sind – nur weil sie auf ihren Rechnungen sitzen bleiben. In einigen europäischen Ländern führte das zu einem regelrechten Notstand“. Im Besonderen gilt dies für die südeuropäischen Krisenstaaten, wo sich die Behörden im Schnitt bis zu einem halben Jahr Zeit lassen, bis sie ihren Zahlungsverpflichtungen nachkommen.[1] So hat zB gegenwärtig der italienische Staat über 70 Mrd Euro an offenen Verbindlichkeiten seinen Unternehmen gegenüber.

Aus einer aktuellen Trendumfrage des österreichischen Kreditschutzverbandes geht hervor, dass in Österreich die öffentliche Hand ihre Rechnungen durchschnittlich erst nach 42 Tagen bezahlt, während die heimischen Unternehmen ihre Außenstände bereits nach durchschnittlich 31 Tagen begleichen.[2]

Die Zahlungsverzugs-Richtlinien (2000/2011)

Bereits Mitte 2000 wurde die erste Richtlinie 2000/35/EG zur Bekämpfung des Zahlungsverzugs im Geschäftsverkehr[3] (Zahlungsverzugsrichtlinie 2000) erlassen, deren Umsetzung in Österreich durch das Zinsenrechts-Änderungsgesetz[4] erfolgte, mit dem das ABGB, das damalige Handelsgesetzbuch (HGB), das Aktiengesetz 1965 und das Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz geändert und eine eigene Verbandsklage gegen grob nachteilige Zahlungsbedingungen geschaffen wurde.

Im April 2009 legte die Europäische Kommission zur Umsetzung der Initiative für kleine und mittlere Unternehmen (Small-Business-Act) einen Vorschlag für eine Neufassung der Zahlungsverzugsrichtlinie[5] vor, der Mitte Februar 2011 zur Neufassung durch die Richtlinie 2011/7/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Bekämpfung von Zahlungsverzug im Geschäftsverkehr[6] (Zahlungsverzugsrichtlinie 2011), führte. Grundanliegen der Neufassung der Richtlinie war es, das Instrumentarium zur Bekämpfung von Zahlungsverzug auszubauen und zu verschärfen und dabei die im besonderen Maße die „öffentlichen Stellen“ in Pflicht zu nehmen. Mit dieser Verschärfung solle ein „durchgreifender Wandel hin zu einer Kultur der unverzüglichen Zahlung“[7] erreicht werden.

Die Zahlungsverzugsrichtlinie 2011 war bis zum 16. März 2013 umzusetzen und hob  mit diesem Zeitpunkt die frühere Zahlungsverzugsrichtlinie 2000 auf (Art 13). Zum angegebenen Zeitpunkt hatten aber nur neun der 27 EU- Mitgliedstaaten, dh gerade nur jeder dritte Mitgliedstaat (!), die Zahlungsverzugsrichtlinie 2011 umgesetzt.

Gemäß ihrem Artikel 1 Absatz 1 dient die neue Zahlungsverzugsrichtlinie der Bekämpfung des Zahlungsverzugs im Geschäftsverkehr, um damit sicherzustellen, dass der Binnenmarkt reibungslos funktioniert, und dadurch die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und insbesondere von KMU[8] gefördert wird. Die Richtlinie gilt dabei nur für Geschäftsvorgänge entweder zwischen Unternehmen oder zwischen Unternehmen und öffentlichen Stellen über die entgeltliche Lieferung von Waren oder der Erbringung von Dienstleistungen. Rechtsverhältnisse zwischen Nichtunternehmern oder zwischen Unternehmern und Verbrauchern fallen nicht in den sachlichen Anwendungsbereich der Richtlinie.

Da Zahlungsverzug einen Vertragsbruch darstellt, der für den Schuldner in den meisten Mitgliedstaaten durch niedrige oder nicht vorhandene Verzugszinsen und/oder langsame Beitreibungsverfahren finanzielle Vorteile bringt, stellen die Mitgliedstaaten in der Richtlinie sicher, dass im Geschäftsverkehr zwischen Unternehmen und öffentlichen Stellen der Gläubiger Anspruch auf Verzugszinsen hat, ohne dass es dafür einer Mahnung bedarf. Dabei darf die Zahlungsfrist grundsätzlich 30 Kalendertage nicht überschreiten, außer die Mitgliedstaaten verlängern diese Frist für öffentliche Unternehmen, die den Transparenzanforderungen der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission[9] unterliegen oder Gesundheitsdienste anbieten (Art 4 Absatz 4 Unterabsatz 1) auf bis zu höchstens 60 Kalendertage. Beschließt ein Mitgliedstaat eine solche Fristverlängerung, dann hat er der Kommission bis längstens 16. März 2018 einen entsprechenden Bericht darüber zu übermitteln.

Die Mitgliedstaaten haben aber auch sicherzustellen, dass bei angefallenen Verzugszinsen der Gläubiger gegenüber dem Schuldner einen Anspruch auf Zahlung eines Pauschalbetrags für Beitreibungskosten von mindestens 40 Euro hat. Zu diesen Kosten können aber auch Ausgaben zählen, die durch die Beauftragung eines Rechtsanwalts oder eines Inkassounternehmens entstehen (Art 6).

Die Mitgliedstaaten müssen aber auch dafür sorgen, dass ein im Beitreibungsverfahren für unbestrittene Forderungen erlangter vollstreckbarer Titel in der Regel innerhalb von 90 Kalendertagen ab Einreichung der Klage erwirkt werden kann (Artikel 10 Absatz 1).

Das Zahlungsverzugs-Gesetz (2013)

Zur Umsetzung der Richtlinie 2011/7/EU, die bis spätestens 16. März 2013 zu erfolgen hatte, wurde in Österreich ein Bundesgesetz, mit dem das allgemeine bürgerliche Gesetzbuch, das Unternehmensgesetzbuch, das Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz, das Mietrechtsgesetz, das Verbraucherkreditgesetz und das Konsumentenschutzgesetz geändert werden (Zahlungsverzugsgesetz – ZVG)[10], erlassen. Wie die Vielzahl der in diesem Gesetz angesprochenen und durch die Implementierung betroffenen Gesetze belegt, handelt es sich dabei um einen mehr als komplexen Vorgang. Die wichtigsten Inhalte der Richtlinie 2011/7/EU werden in einem neuen Abschnitt Acht des Vierten Buches des Unternehmensgesetzbuches (UGB) umgesetzt. Korrespondierend dazu war hinsichtlich des Verzugszinssatzes auch eine Anpassung des Arbeits- und Sozialgerichtsgesetzes vorzunehmen und schließlich wurde im allgemeinen Vertragsrecht des ABGB eine neue Bestimmung über die Geldschuld und ihre Erfüllung – vor allem was den bargeldlosen Zahlungsverkehr betrifft[11] – aufgenommen.

Das Unternehmensgesetzbuch sieht als zulässige Dauer von Abnahme und Überprüfungsverfahren zur Feststellung der vertragskonformen Leistungserbringung eine Frist von maximal 30 Tagen (§ 457) und einen gesetzlichen Verzugszinssatz von 9,2 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz (§ 456) vor. Da der Basiszinssatz derzeit 0,38%[12] beträgt, bedeutet das, dass der Verzugszinssatz zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zahlungsverzugsgesetzes am 16. März 2013 9,58% (9,2% + 0,38%) betrug. Ist der Schuldner für die Verzögerung nicht verantwortlich, richten sich die Verzugszinsen aber nach dem allgemeinen gesetzlichen Zinssatz (4%).

Die maximale Erstreckung einer vereinbarten Zahlungsfrist darf gemäß § 459 Absatz 3 Unternehmensgesetzbuch lediglich 60 Tage betragen. Die pauschale Entschädigung von Beitreibungskosten in Höhe von 40 Euro ist in § 458 des Unternehmensgesetzbuches enthalten, wobei für den Ersatz höherer Beitreibungskosten (Anwaltskosten, Inkassobürokosten) § 1333 Absatz 2 ABGB anzuwenden ist.

Ergänzende spezifische Regelungen der Zahlungsverzugsrichtlinie 2011 für öffentliche Auftraggeber werden gesondert in einer Novelle zum Bundesvergabegesetz 2006[13] umgesetzt. Dort wird vorgesehen, dass die Zahlungsfrist bei öffentlichen Aufträgen 30 Tage nicht übersteigen darf, außer eine längere Frist ist aufgrund der besonderen Natur des Auftrags sachlich gerechtfertigt, oder es handelt sich um einen Auftraggeber, der Gesundheitsdienstleistungen bereitstellt. Die Zahlungsfrist darf bei öffentlichen Aufträgen bei sonstiger Nichtigkeit aber in keinem Fall 60 Tage übersteigen.

Fazit

Die vor vier Jahren von der Kommission 2009 angedachte und vor zwei Jahren vom Europäischen Parlament und Rat beschlossene Zahlungsverzugsrichtlinie 2011 hat sich selber wieder einen Umsetzungszeitraum in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen von zwei Jahren – bis Mitte Februar 2013 – gegeben. Dass zum vorgegeben Zeitpunkt nur ein Drittel (!) der Mitgliedstaaten dieser Umsetzungsverpflichtung nachgekommen sind, zeigt auf, dass in achtzehn Mitgliedstaaten offensichtlich größere Schwierigkeiten bei der Implementierung dieser Richtlinie aufgetreten sind.

Die Zahlungsverzugsrichtlinie 2011 dient dem Schutz der Gläubiger und steht damit in einer Linie mit den bereits geltenden Verordnungen zur Forderungsvollstreckung, wie zB  der Verordnung (EG) Nr. 44/2001 des Rates vom 22. Dezember 2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen[14], die Verordnung (EG) Nr. 805/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen[15], die Verordnung (EG) Nr. 1896/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 zur Einführung eines Europäischen Mahnverfahrens[16] und die Verordnung (EG) Nr. 861/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Juli 2007 zur Einführung eines europäischen Verfahrens für geringfügige Forderungen[17].

Zum besseren Verständnis der komplexen Zusammenhänge zwischen all diesen Regelungen veranstaltet die Kommission von Oktober 2012 bis Dezember 2014 in den 27 Mitgliedstaaten sowie in Kroatien, das ja mit 1. Juli 2013 der nächste und damit 28 Mitgliedstaat der EU werden wird, eine Informationskampagne über die rechtlichen Konsequenzen des Zahlungsverzugs, mit der vor allem die KMU angesprochen werden sollen.